Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym

1. Polskie prawo parlamentarnena tle porównawczym.Pojęcie prawa parlamentarnego. Podstawowe zasady organizacyjne parlamentu. Elementy techniki parlamentarnej.

2. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • Pojęcie prawa parlamentarnego: w doktrynie francuskiej (M. Prélot): „część prawa konstytucyjnego, regulująca organizację, skład, funkcje oraz zasady działania zgromadzenia parlamentarnego” w doktrynie niemieckiej (J. Pietzker): „normy prawne dotyczące parlamentu, jego organizacji i działalności”; (G. Kretschmer) p.psensu stricto „normy zawarte w regulaminie parlamentu” p.p. sensu largo „normy organizacyjne i proceduralne dotyczące parlamentu zawarte w konstytucji, ustawach, innych źródłach prawa w tym w regulaminie parlamentarnym, a także w orzecznictwie sądowym”

3. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • w doktrynie szwajcarskiej (J.F. Aubert): p.p. w znaczeniu obiektywnym: „prawo zawarte w konstytucji, ustawach i innych źródłach, którego przedmiotem (treścią) jest parlament, w tym zwłaszcza postanowienia dotyczące pozycji ustrojowej członków parlamentu i ich przywilejów, organizacji i czynności parlamentu, sesji i posiedzeń, inicjatywy i postępowania” • w znaczeniu subiektywnym: „prawo regulaminowe stanowione przez parlament”

4. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • specyficzne znaczenie w prawie angielskim, klasyczna definicja (Henry M. Roberts) „prawo parlamentarne obejmuje zasady i zwyczaje stosowane w prowadzeniu spraw parlamentu” • Polska propozycja terminologiczna (Z. Czeszejko – Sochacki): „wielopoziomowa regulacja prawna (normy konstytucyjne, ustawowe, regulaminowe oraz zwyczajowe) wyróżniona przez przedmiot regulacji: parlament lub instytucje z nim bezpośrednio związane. W tym ujęciu obejmuje ono przepisy dotyczące organizacji i trybu prac parlamentu (ujęcie wąskie) jak i pozycji ustrojowej parlamentu oraz statusu prawnego jego członków (ujęcie szerokie).”

5. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • Źródła prawa parlamentarnego: • A. Konstytucja – rozwój konstytucjonalizmu powiązany jest z regulacją pozycji ustrojowej parlamentu; najwcześniej nastąpiło do w Anglii, w której wydanie Wielkiej Karty Swobód (Magna Charta Libertatum) w 1215r. stanowiącej pomnik brytyjskiego konstytucjonalizmu jest jednocześnie uważane za początek prawa parlamentarnego (chociaż bezpośrednio nie odnosiła się do parlamentu – ten dopiero uległ wykształceniu w 1265r.) • Kolejne etapy rozwoju parlamentaryzmu angielskiego związane były z aktami o charakterze ustrojowym np. Bill of Rights z 1689r. czy Act of Settlement z 1701r.

6. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • Opis parlamentu angielskiego z 1577r. , (w:) W. Harrison „Opis Anglii” ks. II, • „W królestwie tym parlament ma najwyższą i absolutną władzę, gdyż bywało, że obalał z tronu królów i potężnych książąt, uchwalał bądź znosił prawa, karał przestępców wszelkiego rodzaju, a zepsutą religię likwidował albo też reformował. Powszechnie dzieli się on na dwie izby, czy części: wyższą, czy też górną izbę składającą się z magnatów, wliczając do nich nawet baronów i biskupów, oraz niższą zwaną dolną izbą, składającą się z rycerzy, szlachty, gentelmenów i mieszczan spośród gminu, do których dołącza się także i niższy rangą kler, chociaż jego przedstawiciele siedzą osobno i jedynie w sprawach religii mogą głos zabierać.”

7. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • Konstytucje w swoim ciągu rozwojowym, zarówno te demokratyczne, jak i reakcyjne zawierały postanowienia odnoszące się do parlamentu np. art. I Konstytucji Stanów Zjednoczonych z 1787r., część VI polskiej konstytucji 3 maja 1791r. , rozdział I tytułu III francuskiej konstytucji z 3 września 1791r. Ale także Karta Konstytucyjna Ludwika XVIII z 4 czerwca 1814r. czy rozdział V konstytucji z 31 stycznia 1850r. Królestwa Pruskiego.

8. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • Można dokonać podziału postanowień konstytucyjnych odnoszących się do parlamentu na dwie zasadnicze grupy: a) postanowienia ustrojowe, dookreślające pozycję parlamentu w systemie rządów (np. w Wielkiej Brytanii zasada suwerenności parlamentu, zasada podziału władzy, zasada suwerenności narodu i zasada reprezentacji) oraz b) odnoszące się bezpośrednio do parlamentu jako organu państwa (np. zasada jawności obrad parlamentu). • W istocie jednak, wiele postanowień konstytucyjnych ma charakter mieszany i choć pozornie odnoszą się do parlamentu, pozostają w ścisłym związku z ogólnymi rozwiązaniami ustrojowymi; np. tryb sesyjny może być odzwierciedleniem relacji między egzekutywą/głową państwa a parlamentem lub wyposażenie głowy państwa w prawo veta wobec ustaw (o różnym charakterze, od stanowczego do zawieszającego) pośrednio dookreśla pozycję parlamentu.

9. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • Współcześnie konstytucje zawierają z reguły rozbudowane postanowienia dotyczące parlamentu, jego organizacji, funkcjonowania i statusu deputowanych oraz relacji z innymi organami państwa, np. • art. I Konstytucji Stanów Zjednoczonych z 1787r. • rozdział III i IV niemieckiej Ustawy Zasadniczej z 1949r., (pierwsze rozdziały dot. organów państwa). • Tytuł I części II konstytucji Włoch z 1947r. (jako pierwsze postanowienia dot. organów państwa) • rozdział 3 i 4 konstytucji Finlandii z 1999r. (jako pierwsze rozdziały dot. organów państwa), • a l e: • rozdział 4 i 5 konstytucji Francji z 1958r. (po rozdziałach dotyczących prezydenta i rządu) • tytuł III części III konstytucji Portugalii z 1976r. (po prezydencie i Radzie Państwa) • rozdział V konstytucji Rosji z 1993r. (po prezydencie) • część C norweskiej konstytucji z 1814r. (po królu, rodzinie królewskiej i władzy wykonawczej), podobnie konstytucja holenderska z 1814r.; w odróżnieniu od wcześniej wymienionych przykładowo konstytucje, te ustawy zasadnicze poświęcają stosunkowo niewiele miejsca parlamentowi.

10. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • w przypadku Polski, jej konstytucja z 1997r. poświęca rozdział IV Sejmowi i Senatowi i jest to pierwszy z rozdziałów poświęconych organom państwa. • Pytanie o zakres regulacji konstytucyjnej jest pytaniem o rolę innych form regulacji organizacji i funkcjonowania parlamentu, np. regulaminów ale też zwyczaju parlamentarnego czy konstytucyjnego; ich utrwalenie pozwala na unikanie nadmiernie szczegółowej (kazuistycznej) regulacji konstytucyjnej. • Problem ten dostrzegł na tle obowiązującej polskiej konstytucji prof. P. Sarnecki – „Nowa Konstytucja zawiera też postanowienia dotyczące procedury ustawodawczej, w pewnych sprawach ograniczając tym samym autonomię wewnętrzną izb, ale tworząc jednocześnie pewne gwarancje demokratycznego trybu stanowienia ustaw. (…) o ile niektóre z nich są niewątpliwie materiami konstytucyjnymi, to inne czynią wrażenie nadmiernej ingerencji konstytucyjnej w materie regulaminowe” • Prof. L. Garlicki zwraca uwagę, że obszerność polskiej regulacji konstytucyjnej jest: a) cechą obowiązującej konstytucji (tzw. „przegadanie konstytucji” b) reakcją na poprzednio występujące konflikty prawne związane z praktyką parlamentarną, kiedy to próba ich rozwiązania na poziomie konstytucyjnym napotykała na rzekome lub rzeczywiste luki w prawie.

11. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • B. Regulamin parlamentarny. • Odrobina historii parlamentaryzmu brytyjskiego…oczamiclerka Izby Gmin Rogera Sands’a (Przegląd Sejmowy nr 4 z 1994r.): • (…) Historia Izby Gmin liczy 700 lat. Jednak nigdy przez wszystkie te stulecia, ani parlamentarzyści, ani sekretarze (clerks) Izby nie zasiedli z kartką papieru w dłoni, by spisać zasady i tryb postępowania w parlamencie. Nasze zasady są wynikiem procesu historycznego i wiele z nich, charakterystycznych dla Izby Gmin, nie zostało spisanych. • (…) nasze zasady postępowania wywodzą się z różnych źródeł. Po pierwsze, istnieją zwyczaje i praktyki, które powstawały przez wieki i które nie zostały spisane. Po drugie, istnieją stałe postanowienia regulaminowe – mające objętość tej oto małej książeczki. Są to postanowienia, które Izba uchwalała od czasu do czasu w celu przywrócenia tradycyjnej praktyki, zmodyfikowania jej lub wprowadzenia zupełnie nowych zasad i trybu postępowania. Najwcześniejsza zasada zapisana w tej książeczce pochodzi z 1707 r., a ostatnia z roku 1990.

12. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • (…) Przepisy regulaminowe regulują wiele różnych spraw, z wyborem i uprawnieniami Spikera, strukturą organizacyjną komisji Izby oraz organizacją i kalendarzem posiedzeń Izby włącznie. Wiele z tych postanowień pochodzi z drugiej połowy ostatniego stulecia(XIX w.), kiedy uznano, że w celu przeciwdziałania długotrwałej obstrukcji parlamentarnej ze strony mniejszości konieczne jest ograniczenie możliwości dyskusji i przyznanie rządowi prawa do ustalania porządku dziennego większości posiedzeń Izby. Izba może również, i często to robi, uchwalać inne rezolucje i przepisy odnoszące się do jej trybu postępowania. Nie nazywają się one „stałymi postanowieniami regulaminowymi”.(…)

13. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • Czwarteźródło stanowią orzeczenia Spikera lub jego zastępców, ogłaszane w trakcie posiedzeń Izby lub w inny sposób. Piąte źródłoto normy prawa stanowionego. Nie ma potrzeby omawiać zawartych w nim reguł. Nasz system wyborczy określa ustawa, podobnie rzecz się ma z listą zawodów i stanowisk, których nie można łączyć z członkostwem w Izbie. Istnieje też wiele innych przypadków, w których ustawy mają pośredni i bezpośredni wpływ na tryb postępowaniaw Izbie. Na ogół jednak staramy się unikać określania trybu postępowania w Izbie w prawie stanowionym, ponieważ prowadzi to do braku elastyczności– nowelizacja ustawy jest bardziej kłopotliwa niż nowelizacja stałego postanowienia regulaminowego.

14. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • Księga „Traktat o prawie, przywilejach, postępowaniu i zwyczajach Parlamentu”, lecz znana jest pod nazwą Erskin May, pochodzącą od nazwiska słynnego sekretarza Izby, ErskinaMay, który przygotował jej pierwsze wydanie ponad 150 lat temu. Po nim było dwadzieścia wznowień, z których ostatnie przygotowano w roku 1989. Wprawdzie książkę tę wydał prywatny wydawca, przygotowali ją jednak i zredagowali sekretarze Izby Gmin. Opracowanie to obejmuje wszystkie kategorie zasad i praktyk parlamentarnych i przytacza precedensy zarówno najnowsze, jak dzisiaj już historyczne, na których wspiera się obecna praktyka Izby. Gdyby tej książki nie było, to musiałaby powstać. Odwołujemy się do niej bardzo często.

15. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • … i trochę z parlamentaryzmu niemieckiego ….oczami HERMANNA JOSEFA SCHREINERA (Przegląd Sejmowy nr 4 z 1994r.) • Niemcy, w przeciwieństwie do Wielkiej Brytanii, nie mogą odwoływać się do wiekowej tradycji parlamentarnej. (…) Zdziwienie może powodować fakt, iż zasady regulaminowe niemieckiego Bundestagu nawiązują do Regulaminu Pruskiej Izby Deputowanych z 1849 r. Niektóre jego ustępy zostały zachowane w dosłownym brzmieniu. Inspiracją do stworzenia Regulaminu Pruskiej Izby Deputowanych był regulamin belgijskiej Izby Deputowanych z roku 1831. Belgijskie zasady regulaminowe z kolei wzorowały się na modelu francuskim, którego teoretyczne podstawy zaczerpnięto z praktyki parlamentu angielskiego, wspominając choćby wpływ „Eseju o taktyce politycznej” („Essayon PoliticalTactics”) Benthama na regulamin francuskiego Zgromadzenia Narodowego z 1789 r. (…)

16. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym Parlament Związku Północnoniemieckiego, Reichstag, przyjął pruskie zasady regulaminowe jako rozwiązanie przejściowe w 1867 r., a ostatecznie uchwalił je w rok później. W 1871 r. przyjął je Parlament Cesarstwa Niemieckiego (Kaiserreich) – Reichstag. Pomimo wprowadzenia pewnych zmian ich zasadniczy kształt został utrzymany. Zasady te utrzymano również wówczas, gdy po zakończeniu I wojny światowej, w 1919 r., Zgromadzenie Narodowe opracowało nową konstytucję. Parlament Republiki Weimarskiej (Reichstag) postąpił tak samo. Dopiero pod koniec 1922 r. uchwalił on nowy regulamin. Uwzględniono w nim zmienioną sytuację polityczną,zachowując jednak w znacznej części rozwiązania z poprzednich modeli.

17. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • Gdy w 1949 r. powstawała Republika Federalna Niemiec, niemiecki Bundestag przyjął Regulamin Reichstagu Republiki Weimarskiej z pewnymi poprawkami wynikającymi z nowej konstytucji. W 1952 r. uchwalono nowy regulamin, w którym utrzymano w mocy wiele tradycyjnych koncepcji i uregulowań. Powyższe dokładne wyjaśnienie tych historycznych szczegółów miało na celu ukazanie, jak wielka jest w Niemczech siła tradycji – nawet po radykalnej zmianie systemu politycznego, nowy parlament przyjmuje regulamin poprzedniego parlamentu jako rozwiązanie tymczasowe, dodając absolutnie niezbędne poprawki, i następnie przystępuje do rewizji całego regulaminu. W efekcie uzyskuje się wyraźnystopień kontynuacji.

18. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • W przeszłości Parlament nie zawsze miał prawo niezależnego decydowania w kwestii wewnętrznej procedury. W pierwszej połowie XIX w. władcy chcieli mieć wpływ na kształt regulaminu parlamentarnego. W 1848 r. Zgromadzenie Narodowe ogłosiło niezależność Parlamentu. Zasada ta została przyjęta przez kolejne parlamenty. W dzisiejszych Niemczech nie jest ona kwestionowana i została zagwarantowana w konstytucji. Regulamin parlamentarny ma w zasadzie zastosowanie jedynie wobec członków parlamentu albo też w relacjach między Parlamentem a innymi konstytucyjnymi organami państwa, w szczególności rządem. Zgodnie z panującą w Niemczech tradycją, regulamin parlamentarny stosuje się do wewnętrznych spraw i kwestii parlamentarnych.

19. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • Począwszy od XIX w. przedmiotem zainteresowania niemieckiego regulaminu parlamentarnego były następujące zagadnienia: – kontrola wyborów, – prawa i obowiązki członków i organów parlamentu, – dyscyplina parlamentarna, – uregulowania dotyczące posiedzeń plenarnych i procesu legislacyjnego, – sprawy komisji, – rozpatrywanie petycji, – zapytania i interpelacje kierowane do rządu, – zapis podejmowanych decyzji, – interpretacja regulaminu parlamentarnego.

20. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • W późniejszym okresie włączono do regulaminu kolejne zagadnienia, np. regulacje dotyczące grup parlamentarnych. Najnowszym jego uzupełnieniem jest „Kodeks postępowania członków niemieckiego Bundestagu”. W 1972 r. wprowadzono obowiązekinformowania Przewodniczącego Bundestagu przez członków o prowadzonych przez nich interesach, co ma na celu ujawnienie przed opinią publiczną ich sytuacji ekonomicznej. • Niemiecki regulamin parlamentarny zawiera zasady pisane. Nie oznacza to wcale, że odpowiedzi na wszelkie pytania dotyczące wewnętrznej struktury oraz procedur można znaleźć w jednej kodyfikacji. • Zgodnie z niemiecką tradycją parlamentarną i konstytucyjną, podstawowe postanowienia regulaminowe zawarte są w konstytucji. Ustawa Zasadnicza gwarantuje swobodne sprawowanie mandatu przez deputowanych. Ustawa Zasadnicza wprowadza także istotne uprawnienia Przewodniczącego Bundestagu. Zawiera też postanowieniadotyczące zwoływania parlamentu, jawności jego posiedzeń, procesu legislacyjnego oraz powoływania i odwoływania kanclerza federalnego.

21. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • Oprócz postanowień konstytucyjnych istnieje wiele zwykłych ustawregulujących organizację i zasady proceduralne niemieckiego Bundestagu, np. ustawa o kontroli wyborów. Istnieją także zasady regulaminowe, które nie należą do skodyfikowanego Regulaminu Parlamentarnego. Niekiedy niemiecki Bundestag przyjmuje uchwały lub potwierdza wykładnię daną przez Komisję Regulaminową, jako uzupełnienie Regulaminu. Uchwały takie można znaleźć w sprawozdaniach stenograficznych. Ponadto istnieją również niepisane zasady regulaminowe – normy prawa zwyczajowego z jednej strony, z drugiej zaś panującezwyczaje i praktyka, nie mającedotychczas normatywnego charakteru. Przykładowo: zgodnie z niemiecką tradycjąparlamentarną najliczniejsze ugrupowanie parlamentarne wysuwa kandydata na przewodniczącego Bundestagu.

22. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • W hierarchii źródeł prawa regulamin parlamentarny znajduje się poniżej konstytucji i prawa ustawowego. Obowiązujący Regulamin Parlamentarny traci moc prawną wraz z zakończeniem kadencji parlamentu, chociaż nowo wybrany Bundestag zazwyczaj przyjmuje Regulamin Parlamentarny swojego poprzednika.

23. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • Prof. L. Garlicki o regulaminie parlamentarnym: • „Instytucja regulaminu, rozumianego jako akt parlamentu (bądź poszczególnych jego izb) samoistnie normujący zasady oraz szczegóły organizacji i funkcjonowania „swego” zgromadzenia, jest ściśle związana z ideą autonomii parlamentu. Powstanie, rozwój i ugruntowanie się tej idei stanowiły jedną z przesłanek formowania demokratycznych systemów parlamentarnych na przestrzeni minionego dwustulecia. Jej istotą jest uznanie, iż szczególna pozycja ustrojowa parlamentu wymaga, by pewne sprawy związane z jego organizacją i funkcjonowaniem pozostawione były do wyłącznej decyzji samego parlamentu lub poszczególnych jego izb, a więc by wykluczone były mechanizmy ingerencji czy zależności od innych władz.”

24. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • Prawo parlamentu do stanowienia własnego regulaminu, choć zakorzenione jest w zasadzie autonomii parlamentu, jest z reguły przedmiotem regulacji konstytucyjnej (takiej regulacji nie znała konstytucja IV Republiki Francuskiej z 1946r. i konstytucja Mongolii z 1992r.), choć przyjmuje to różne formy: • bezpośrednio – art. 72 Konstytucji Holandii • Każda z izb oddzielnie i na wspólne posiedzenie uchwala regulamin porządkowy. • Art. 40 niemieckiej Ustawy Zasadniczej - Bundestag wybiera swojego przewodniczącego, jego zastępców i sekretarzy. Uchwala swój regulamin • pośrednio – np. art. 61 Konstytucji V Republiki Francuskiej:Ustawy organiczne przed ich promulgacją oraz regulaminy izb parlamentarnych przed ich wejściem w życie powinny być przedłożone Radzie Konstytucyjnej, która orzeka o ich zgodności z Konstytucją. • § 66 Konstytucji Norwegii - Każdy deputowany zobowiązany jest stosować się do przyjętego tam regulaminu.

25. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • Cechy regulaminu parlamentarnego w Polsce: — jednolity(tzn. w zasadzie całościowo i wyczerpująco ujmującym regulującym wyznaczone treści) — trwały(tzn. obowiązujący nie tylko w określonej kadencji izby lecz ponadkadencyjny) — normatywny(tzn. składający się w całości z norm prawnych) • Forma prawna polskich regulaminów parlamentarnych: zawsze uchwała właściwej izby, początkowo w drodze zwyczajowej, obecnie zgodnie z art.112 Konstytucji RP • ta forma pozwala najpełniej zachować autonomię izby, gdyż ani druga izba ani organy egzekutywy nie mogą ingerować w treść regulaminu; w praktyce jednak rodziło to w przeszłości wątpliwości, czy regulamin może wkraczać w sferę wyłączności ustawowej.

26. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • Polskie rozwiązania konstytucyjne dot. regulaminu parlamentarnego: • Art. 29 konstytucji marcowej: Sposób i porządek obrad sejmowych, rodzaj i ilość komisji, liczbę wicemarszałków i sekretarzy, prawa i obowiązki Marszałka – określa regulamin sejmowy. • Art. 36 ust. 2 konstytucji kwietniowej: Podczas sesji nadzwyczajnej przedmiotem obrad Sejmu mogą być wyłącznie sprawy, wymienione w zarządzeniu prezydenta Rzeczypospolitej albo we wniosku o otwarcie takiej sesji ogłoszonym przez posłów, oraz sprawy, których załatwienia na najbliższej sesji wymagają ustawy, regulamin albo które prezydent Rzeczypospolitej na wniosek prezesa Rady Ministrów lub marszałka sejmu uzna za nagłe. • Art. 23 konstytucji PRL: Porządek prac Sejmu, rodzaj i liczbę komisji określa regulamin uchwalony przez Sejm. • Art. 112 konstytucji RP z 1997r.: Organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm.

27. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • W większości przypadków konstytucje państw współczesnych przewidują dla regulaminu parlamentarnego formę uchwały, np.: • Art. 60 Konstytucji Belgii Każda z izb określa w regulaminie sposób postępowania przy wykonywaniu swoich kompetencji. • Art. 72 Konstytucji Hiszpanii 1. Izby ustalają swoje własne regulaminy, aprobują autonomicznie swoje budżety oraz, za wspólną zgodą, regulują statut personelu Kortezów Generalnych. Pełne teksty regulaminów oraz całość wnoszonych do nich zmian winny być poddane pod głosowanie końcowe, w którym wymagana jest większość bezwzględna. • Art. 64 Konstytucji Włoch Każda izba uchwala swój własny regulamin bezwzględną większością głosów swoich członków. • § 48 Konstytucji Danii Folketing ustanawia swój regulamin, który określa porządek jego prac oraz przepisy porządkowe.

28. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • forma ustawowa regulaminu znana jest m.in.: • Islandii(art. 58 konstytucji: Regulamin obrad Alþingi zostaje określony w formie ustawy) i • Estonii (§ 69 Konstytucji: Riigikogu wybiera spośród swoich członków Przewodniczącego Riigikogu i dwóch zastępców przewodniczącego, którzy organizują pracę Riigikogu, zgodnie z ustawą o regulaminie Riigikogu i ustawą o trybie pracy Riigikogu.) • Słowacji (art. 92 ust. 2. Konstytucji: Tryb działania Rady Narodowej Republiki Słowackiej i jej komitetów określi ustawa.) • Ciekawy przypadek: • Art. 76 Konstytucji Litwy: Strukturę Sejmu i porządek jego prac określa regulamin Sejmu. Regulamin Sejmu ma moc ustawy. • Ale: art. 70: Inne akty uchwalone przez Sejm oraz regulamin Sejmu podpisuje Przewodniczący Sejmu. • w niektórych państwach znane są ustawy regulujące zagadnienia ściśle regulaminowe, np. w Szwecji Akt o Rikstagu.

29. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • Przedmiot polskiego regulaminu parlamentarnego • art. 112 Konstytucji RP: Organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm. • Organizacja wewnętrzna – wszystkie zagadnienia dotyczące struktury wewnętrznej izby (prof. L. Garlicki, prof. W. Sokolewicz); ale uwaga dalej! • porządek prac Sejmu – „sposób realizacji jego kompetencji. Praca Sejmu jest skierowana na realizację jego funkcji, a porządek pracy oznacza pewien ustalony, zorganizowany sposób realizacji tych funkcji” – wyrok TK sygn. U 10/92, • tryb powoływania i działalności jego organów – pojęcie to albo mieści się w pojęciu organizacji wewnętrznej, jest to konkretyzacja tego pojęcia (tak – prof. L. Garlicki) lub też weryfikuje to pojęcie poprzez jego ograniczenie wyłącznie elementów statycznych struktury wewnętrznej, • sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu – odnosi się do organów państwowych a nie wszystkich organów władzy publicznej, tym bardziej nie odnosi się do obywateli i ich organizacji (np. stowarzyszeń, partii politycznych, związków zawodowych); określa tylko sposób wykonywania obowiązków a nie obowiązki organów państwowych wobec Sejmu (Senatu) – te muszą wynikać z konstytucji lub ustawy

30. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • C. Ustawy. I. przypadki, kiedy pewne procedury aczkolwiek dotyczą parlamentu, to jednak odnoszą się zasadniczo do aktywności pozaparlamentarnej np.: • ordynacje wyborcze ( w przypadku Polski np. dział III, rozdział 9 polskiego kodeksu wyborczego dot. wygaśnięcia mandatu posła) • ustawy o partiach politycznych - (np. art. 28 ust. 1 polskiej ustawy o partiach polit. ustalający prawo do subwencji dla partii które uzyskały odpowiednią liczbę głosów wyborach do Sejmu)

31. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym II. przypadki, gdy pojawia się konieczność regulacji tzw. „styków” parlamentu z innymi organami państwa, np. w formie przedkładania parlamentowi sprawozdań czy informacji innych organów, np. art. 136 Konstytucji Hiszpanii: Trybunał Obrachunkowy, bez uszczerbku dla swych uprawnień, przekazuje Kortezom Generalnym roczną informację, w której, gdy zachodzi taka potrzeba, komunikuje o powstałych przekroczeniach lub o wypadkach powstania, jego zdaniem, przesłanek odpowiedzialności; w Polsce np. art. 204 Konstytucji: „Najwyższa Izba Kontroli przedkłada Sejmowi: • 1) analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej, • 2) opinię w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów, • 3) informacje o wynikach kontroli, wnioski i wystąpienia, określone w ustawie. • Najwyższa Izba Kontroli przedstawia Sejmowi coroczne sprawozdanie ze swojej działalności. • stąd konieczność zawarcia regulacji w ustawie o NIK (np. art. 6 ustawy); podobnie z KRRiT lub RPO.

32. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • III. regulacje ustawowe, które uległy wyodrębnieniu z dawnych regulaminów parlamentarnych, np. dotyczące statusu deputowanych – polska ustawa z 1996r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Jej podstawy konstytucyjne to m.in: • Art.103 ust. 3 Konstytucji: Inne przypadki zakazu łączenia mandatu poselskiego z funkcjami publicznymi oraz zakazu jego sprawowania może określić ustawa. • Art. 105 ust. 6 Konstytucji: Szczegółowe zasady pociągania posłów do odpowiedzialności karnej oraz tryb postępowania określa ustawa. • Art. 106 Konstytucji : Warunki niezbędne do skutecznego wypełniania obowiązków poselskich oraz ochronę praw wynikających ze sprawowania mandatu określa ustawa.

33. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • Niekiedy konstytucja nakazuje ingerencję ustawową w sferę wyraźnie dotąd zastrzeżoną dla regulaminu parlamentarnego, np.: • art. 105 ust. 6 Konstytucji RP: „Szczegółowe zasady pociągania posłów do odpowiedzialności karnej oraz tryb postępowania określa ustawa.” • art. 111 ust. 2 Konstytucji RP „Tryb działania komisji śledczej określa ustawa.” • art. 118 ust. 2 Konstytucji RP „Inicjatywa ustawodawcza przysługuje również grupie co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Tryb postępowania w tej sprawie określa ustawa.”

34. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • Relacje między konstytucją a regulaminem Sejmu: • w aspekcie materialnym: regulamin rozwija postanowienia konstytucji, jest względem niego wykonawczy; szczególnie to widać w sytuacji coraz głębszej konstytucyjnej regulacji parlamentu, • w aspekcie formalnym relacje między regulaminem a konstytucją wyznacza zasada najwyższej mocy konstytucji, „regulamin Sejmu jest aktem postawionym niewątpliwie poniżej konstytucji w systemie źródeł prawa i jak każdy akt normatywny w państwie musi być zgodny z konstytucją” – wyrok TK U 10/92, • „Charakter autonomii parlamentarnej nakazuje Trybunałowi Konstytucyjnemu zachować szczególną powściągliwośćw kontrolowaniu norm ustanowionych w granicach tej autonomii. W przypadku kontroli konstytucyjności regulaminu parlamentarnego należy bowiem przyjąć założenie, że parlament ustanawiając takie czy inne przepisy w zakresie własnej organizacji i trybu działania, rozporządza szerokim marginesem swobody. A zatem w tych dziedzinach Trybunał winien liczyć sięze szczególnie silnym domniemaniem zgodności regulaminu z konstytucja” – wyrok TK U 10/92.

35. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • Relacje między ustawą a regulaminem parlamentarnym – wyrok TK 8/99 „ Na gruncie konstytucji można zatem wyróżnić: 1) sferę wyłączności ustawy, w którą nie mogą wkraczać regulaminy parlamentarne, 2) sferę wyłączności regulaminów Sejmu i Senatu, w którą nie może wkraczaćustawa oraz 3) sferę spraw, które mogą byćregulowane w ustawie i – w sposób uszczegóławiający – w regulaminach parlamentarnych. Ta ostatnia sfera obejmuje – z mocy art. 112 konstytucji – sprawy szczegółowe związane ze sposobem wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu. Należy dodać, że przepisy regulaminów parlamentarnych dotyczące tych zagadnień muszą byćzgodne nie tylko z konstytucją, ale również z ustawami.

36. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • D) Zwyczajowe prawo parlamentarne • Wg. W. Gromskiego przez prawo zwyczajowe należy rozumieć „normy prawne powstałe w wyniku uznania przez organy państwa za obowiązujące prawo pewnej długotrwałej i równomiernej praktyki postępowania w określonej dziedzinie stosunków społecznych” • Warunkami ukształtowania się prawa zwyczajowego są: • praktyka postępowania powinna mieć określone precyzyjnie podmioty , • przekonanie o wiążącym charakterze zwyczaju powinno być powszechne, • wola państwa włączenia zwyczaju do systemu prawa powinna przejawiać się w podejmowanych przez organy państwa aktach stosowania prawa, dla których norma zwyczajowa jest podstawą normatywną konkretnej decyzji.

37. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego K 17/10 z 2011r. • Zasada dyskontynuacji głosi (….) że z chwilą wyborów do parlamentu, spełniających także funkcję kreacyjną, nowo wykreowany parlament uzyskuje legitymację polityczną do realizowania swego programu, co znajduje wyraz w czynieniu przez niego użytku z kompetencji prawodawczej. (…) gdyby nie zasada dyskontynuacji, odnosząca się wszakże do prac legislacyjnych, nowo wybrany parlament nie miałby wolności podejmowania decyzji w niektórych sprawach. • Od zwyczajowego prawa parlamentarnego należy odróżnić zwyczaj parlamentarny, który polega na utrwalonych sposobach działania, lecz nie wywołuje bezpośrednio skutków prawnych, np. otwarcie i zamykanie obrad parlamentarnych trzykrotnym uderzeniem laski marszałkowskiej.

38. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • E) Orzecznictwo konstytucyjne jako pozanormatywne źródło prawa parlamentarnego. • J. Karp, J. Szymanek „Współkształtuje ono — za sprawą interpretacji, ustalania wspólnych i spójnych standardów, tworzenia, w wyniku różnorodnych zabiegów wykładniczych, jednolitej siatki pojęć, uszczegóławiania konstytucji i doprecyzowywania norm podkonstytucyjnych— system prawny w sposób początkowo w ogóle nieplanowany. • W efekcie Trybunał Konstytucyjny staje się niejako dodatkową, ale często też najsilniej decyzyjną (ze względu na powszechnie obowiązujący skutek orzeczeń TK) ale też wzbudzającą spore kontrowersje „izbą parlamentarną”, Kontrowersje dotyczą głównie braku legitymacji demokratycznej do orzekania, co wyraźnie widać w konfrontacji z posiadaniem takiej legitymacji przez parlament. • Orzecznictwo polskiego Trybunał Konstytucyjnego w obszarze prawa parlamentarnego koncentruje się przede wszystkim na: 1) autonomii parlamentu; 2) wzajemnych relacjach obu izb; 3) funkcjach parlamentu i sposobie ich wykonywania, 4) regułach postępowania parlamentarnego

39. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym. • Struktura parlamentu, czyli ile odrębnych organów lecz ze sobą współdziałających wchodzi w skład parlamentu… • Historycznie jako pierwsze ukształtowały się parlamenty dwuizbowe a jedynym takim parlamentem, który od czasów Średniowiecza utrzymał się do dzisiaj jest parlament brytyjski. Jego początek sięga XIII wieku kiedy to w 1265 roku w ramach Magnum ConciliumRegnum (Wielkiej Radzie Królestwa) zasiedli przedstawiciele baronów, rycerstwa oraz przedstawiciele miast. • W 1295 roku odbył swoje posiedzenie tzw. wzorcowy parlament (model parliament), a jego podział na dwie odrębne izby (House of Lords, House of Commons) nastąpił w 1377r.; rzeczą charakterystyczną jest, iż nazwa parlament stała się zbiorczą nazwą dla łącznego określenia obu izb, gdy tymczasem na kontynencie spotykamy się najczęściej z brakiem takiej wspólnej nazwy (wyjątkiem są np. holenderskie Stany Generalne, których izby oznaczane są pierwszymi dwoma liczebnikami, np. Izba Druga Stanów Generalnych czy hiszpańskie Kortezy Generalne składające się z Kongresu Deputowanych i Senatu). • Z historyczne punktu widzenia można więc uznać, że pierwsze parlamenty miały złożoną strukturę wewnętrzną. Należy przy tym pamiętać, że niekiedy ilość poszczególnych izb parlamentarnych może być wyższa niż dwie; np. francuskie Stany Generalne miały 3 izby, a przejściowo w b. Jugosławii tamtejszy parlament Skupsztina składał się z 5 izb.

40. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym. • Minimalne konieczne cechy organu, aby uznać ją za izbę parlamentarną wg. prof. P. Sarneckiego: • konstytucyjny akt powołania, • kolegialność, przy znacznej liczbie członków, • przedstawicielski charakter, bez względu na sposób kreacji, • jawność obrad, • szczególne stanowisko członka izby, co wiąże się z jego ochroną immunitetową , • udział w realizacji przynajmniej funkcji ustawodawczej. W opinii J. Szymanka katalog ten nie jest pełny i wymaga doprecyzowania, gdyż g) kompetencje izby parlamentarnej powinny mieć charakter stanowczy, a nie jedynie opiniodawczy lub doradczy; należy jednak zwrócić uwagę, że „poziom stanowczości” kompetencji izby zależy od jej pozycji.

41. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym. • Konstytucyjna zasada dwuizbowości parlamentu wyrażona może zostać explicité …. • art. 55 Konstytucji Włoch „Parlament składa się z Izby Deputowanych i Senatu Republiki.” • art. 58 ust. 2 Konstytucji Rumunii „Parlament składa się z Izby Deputowanych i Senatu.” • art. 24 Konstytucji Francji „Parlament składa się ze Zgromadzenia Narodowego i Senatu.” • art. 148 ust. 2 Konstytucja Szwajcarii „Zgromadzenie Federalne składa się z dwóch izb, Rady Narodowej i Rady Kantonów; obie izby są równorzędne.” • art. 66 ust. 1 Konstytucji Hiszpanii „Kortezy Generalne reprezentują lud hiszpański i składają się z Kongresu Deputowanych oraz Senatu.”

42. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym. • lub zostać wyrażona implicité… • art. 36 Konstytucji Belgii „Federalna władza ustawodawcza wykonywana jest wspólnie przez Króla, Izbę Reprezentantów i Senat.” Tytuł III „O władzach” , Rozdział I „O izbach federalnych”, a tam postanowienia dot. Izby Reprezentantów i Senatu • art. 10 ust. 2 Konstytucji RP „Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat (…)” • Rozdział IV Konstytucji RP „SEJM I SENAT” • Art. 95 Konstytucji RP „1. Władzę ustawodawczą w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sejm i Senat.” T. Mołdawa: „Sejm i Senat stanowią właściwie dwa odrębne organy państwowe, a nie dwie izby jednego ciała parlamentarnego opatrzonego własną nazwą”, odmienny pogląd: L. Garlicki, W. Brodziński, S. Bożyk, P. Czarny

43. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym. • Klasyfikacje drugich izb parlamentarnych: • A) kryterium struktury terytorialnej państwa: Izby państw federalnych/złożonych (USA – Senat, Szwajcaria – Rada Kantonów, Austria - Rada Federalna, Brazylia – Senat Federalny); bikameralizm jest: 1) niezbędnym elementem struktury ustrojowej państwa federalnego, 2) gwarantem „równej” reprezentacji części składowych państwa federalnego (stany, landy, kantony) , 3) ich uczestnictwa w prowadzeniu spraw państwowych, 4) istnienia ogniwa pośredniego między aparatem federalnym a częścią składową federacji; Izby państw unitarnych/jednolitych(Czechy – Senat, Wielka Brytania – Izba Lordów, Polska – Senat, Holandia – Izba Pierwsza Stanów Generalnych)

44. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym. • B) Kryterium rodzaju przedstawicielstwa wyrażanego poprzez izbę drugą – prof. L. Garlicki: 1) izby federalne, wyrażające interesy podmiotów federacji, 2) izby terytorialne lub regionalne, właściwe dla państw unitarnych lub znajdujących się w tranzycji do państwa federalnego np. Hiszpania:art. 69 Konstytucji 1. Senat jest Izbą reprezentacji terytorialnej. 2. W każdej prowincji wybiera się czterech senatorów w powszechnym, wolnym, równym, bezpośrednim i tajnym głosowaniu wyborców każdej z nich, na zasadach określonych przez ustawę organiczną. Włochy: art. 57 Konstytucji Senat Republiki jest wybierany na podstawie regionalnej (…)

45. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym 3) izba wyrażająca ideę samorządności lokalnej; np. Francja, art.24 Konstytucji: Senat wybierany jest w wyborach pośrednich. Zapewnia on reprezentację wspólnot terytorialnych Republiki. Francuzi zamieszkali poza Francją są reprezentowani w Senacie Holandia; art. 55 Konstytucji: Deputowani do Pierwszej Izby są wybierani przez deputowanych stanów prowincjonalnych. 4) izba o charakterze ekonomicznym, wyrażająca interesy gospodarcze, zawodowe; np. Irlandia art. 18 Konstytucji: 7. 1° Przed każdymi wyborami powszechnymi członków SeanadÉireann wybieranych z list kandydatów sporządza się, w sposób określony w ustawie, pięć list kandydatów, zawierających nazwiska osób posiadających wiedzę i doświadczenie praktyczne z zakresu następujących dziedzin i zawodów:        i. języka i kultury narodowej, literatury, sztuki, edukacji oraz innych dziedzin, które zgodnie z ustawą mogą zostać określone dla potrzeb tej listy;        ii. rolnictwa i pokrewnych dziedzin oraz rybołówstwa;        iii. pracy, zarówno zorganizowanej, jak i niezorganizowanej;        iv. przemysłu i handlu, wliczając w to bankowość, finanse, księgowość, inżynierię i budownictwo;        v. administracji publicznej i świadczeń socjalnych, wliczając w to dobrowolną działalność społeczną.    2° Z każdej listy wybieranych jest nie więcej niż jedenastu i nie mniej niż pięciu kandydatów do SeanadÉireann, z uwzględnieniem postanowień art. 19 niniejszej Konstytucji.

46. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • Słowenia; art. 96 Konstytucji Rada Państwa jest reprezentacją interesów społecznych, gospodarczych, zawodowych i lokalnych. Rada Państwa liczy czterdziestu członków. W jej skład wchodzi: -- czterech przedstawicieli pracodawców; -- czterech przedstawicieli pracobiorców; -- czterech przedstawicieli rolników, rzemieślników i osób wykonujących wolne zawody; -- sześciu przedstawicieli dziedzin pozagospodarczych; -- dwudziestu dwu przedstawicieli interesów lokalnych.

47. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym C) Kryterium sposobu powoływania drugiej izby • izby posiadające bezpośrednio przedstawicielski charakter (Polska, Czechy: art. 18 ust. 2 Konstytucji Wybory do Senatu odbywają się w głosowaniu tajnym, na podstawie powszechnego, równego i bezpośredniego prawa wyborczego, według systemu większościowego, • izby o pośrednio przedstawicielskim charakterze (np. Austria: art. 35 ust. 1 Konstytucji :Członkowie Rady Federalnej i ich zastępcy są wybierani przez parlamenty krajowe na okres ich kadencji według zasady proporcjonalności; ponadto Francja), • izby reprezentujące lokalną egzekutywę (np. Niemcy art. 51 ust. 1 Bundesrat składa się z członków rządów krajów związkowych, które ich powołują i odwołują, • izby o innym niż przedstawicielski charakterze (np. Wielka Brytania, Kanada – powołanie przez premiera)

48. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym D) Ze względu na charakter spełniany przez izbę w systemie ustrojowym wg. J. Grangé: • typ arystokratyczny, izba ze względu na sposób powołania jest instytucją wsteczną, hamującą ale też marginalną • typ modernizacyjny, izba ma na celu moderowanie i miarkowanie podzielonych władz, zapobiega zdominowaniu życia politycznego przez izbę niższą, • typ izby federalnej, zapewnienie kompromisu między podmiotami federacji, • typ izby reprezentującej interesy ekonomiczne, równoważy klasyczną reprezentację polityczną (partyjną) reprezentacją wyłonioną w oparciu o kryteria ekonomiczne, zawodowe i inne.

49. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • W przeszłości wyróżniano ponadto tzw.bikameralizm nordycki funkcjonujący w Islandii oraz Norwegii. • W istocie parlamenty obu państw (Storting – Norwegia; Althing – Islandia) miały charakter jednoizbowy lecz na pierwszym posiedzeniu po wyborach parlamentarnych następował ich wewnętrzny na dwie części: w przypadku norweskiego Stortingu był to Lagting ( ¼ deputowanych do Stortingu) oraz Odelsting (¾ deputowanych do Stortingu); w przypadku islandzkiego Althingu były to: EfriDeild (1/3 deputowanych do Althingu) oraz NedriDeild (2/3 deputowanych do Althingu). • Zasadniczym powodem podziału wewnątrz obu parlamentów były nie względy terytorialnego, narodowościowe czy zawodowe lecz potrzeby związane z procedurą ustawodawczą. W przypadku Norwegii miało to też znaczenie przy procedurze odpowiedzialności konstytucyjnej. • Podziału tego zaniechano w Islandii w 1991r., natomiast w Norwegii od 2009r.

50. Polskie prawo parlamentarne na tle porównawczym • Na rzecz jednoizbowości przemawiają: • społeczna jednorodność, sprawiająca iż poszukiwanie dodatkowych (poza politycznymi) kryteriów podziałów nie wydaje się racjonalne (np. w przypadku państw jednolitych), • konieczność uproszczenia postępowania ustawodawczego, • względy finansowe. • Ponieważ pierwszy parlament jednoizbowy został wprowadzony w konstytucji z 1791r. w trakcie Rewolucji Francuskiej, a kolejny po rewolucji z 1848r., przyjęło uważać się, że parlamenty jednoizbowe stanowią postulat lewicowych sił politycznych. • Przykład regulacji konstytucyjnej jednoizbowości: - rozdział 3 § 1 szwedzkiego Aktu o Formie Rządu „Riksdag składa się z jednej izby liczącej trzystu czterdziestu dziewięciu deputowanych.” - § 24 Konstytucji FinlandiiSkład i kadencja parlamentu „Parlament jest jednoizbowy. (…)”