EL ESTADO EN LA ECONOMÍA

1. EL ESTADO EN LA ECONOMÍA ¿Qué hicieron otros países en desarrollo para escapar a la pendularidad de ciclos de estatismo y privatización y lograr encauzar una vía sostenible de crecimiento económico ? Fernanda Wanderley Fundación Pazos Kanki Noviembre, 2010

2. Las estrategias de desarrollo en la región • La estrategia nacional-desarrollista de los años 50-70 • La estrategia de libre mercado - 80 y 90 Albores del siglo XXI: • El nuevo desarrollismo • El nacionalismo popular La salida sostenible de la pobreza y la disminución de la desigualdad requiere de una estrategia de desarrollo que logre el incremento sostenible de la riqueza y su equitativa distribución a través de mejoras en las condiciones laborales en coordinación con políticas sociales coherentes y sostenibles

3. La diversificación productiva como punto de partida • El estudio de Jean Imbs y Romain Wacziarg (2003) muestra que la diversificación de la canasta de exportación tiene un fuerte poder de explicación del crecimiento per cápita en una muestra grande de países y que esta regularidad ocurre hasta tarde en el proceso de desarrollo. • Otros estudios más recientes indican que los países que exportan productos que son parte de la canasta de exportación de países con ingresos per cápita más altos tienden a crecer más rápidamente (Rodrik, 2006; Hausmann, Hwang and Rodrik, 2006). • Si la diversificación productiva es la clave para el crecimiento de los países de desarrollo tardío, la pregunta central es: ¿Por qué algunas economías logran transitar de la especialización en productos tradicionales hacia nuevos productos no tradicionales, mientras otros países no logran generar dinámicas de transformación productiva?

4. La importancia del Estado en la transformación productiva • La revisión de las experiencias internacionales indica que, con raras excepciones, la transformación productiva ocurrió sin una significativa asistencia gubernamental. (Excepciones: Suiza y Hong Kong) • La consolidación de sectores o productos no tradicionales en los países de desarrollo tardío en todo el mundo, incluido América Latina, estuvieron fundadas en políticas estatales de promoción productiva, investigación y desarrollo tecnológico con apoyo público, subsidios a la exportación, preferencias tarifarias, soportes sectoriales o de actividades. Ejemplos: Brasil – Industria de acero, aeronaves, zapato México – Industria de vehículos y computación Chile – industrias de fruta, madera y salmón • Con base en estas evidencias, se observa un giro académico y político a favor de la expansión del rol del Estado y de las políticas de promoción productiva en el marco de economías de mercado.

5. El nuevo desarrollismo • Creciente consenso sobre la necesidad de que la iniciativa privada esté imbricada en un marco de acción pública que promueva la reestructuración, diversificación y dinamismo tecnológico más allá de lo que las fuerzas de mercado puedan generar por sí solas. • Si, por un lado, es cada vez más evidente la necesidad de respetar el poder de las fuerzas de mercado y de la iniciativa privada, por el otro, es también creciente el reconocimiento de la importancia de las políticas de desarrollo productivo y el rol estratégico y coordinador de los gobiernos. • Se defiende la actuación estatal más allá de la garantía de los derechos de propiedad, del cumplimiento de contractos y la estabilidad macroeconómica. Al mismo tiempo está la visión de que la planificación estatal y las inversiones públicas no pueden unilateralmente actuar como las fuerzas dirigentes del desarrollo económico.

6. Nuevo desarrollismo post neoliberal - Atención equilibrada sobre las fallas del mercado y las fallas de Estado FALLAS DE MERCADO FALLAS DE ESTADO Destrucción del medio ambiente Concentración de la riqueza con el incremento de la desigualdad y la pobreza Baja innovación debido al menor interés del sector privado de producir por la dificultad de retención de la rentabilidad de la inversión debido a las externalidades (discrepancia entre la estructura de costos y beneficios privados y los costos y beneficios sociales) Oferta sub óptima de servicios y bienes públicos o semi-públicos por los costos fijos elevados que solo pueden ser provistos por el mercado si hay muchos productos que demandan estos servicios (fallas de coordinación) Estructuras monopólicas y oligopólicas Clientelismo, patrimonialismo, rentismo y corrupción Riesgo de cooptación del Estado por grupos de interés (económicos o sociales) para la asignación unilateral de beneficios y recursos públicos Decisiones mediadas por objetivos político-partidarios de corto plazo con efectos perversos sobre el crecimiento y la distribución Ineficiencia del sector público debido a las limitaciones del Estado para recolectar información necesaria para la toma de decisiones, insuficiencia de profesionales y recursos financieros y lógicas políticas de corto plazo, comprometiendo los escasos recursos públicos y el bienestar social

7. ATENCIÓN SOBRE EL MARCO INSTITUCIONAL DE LAS POLÍTICAS DE PROMOCIÓN PRODUCTIVA • Mecanismos institucionales para superar las limitaciones del Estado y del Mercado: • Dificultades de recolectar información suficiente y oportuna sobre la naturaleza de las fallas del mercado que bloquean la diversificación productiva • Evitar la cooptación del Estado por actores sociales y económicos, prácticas rentistas, ineficientes • Marco institucional que propicie la colaboración estratégica entre sector público y privado que permita, por un lado, los aprendizajes mutuos sobre las oportunidades y obstáculos del tejido económico y, por el otro, resguarde la necesaria autonomía del sector público frente a los riesgos de cooptación y rentismo por parte del sector privado en concubinato con el sector público. • AUTONOMÍA ENRAIZADA: INSTITUCIONALIDAD CON COHERENCIA CORPORATIVA CONSTRUIDA SOBRE LA ADHESIÓN Y SOLIDARIDAD DE FUNCIONARIOS ALINEADOS CON PROPÓSITOS COLECTIVOS QUE LES PERMITE AISLARSE DE LAS PRESIONES PARTICULARISTAS DE LA SOCIEDAD AL MISMO TIEMPO QUE LA INSERCIÓN DE ESTA BUROCRACIA EN UNA SERIE DE LAZOS SOCIALES CONCRETOS QUE LIGAN AL ESTADO CON LA SOCIEDAD Y SUMINISTRAN CANALES INSTITUCIONALES PARA LA NEGOCIACIÓN Y RENEGOCIACIÓN CONTINUA DE LAS POLÍTICAS • Esto implica procesos largos de aprendizaje institucional a través de la consolidación de un cuerpo de profesionales y técnicos muy capacitados, la construcción de memoria institucional y creatividad para experimentar pero con capacidad para minimizar los costos de los fracasos y el fortalecimiento de redes de colaboración institucional al interior del Estado, con universidades y centros de investigación y organizaciones de la sociedad civil.

8. Construcción institucional • La configuración de las políticas de desarrollo productivo en la actualidad responde a trayectorias diversas de acumulación de debates públicos y de construcción institucional que se iniciaron en los años 40 y 50 bajo el modelo de sustitución de importación. • Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES), creado en 1952 sufre un proceso de reestructuración en los años 80 y 90 para llegar al inicio del siglo XXI como una institución consolidada y central en la política nacional de desarrollo económico. • SEBRAE (Servicio Brasileño de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa), cuya creación data de 1972 y que, después varias modificaciones a lo largo de las siguientes décadas, se situa en la actualidad como una institución sólida para el apoyo al desarrollo y la competitividad de los pequeños negocios. • Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) creada en 1939 y que después de un proceso de reestructuración en los años 90, se ubica actualmente en el centro de una red institucional de fomento del desarrollo productivo. • NAFINSA (Nacional Financiera, S.N.C.) creada en 1934 y después de un largo proceso de cambios institucionales actualmente es una institución encargada de atraer capital de riesgo y prestar servicios financieros y no financieros a la pyme.

9. Tipos de políticas de promoción productiva

10. MARCO INSTITUCIONAL DE LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO PRODUCTIVO • Carácter procesual de las políticas dirigidas a la transformación productiva, y centralidad de la colaboración estratégica entre sector público y privado en espacios territoriales • Priorización de objetivos dada las limitaciones de recursos humanos y financieros – capacidad de selectividad • Articulación entre política económica y social para lograr la transformación del patrón de crecimiento con el incremento de la riqueza y la disminución de las diferencias de productividad, de calidad del empleo y la expansión de la cobertura y calidad de los servicios y bienes públicos sociales (educación, salud, vivienda, jubilación…)

11. Contexto y actores • Proyecto Nacional con base en una correlación de fuerzas políticas • El éxito de las políticas industriales depende de liderazgo y apoyo político en lo más alto nivel - Perfil alto de prioridad, coordinación y monitoreo de los tomadores de decisión y de las agencias encargadas. • Consejo deliberativo y de coordinación para el intercambio de información y aprendizaje entre sector público y privado. Representatividad de los más diversos ámbitos. Estos consejos deberían operar tanto a nivel nacional como subnacionales. • Staff de tecnócratas con capacidad de reunir las informaciones necesarias de diferentes fuentes sobre las ideas de inversión, lograr coordinación entre diferentes agencias, empujar cambios legales y de regulación que eliminen los excesivos costos de transacción y otras barreras, generar los recursos financieros y las formas apropiadas para su canalización y monitoreo a las nuevas actividades. • Mecanismos de transparencia y accountability. Es necesario que las decisiones sobre las políticas de promoción productiva y la canalización de recursos sean públicas • Núcleo de empresarios y actores privados capaces de ir más allá de intereses corporativos y de interactuar con grupos técnicos en la definición de estrategias de largo plazo

12. Orientación de las nuevas políticas de desarrollo productivo en la región • Clara orientación a mejoras en la productividad, eficiencia, calidad de los productos para aumentar la productividad del país; • La búsqueda de una mejor inserción en los mercados internacionales a través del cambio de la canasta de exportaciones con productos no tradicionales. • La atención mucho más cuidadosa a la estabilidad macroeconómica y adecuadas políticas macroeconómicas para la diversificación productiva • Una posición a favor de la participación indirecta del Estado en la economía respetando el protagonismo del sector privado como agente directo. En lugar de la sustitución de los mecanismos de mercado por decisiones burocráticas, el rol del Estado es fomentar los esfuerzos cooperativos entre el sector público y privado para promover el cambio estructural de la matriz productiva • El rechazo de intervenciones generalizadas y no discriminadas en los mecanismos de mercado. • La correcta orientación y la construcción del marco institucional son igualmente cruciales para los logros de las políticas de promoción productiva

13. Principios de gestión de las políticas • Claros criterios de éxito y fracaso para interrumpir oportunamente los proyectos sin futuro. • Periodo determinado de apoyo. Es importante tener una fecha pre-determinada de conclusión del apoyo. • La autoridad para llevar a cabo estas políticas deben estar en agencias con competencias comprobadas. No solo la elección de las agencias es muy importante como la construcción de competencias. • Gestión por resultados con procesos continuos de seguimiento y monitoreo por agencias externas. Rendición de cuentas y transparencia de la información • Estas instancias deben tener canales de comunicación con el sector privado. Autonomía y separación no debe significar ausencia de comunicación con el sector privado. • El objetivo de estas instancias no es evitar cualquier tipo de fracaso pero tener los mecanismos para minimizar los costos de estos fracasos con la capacidad de interrupción del apoyo de forma oportuna. • Las agencias de promoción productiva deben tener capacidad de renovación constante.

14. Relación entre Estado y sector privado Nuevo desarrollismo Nacionalismo popular Estado debe jugar un rol más protagónico en la economía como actor indirecto (políticas proactivas de desarrollo productivo Empresas estatales en los sectores estratégicos tradicionales (Hidrocarburos) El Estado es un medio complementario al sector privado – actor principal del desarrollo Políticas que buscan fomentar pero sin generar dependencia del sector privado en relación al apoyo estatal Estado debe jugar un rol más protagónico en la economía como actor directo Expansión de las empresas estatales a todos los sectores económicos (tradicionales y no tradicionales) El Estado es un fin en sí mismo en competencia con el sector privado Políticas que tienden a generar dependencia del sector privado en relación al Estado

15. Problemas frecuentes • Ampliación de las funciones del Estado sin el reconocimiento de sus limitaciones institucionales y los esfuerzos necesarios para su superación • Ausencia de coherencia y coordinación entre el conjunto de los instrumentos de políticas • Fallas en la formulación de las políticas – ambigüedad conceptual, objetivos no operacionales e inalcanzables en el diseño de los planes y programas con la transferencia de la cuestión de factibilidad a la etapa de asignación de recursos • Insuficiencia de información para la toma de decisiones debido a la premisa de que los objetivos de las políticas de desarrollo productivo son fácilmente identificables en el estricto ámbito de las economías nacionales y que es suficiente la aplicación de construcciones analíticas como las matrices de insumo-producto por los formuladores de políticas • Aislamiento del gobierno y débil conectividad con las instituciones y organizaciones de la sociedad civil – contexto de desconfianza • Revisión poco cuidadosa sobre las razones de los fracasos de las políticas pasadas • Limitación de recursos financieros y humanos del Estado • Insuficiencia de coordinación al interior del Estado • No incorporación de principios de eficiencia y eficacia en la gestión de políticas públicos • Dificultad de equilibrio entre los objetivos de crecimiento y distribución

16. HACIA UNA NUEVA VISIÓN DE DESARROLLO POSTNEOLIBERAL

17. TEMAS EN LA AGENDA • NUEVA VISIÓN DE DESARROLLO MÁS ALLÁ DEL ESTATISMO Y DE LA DOCTRINA DEL MERCADO LIBRE Y AUTO-REGULADO • MODERNIZACIÓN ECONÓMICA EN EL MARCO DE UNA ECONOMÍA PLURAL • CRECIMIENTO CON EQUIDAD SOCIAL Y SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL • MEJORA DE LA CALIDAD DEL EMPLEO Y EXPANSIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL

18. Pluralidad económica en el marco de una economía de mercado Realidades sociológicas y antropológicas de nuestra pluralidad económica • Articulación entre lógicas de mercado y lógicas de subsistencia • Penetración de la lógica del mercado en las comunidades indígenas desde el inicio de la colonización sin la erosión de la regulación colectiva • Orientación activa hacia los mercados • Demanda de políticas de fomento para una mejor inserción en los circuitos económicos – mayores retornos monetarios • Articulación entre prácticas colectivas/comunitarias e individuales/familiares en la organización comunitaria de la producción • Dinámicas y lógicas individuales y colectivas en los circuitos económicos – búsqueda de ganancia individual/familiar y prácticas de reciprocidad y de regulación colectiva • Nuestra pluralidad económica no se funda sobre lógicas contrapuestas entre mercado y solidaridad; aunque sí sobre formas de organización económicas, niveles de acción colectiva/comunitaria y mecanismos de distribución de ganancias o beneficios distintos a la relación clásica capital/trabajo. • Condiciones político-institucionales y económicas para el potenciamiento de las diversas formas de organización económica que logre vinculaciones virtuosas y equitativas