MEDICION DEL GASTO TRIBUTARIO EN CHILE

1. MEDICION DEL GASTO TRIBUTARIO EN CHILE Septiembre 2006 Michael Jorratt

2. I. Introducción

3. II. ¿Por qué medir el GT? • Transparencia fiscal: Monitorear los incentivos tributarios, al igual que como se hace con la acción presupuestaria directa. • Explicitar qué objetivos persiguen los incentivos tributarios, a quiénes benefician y cuánto cuestan. • Evaluar el desempeño del Sistema Tributario y orientar su administración. • Frente a escenario de insuficiencia recaudadora, facilita la evaluación de nuevas fuentes de ingresos.

4. Informe de GT en Chile “...Se podrán autorizar determinados beneficios directos o indirectos en favor de algún sector, actividad o zona geográfica, o establecer gravámenes especiales que afecten a uno u otras. En el caso de las franquicias o beneficios indirectos, la estimación del costo de éstos deberá incluirse anualmente en la Ley de Presupuestos”. Artículo 19, N° 22, de la Constitución Política de Chile:

5. El Informe de Gasto Tributario es neutro: • Pretende hacer transparente el sacrificio de recaudación originado en tratamientos tributarios especiales. • Pero, no hace juicios respecto de ellos. • Es decir, muchos GT pueden tener plena justificación, pero no por ello dejarán de reportarse.

6. III. Definiciones Adoptadas • Gasto Tributario • Tratamiento tributario especial, es decir, que se desvía de lo considerado “normal”. • Favorece, promueve o estimula a un sector o agente de la economía. • Explícitos en la legislación.

7. 2. Definición de Norma en Impuesto a la Renta • Definición de renta de Haig-Simons • Los sujetos del impuesto son las personas naturales • Las tasas y tramos de renta corresponden a las vigentes de aplicación más general • La unidad de tributación es el individuo • El período de tributación es el año calendario • Los regímenes para pequeños contribuyentes y de contabilidad simplificada son parte de la norma • El Impuesto Único a las ganancias de capital se considera norma.

8. 3. Definición de Norma en el IVA • IVA tipo consumo. • Grava la totalidad de las ventas internas e importaciones de bienes y servicios. • Tasa única • Tasa cero en el caso de exportaciones. • La devolución de remanentes se considera parte de la norma.

9. 4. Clasificación de las Franquicias • Cada uno de las tratamientos especiales es clasificado en una de las siguientes categorías: • Regímenes especiales • Exenciones • Deducciones • Créditos al impuesto • Diferimientos del impuesto • Tasas reducidas • Adicionalmente, son clasificadas por sector al que benefician u objetivo que persiguen

10. IV. Aspectos Metodológicos • La cifra de GT mide cuánta mayor recaudación se tendría en el año t si la franquicia x no existiese • Supuesto de gasto total de los hogares constante. • Supuesto de tasa de evasión similar a la actual. • Cada franquicia se mide aisladamente • Las líneas de totales consideran efectos conjuntos.

11. Evaluación Tipo Flujo de Caja • Similar al Presupuesto de la Nación • Cuando la franquicia está asociada a un impuesto de declaración o de retención mensual, el GT se asocia al respectivo mes (Ej.: IVA, PPM, Imp. Único de Segunda Categoría) • Cuando la franquicia está asociada a un impuesto de declaración anual, el GT se asocia al respectivo año tributario (Ej.: Impuesto Global Complementario)

12. V. Contenido del Informe 2004 • Gasto Tributario año 2003 • Tabla 1: Gasto tributario por franquicia • Tabla 2: Gasto tributario por sector u objetivo • Gasto Tributario año 2004 (proyección) • Tabla 3: Gasto tributario por franquicia • Tabla 4: Gasto tributario por sector u objetivo • Presupuesto de Gasto Tributario año 2005 • Tabla 5: Gasto tributario por franquicia • Tabla 6: Gasto tributario por sector u objetivo • Anexo: Descripción de las franquicias contenidas en la legislación tributaria y metodología de estimación.

13. VI. Resultados

16. Gasto Tributario. Proyección 2006 Participación Relativa Sectorial

29. VII. Metodologías de Estimación • Disponibilidad de Información • La principal fuente de información son los formularios de declaración de impuestos • Sin embargo, los formularios de declaración omiten solicitar información suficientemente exhaustiva sobre tratamientos especiales. • En muchos casos, la legislación libera de la obligación de declarar a los contribuyentes exentos.

30. 2. Fuentes de Información • Declaraciones de Renta AT 2002 y 2003 • Datos agregados Declaraciones de Renta AT 2002 y 2003 • Declaraciones Juradas AT 2002 y 2003 • Declaraciones mensuales F29 • Informes de Ingresos Fiscales • Informes financieros proyectos de ley • Matriz Insumo-Producto del Banco Central • Estados Financieros S.A. Abiertas (FECUs) • Encuesta de Presupuestos Familiares (INE) • Otras

31. 3. Tipos Metodológicos • Simulación • Se usó en el impuesto a la renta para los regímenes especiales, para la mayor parte de las exenciones y deducciones, y para los diferimientos de los impuestos personales. • Consiste en rehacer la declaración de impuesto de cada contribuyente, agregando a la base imponible la renta exenta o la deducción, o revirtiendo el efecto de los diferimientos. • En los regímenes especiales fue necesario estimar la utilidad tributaria efectiva a partir de datos de ventas, compras y remuneraciones.

32. Proyección a partir de estimaciones para las SA abiertas. • Se usó para estimar los diferimientos en el impuesto a las empresas. • Se obtuvo el Gasto a partir de las variaciones en las cuentas de “Impuestos diferidos”, informadas en las notas a los esstados financieros de las FECUS. • Luego se amplió al total de las empresas de acuerdo al porcentaje que reprensentan los activos de las SAA sobre los del total de las empresas.

33. A partir de datos agregados de las declaraciones o estadísticas de ingresos • Se usó en Renta en la estimación de los créditos contra el impuesto, y en IVA para estimar el crédito especial de empresas constructoras. • El dato básico se obtiene directamente de las declaraciones agregadas o de los ingresos tributarios, y luego se aplican los ajustes para reflejar cambios de comportamiento u otras situaciones particulares.

34. Modelo de estimación de exenciones de IVA • Se usó para estimar la mayor parte de las exenciones de IVA. • Es un modelo de IVA no deducible basado en la MIP del Banco Central. Opera sobre las ventas y compras intersectoriales asociadas a los 75 productos que componen la MIP. El GT de cada exención se estima recalculando el IVA no deducible del modelo. El resultado se extiende a todo el sistema, utilizando la razón entre la recaudación total según el modelo y la recaudación total efectiva del gravamen para el año 2001.

35. Informes Financieros • Se usó principalmente como estimación del GT de aquellas franquicias que comienzan a regir en los años 2002 y 2003. • Otras. • DFL 2 • Zonas francas • Rentas de inversión de los fondos de pensiones • Exención de IVA del Ministerio de Defensa • Exención de Renta de las universidades

36. Cómo medir el GT en el IVA

37. Cómo medir el gasto tributario en el IVAEl caso de las Exenciones • Lo primordial es tener claro cuál es el efecto de una exención sobre la recaudación del IVA. • Exención simple: sólo se exime el valor agregado en la etapa exenta. El IVA pagado por el productor exento en la compra de insumos se transforma en un costo. • Exención total o tasa cero: Se exime toda la cadena productiva. Normalmente, se devuelve el IVA de los insumos al productor exento.

38. Exención Simple: Ejemplo: • Supongamos que para producir el bien final C se requiere del insumo B más un valor agregado (remuneraciones y utilidad) de 40. • A su vez, para producir el insumo B se requiere del insumo A más un valor agregado de 20. • El insumo A se importa, a un valor CIF de 40. • La tasa de IVA es de un 20%

39. Veamos qué pasa si se aplica exención sobre cada etapa:

43. Caso más general: • Una empresa exenta, E, compra insumos gravados, IG, y vende su producto exento a tres tipos de compradores: • Consumidor final, CF • Comprador Intermedio Exento, CIE • Comprador Intermedio Afecto, CIG

44. Gráficamente: CF VCF IG VCIE CIE E VCIG CIG

45. ¿Cómo cambia la recaudación si se deroga la exención? Veamos la variación de la recaudación de cada agente involucrado: • Var. Rec. E = (VCF + VCIE + VCIG) x t – IG x t • Var. Rec. CIG = - VCIG x t • Var. Rec. CF = Var. Rec. CIE = 0 • Var. Rec. Total = (VCF + VCIE) x t – IG x t Esta última expresión corresponde al gasto tributario de la exención E, y puede ser mayor o menor que cero.

46. Supongamos que se ha calculado el GT de E en un monto X. • A su vez, se ha calculado el GT de CIE en un monto Y. • ¿Cuál será el GT conjunto de E y CIE? GT Conjunto = X + Y – (VCIE x t) • Es decir, los GT medidos individualmente no son sumables.

47. Exención Total: • Al haber devolución del IVA pagado por la compra de insumos no se produce efecto “cascada”. • La variación de recaudación que se produce al eliminar una tasa cero será igual a la tasa de IVA aplicada sobre las ventas a consumidor final y comprador intermedio exento, es decir, las que generan IVA no deducible. • Var. Rec. Total = (VCF + VCIE) x t

48. Importancia de la definición de la norma • Punto de vista económico: El IVA debe gravar el consumo. Por lo tanto: • cualquier consumo no afecto a IVA será gasto tributario. • Cualquier consumo gravado en exceso, será un gasto tributario negativo. • Punto de vista legal: Será gasto tributario cualquier venta que, pudiendo estar afecta a IVA, la ley la deja expresamente exenta.

49. Ejemplos: • Si de acuerdo a la ley la venta de automóviles usados está exenta, el GT asociado a la venta del vehículo familiar será: • Legal: P x t • Económico: (P – C) x t • Si la venta y el arriendo de viviendas están exentas de IVA, el GT asociado será: • Legal: IVA sobre venta de viviendas + IVA sobre arriendos • Económico: IVA sobre venta de viviendas