El Reto de la Transformación del Transporte Carretero de Cargas

1. El Reto de la Transformación del Transporte Carretero de Cargas Tito Yepes Economista del Area de Infraestructura y Desarrollo del Sector Privado

2. Elementos para una Política Nacional para el desarrollo del sector • Las experiencias internacionales exitosas muestran que el diálogo decidido entre los agentes es la alternativa para emprender una política consistente. • Las propuestas de política que se presentan son consistentes en su conjunto y requieren para su éxito la sostenibilidad en el tiempo. • Es necesario que el Gobierno y los agentes del sector se comprometan a evitar acciones de corto plazo que no estén enmarcadas dentro del marco de acción acordado o que resulten de una revisión que incluya nuevamente a todos los agentes. • En la medida que las propuestas de acción buscan cambiar la estructura del sector y promover la eficiencia, la definición de agentes del sector debe ser incluyente y dinámica.

3. Partición modal del transporte interno de cargas En tn-km Los servicios de transporte de carga por carretera constituyen un sector económico determinante para la competitividad de Colombia.

4. El parque de camiones de Colombia se caracteriza por operar con una elevada cantidad de unidades, aunque el grueso de la actividad está concentrado en los camiones articulados de servicio público: el 14% de los vehículos transporta el 70% de las cargas

5. Evolución de la Oferta y Demanda

6. Segmentación • El mercado es muy heterogéneo • La segmentación no se debe a criterios de tipo de mercado y equipo, sino por la organización empresarial. • La dimensión de la empresa, su visión y perspectivas • La dimensión y eficiencia en la operación de los vehículos de propiedad de las empresas de transporte (los camiones de propiedad de las empresas de transporte tienen una productividad casi el doble que los camiones de operadores individuales), • y la organización empresaria, en particular el acceso a los mercados financieros, la información sobre los mercados de carga y la tecnología. • Hay una clara dinámica hacia la concentración de la oferta en las firmas de mayores dimensiones.

7. Actores

8. Empresas de Transporte • Hay 1268 empresas de transporte habilitadas, de las cuales 871 están realmente activas. • Este número es relativamente bajo si se compara por ejemplo con México donde operan más de 60,000 empresas o Brasil donde hay más de 45,000. • El 32% de las empresas de transporte no cuenta con vehículos propios y el 68%, que sí los posee, tiene en promedio menos de 5 unidades, lo que indica que básicamente contratan con terceros. • Sólo 22 empresas poseen más de 200 vehículos, y una más de 600. • En conjunto, las empresas de transporte sólo son propietarias del 6% de la flota. • Las empresas más grandes cuentan con departamentos especializados de comercialización que se encargan de mantener la estabilidad de las relaciones con los dadores de carga.

9. Los propietarios de vehículos • Son solidariamente responsables por el deterioro de la carga. • No pueden emitir manifiesto de carga. • El 82% tiene un solo vehículo. • Los camiones están sujetos a regulaciones técnicas, básicamente: • La homologación de los equipos para poder circular (incluyendo pesos y dimensiones) • La incorporación de vehículos nuevos (actualmente requiere la conversión a chatarra o desguase de una unidad usada); • El registro de la unidad, • La revisión técnica anual, mecánica y de seguridad.

10. Los conductores • Se estima que hay 200,000 propietarios y 100,000 conductores • Responsables del traslado de la mercadería en cumplimiento del contrato de transporte. • En muchos casos el conductor y el propietario del vehículo son una misma persona, particularmente en los vehículos menores, rígidos.

11. Otros • Comisionistas que intermedian entre el generador de carga y la empresa transportista • Comisionistas “de playa”, que intermedian entre las empresas y los transportistas individuales cuando no hay una vinculación relativamente estable entre una empresa y transportistas: se ocupa de ubicarlos en una playa de camiones, que actúa como un ámbito local de oferta de servicios

12. Funcionamiento • Vínculos comerciales entre los actores condicionados por los mínimos definidos en la Tabla de Fletes • Actualmente sólo se admite incorporar vehículos ante la destrucción de una unidad antigua, induciendo un “mercado secundario” en el que se vende certificados de destrucción de equipos, como se mencionó reiteradamente en los grupos focales. • Existen peticiones permanentes para permitir la entrada de gran número de nuevos vehículos adicionales, particularmente equipos con altas prestaciones. Por otro lado, el Gobierno enfrenta la presión de propietarios actuales para mantener las restricciones. Esta tensión pone en evidencia que es un mercado donde hay sobreoferta en unos segmentos y falta de vehículos en otros.

13. Qué problemas tienen las tabla de fletes? • Es poco equitativa, y desincentiva la innovación y la búsqueda de la eficiencia operativa. • En el mercado de transporte los costos pueden variar fuertemente entre una operación y otra, y no sólo por la ruta: • existen innumerables puntos de origen y destino, • condiciones de carga y descarga, • volúmenes contratados (contratos por un viaje o de largo plazo), • existencia o no de cargas de retorno, etc. • Una tabla no puede en la práctica reproducir las múltiples circunstancias que pueden ocurrir en el mercado.

14. Qué problemas tienen las tabla de fletes? • Adicionalmente, los parámetros operativos son definitorios para estimar costos unitarios; por ejemplo: los tiempos de carga y descarga, las velocidades, etc. • Estos parámetros no son iguales en todos los prestadores de servicios, ni en las diversas operaciones que contraten, • Este tipo de Tabla tiende a reflejar los valores propios de las operaciones menos eficientes. • Es frecuente que en las discusiones de tarifas mínimas – en el transporte de cargas o en el de pasajeros – la presión de los operadores más pequeños y la complacencia de los más grandes fuercen al Estado a reconocer parámetros técnicos superiores a los promedios. • Al final da señales que engañan a los operadores estimulándolos a invertir en equipos • El ciclo vicioso genera grandes tensiones por la sostenibilidad de muchos operadores

15. Otros aspectos claves • La regulación de pesos y dimensiones es objeto de discusiones por razones comerciales, aún cuando los análisis técnicos han demostrado su razonabilidad. • Los actores del sector tienen intereses en conflicto, que reflejan diferencias en su dimensión económica y en la escala social, en general con alta capacidad política, que en el caso de los operadores individuales se refuerza a través de medidas de fuerza directas. • Entre 1995 y 2004 se han producido 14 paros, algunos regionales y otros nacionales. • Los conflictos principales en los últimos años han estado referidos a: • nivel de fletes • pago de peajes, • peso máximo por eje • congelación del parque. • Las soluciones acordadas se han orientado hacia una mayor intervención estatal, no en ajustes a la regulación que provea incentivos adecuados.

16. Distorciones de algunos agentes • Generadores de carga: • suelen contratar con empresas no habilitadas o con propietarios de vehículos (se estima que un 30% de las operaciones lo hacen), • no organizan debidamente entregas y recepciones ni reconocen los sobre costos que ello implica, • demoran el pago (debiendo ser financiadas hasta 90 días), • no entregan la documentación adecuada, • y no embalan y rotulan debidamente la mercadería. • Empresas de transporte: • no mantienen las condiciones bajo las que se las habilitó, • carecen de sistemas de comunicación, • no hacen un seguimiento de la operación, • ocasionalmente practican la venta de manifiestos de carga. • Hay empresas organizadas, otras intermediarias y otras “Planilladoras” • Operadores individuales: • escasa capacitación, • falencias en la estiba y fijación de la carga, • falencias en el mantenimiento preventivo, • ocasionalmente contratan directamente con el generador de carga, • desconocen su responsabilidad solidaria. • Incorporan nuevos equipos sin desplazar los viejos, a pesar del congelamiento del parque.

17. Cuáles son los resultados de ese esquema? • La organización actual del sector resulta en un desempeño operativo caracterizado por altos costos de transacción, precios superiores a los que podrían pactarse, y una limitada calidad de servicio. • El costo de transporte por tonelada-Km es un 20% superior que en Argentina, 38% para México o 13% que en Brasil, tres países donde las kilómetros recorridos por vehiculo son semejantes. • Los tiempos de carga-descarga son muy altos en algunos puertos, afectando el costo operativo. Una reducción a la mitad reduciría los costos en 6%. • la cantidad de viajes vacíos, que actualmente es del orden del 30%: una reducción de 5% permitiría reducir los costos por tn-Km en aproximadamente 4.5%. • Se producen demoras debido a la utilización del equipo de transporte como almacenamiento transitorio, y como “buffer” para ajustar una mala coordinación de embarques.

18. Cuáles son los resultados de ese esquema? • Por ejemplo, de $100 de flete, la empresa realmente paga entre $80 y $85 al operador individual que transporta la carga. • La empresa cobra por su intermediación entre un 10% y 15%, y adicionalmente retiene un 1% por impuestos en fuente, otro 1% por seguros, y aproximadamente un 2% por los costos financieros. • Estos costos financieros se deben a que la empresa le paga al transportista individual antes de cobrarle al generador de carga (le anticipa el 50% del flete antes de salir y completa el pago a los 10 días de entregar la mercadería), en tanto que cobra del generador de cargas entre 45 y 90 días de pactado el flete. • Si fuera el caso, adicionalmente descuenta la comisión de la playa de parqueo de camiones, que es del 0.5%. • Aunque el margen de intermediación tendría una justificación de mercado por el paquete de servicios logísticos que se preste al dador de carga, el descuento que produce la empresa puede ser en muchos casos desproporcionado al valor que efectivamente agrega.

19. Cuáles son los resultados de ese esquema? • Algunos de los factores que limitan el desempeño del sector son tipo estructural, ajenos a su organización, como las dificultades impuestas por la geografía y la infraestructura. • A pesar de los factores externos, buena parte de las causas del bajo desempeño radican en factores propios de la organización de la actividad camionera: el esquema de operación fragmentada limita la productividad de la industria, al conllevar modalidades de comercialización y operación poco eficientes - en las que se gestionan vehículos en vez de flotas - desaprovechando las importantes economías de escala que ofrece la actividad. • La separación entre el transportador jurídico independiente del transportador efectivo adoptada en Colombia limita seriamente la eficiencia y la calidad del servicio • El hecho que los precios actuales resulten elevados y – no obstante – resulten insuficientes para los operadores, se basa en la baja productividad de los equipos que resulta de la organización del sector. • Los camiones recorren 70,000 Km por año o menos en el caso de los vehículos articulados, y 25,000 Km en los rígidos • El rendimiento de los equipos es bajo; en Colombia un camión produce 240,000 tn-Km por año, contra 770,000 en México. • Empresas que operan con flota propia o en algunas cooperativas recorren 100,000 Km por año, casi el doble que un operador independiente.

20. La Experiencia Internacional • En las últimas décadas el mundo ha presenciado una clara tendencia a la liberalización de la prestación del servicio de transporte carretero de cargas. • Ha habido una paulatina eliminación de las regulaciones que controlen • la estructura del mercado • las licencias para operar rutas o productos específicos • la obligación de cargar en centros predeterminados o de acuerdo con el orden de llegada • las restricciones de entrada al mercado • la fijación de precios oficiales, • y las restricciones a la incorporación de equipos. • Se han intensificado – • las regulaciones referidas a pesos y dimensiones, condiciones de seguridad de los vehículos y conductores, y normas ambientales • Los casos de Estados Unidos, Chile y México son ilustrativos de estas tendencias y de los impactos muy positivos que se han producido.

21. La Experiencia Internacional • En el caso de los Estados Unidos el esquema desregulado permitió a los transportadores reducir precios, ofrecer mejores servicios e impulsar el transporte intermodal; los usuarios simultáneamente han ahorrado importantes recursos. • El caso de Chile pone en evidencia que una liberalización abrupta del sector puede tener efectos indeseados, aún cuando en el mediano plazo ha sido muy beneficiosa. • La desregulación llevada a cabo en México muestra importantes beneficios, no sólo por la reducción de precios, sino por la mejora en la calidad del servicio, que facilitó la innovación y competitividad de los usuarios del transporte. Esta reforma permite extraer algunas lecciones relevantes: • La planificación fue muy elaborada, y la ejecución fue realizada cuidadosamente, en etapas, y con soporte explícito de los niveles más altos de Gobierno • Fue necesario reformar profundamente la agencia a cargo de la regulación del sector, para planificar el proceso y administrar la transición • Fue necesaria la activa participación de la agencia de defensa de la competencia tras la reforma, para evitar el surgimiento de prácticas anticompetitivas (carteles)

22. La Experiencia Internacional • La experiencia en Argentina en los últimos años muestra que los dadores de carga (particularmente en los sectores de la industria y el comercio) pasaron de una filosofía de “tarifa de oportunidad” a otra de desarrollo de proveedores y alianzas estratégicas • En algunos países de Centroamérica la entrada al mercado es enteramente libre, aunque reservado a los nacionales. Los resultados del mercado son muy semejantes al caso colombiano: operación con larga o nula recuperación de capital y posición dominante de los intermediarios consolidadores. • En Marruecos, la liberalización no ha logrado aún traer beneficios palpables, persistiendo la informalidad, la baja eficiencia y la atomización dos años después de la entrada en vigor de medidas de liberalización

23. Elementos para de una política para el sector • Los extremos regulatorios han demostrado ser problemáticos. La transformación del sector debe ubicarse en un punto entre un mercado fuertemente regulado y uno completamente desregulado. • La experiencia internacional indica que la mayoría de los países – tanto desarrollados como en vías de desarrollo - han abandonado los esquemas que regulan los precios y/o la estructura de mercado. • Los prestadores del servicio deben recuperar la inversión de capital en un ciclo mayor a la duración al ciclo económico. • La reducción excesiva de los márgenes de utilidad implica un deterioro de la profesionalización de la industria, frente a la posición dominante que ejercen los intermediarios consolidadores. • Es muy importante desarrollar un esquema de mercado menos regulado, pero que asegure la formalización, evitando que la evasión de costos obligue la eliminación de inversiones que el esquema empresarial moderno requiere.

24. Elementos para de una política para el sector • El mercado contiene hoy múltiples ineficiencias (internas y externas) que deben ser reconocidas para adoptar metas hacia las cuales avanzar paso a paso. • El objetivo central debe ser transformar el aumento de eficiencia en recursos para el desarrollo de una organización empresarial moderna orientada hacia la logística y la calidad. • Los dadores de carga pueden obtener beneficios financieros sustanciales si como resultado de una mejor logística, los inventarios y las perdidas se reducen. • El sacrificio de la agenda por situaciones de presión coyuntural solamente llevará al mayor deterioro del sector. • La liberación paulatina del mercado con el fortalecimiento de los estándares de calidad y del esquema empresarial deben ser la meta para los próximos años. Cualquier estrategia necesita el compromiso de los agentes del sector y del gobierno con una agenda de mediano y largo plazo

25. Pilares para guiar la estrategia a seguir

26. 1. Facilitar la conformación de empresas, condicionada a la calidad • El compromiso del Gobierno debe ser con las empresas formales que presten servicios logísticos eficientes e integrales. • La entrada de participantes al mercado debe ser libre permitiendo a los operadores agruparse en empresas que cumplan unos requerimientos serios de calidad, profesionalismo y altos estándares técnicos. • La restricción para que los manifiestos de carga sean generados en forma exclusiva por pocos actores (en muchos casos intermediarios sin valor agregado) deberá ser eliminada, relajando las restricciones de capital para la conformación de nuevas empresas. • Debe continuar la documentación del contrato de transporte sin que esto represente un condicionamiento a la actividad empresarial. • La autoridad deberá usar el manifiesto de carga para controles aleatorios, que puedan identificar casos de informalidad (evasión de costos por parte de los dadores de cargas y transportistas) y así impulsar investigaciones. • Ampliar la definición de responsables de contratar el servicio de transporte permitirá a las empresas ya organizadas fortalecer el paquete de servicios que prestan a los usuarios, reduciendo los costos logísticos de sus clientes y optimizando la operación. • Y los operadores que hoy no están organizados tendrán potencial de participar en el mercado como empresas.

27. 2. Liberación de precios usando la tabla de fletes como referencia dinámica para el mercado • El desarrollo de un mercado guiado por fletes fijados libremente implica la transformación de la actual tabla de fletes en un mecanismo de referencia. • Esta funciona hoy principalmente como un mecanismo indicativo más que como un mecanismo de estricta fijación de fletes. En esa medida tiene utilidad pero no debe ser definida como obligatoria para el mercado por dos razones. • Por la dificultad que tiene el gobierno para conocer de manera precisa los costos reales de un mercado con innumerables tipos de transacciones posibles. • La alta heterogeneidad de agentes involucra necesariamente diferentes estructuras de costos. Reconocer los costos de unos puede implicar la quiebra para otros, o precios excesivos para los usuarios. • De todas maneras la tabla de fletes se observa como un mecanismo de referencia útil, que puede constituir la base para establecer controles aleatorios en la vía que induzcan investigaciones ante la presunción de informalidad (evasión de impuestos, de seguridad social, de estándares de calidad o normas técnicas que reducen costos pero son contrarios a la competencia). • Se deben establecer mecanismos y criterios para cambiar la tabla de referencia en el tiempo de forma que se ajuste a la estrategia de mayor eficiencia.

28. 3. Mejorar la capacidad del sector público para trazar e implementar las políticas y ejercer las funciones de control • Fortalecer el esquema de formulación y aplicación de estándares técnicos y profesionales, dotando de mayores capacidades y recursos al grupo técnico del Ministerio de Transporte dedicado al análisis del sector, incluso mediante alianzas con la academia • Desarrollar la capacidad de exigir el cumplimiento de las normas en el campo de una forma equitativa y transparente para los participantes del mercado, minimizando la informalidad. • Se requiere una revisión permanente de los diversos segmentos del mercado y sus desbalances (los acuerdos con instituciones académicas pueden incluir una investigación permanente en esta línea). • Se debe fortalecer la capacidad de control las prácticas anticompetitivas • Fortalecer la capacidad para generar y difundir estadísticas confiables que permitan guiar al sector.

29. 4. Promover el desarrollo empresarial y profesionalización del sector • Con un equilibrio complejo que no implique subsidios in equitativos a los costos de capital, se debe acompañar al sector en su transformación hacia empresas de logística. • El apoyo a los agentes más expuestos por la mayor competencia que se puede traducir en costos sociales inaceptables debe ser reconocido por el sector y por el gobierno. • Aunque muchos operadores no organizados actualmente tienen alto potencial de poder competir si cuentan con oportunidades de profesionalización y de participación en esquemas empresariales (incluyendo cooperativas). • Se debe incrementar las exigencias para evitar la atomización del sector, impulsando a los actuales operadores para que puedan alcanzar los estándares establecidos. • Se debe continuar con los esfuerzos del registro único. Exigir cumplimientos fiscales. Crear peajes vinculados a pagos de impuestos. • Estudiar la posibilidad de otros instrumentos tributarios para impulsar la formalización. • Capacitar a los empresarios y a los conductores.

30. El reto de la transformación • El mayor reto para el Gobierno está en el balance entre la promoción de un esquema empresarial orientado al servicio logístico integral con un parque automotor moderno y la minimización de costos indeseables de la transición. • Pero cuenta a favor que en los próximos años la carga crecerá a un ritmo sostenido y con tráficos que requerirán una mayor calidad de servicios logísticos, por lo que se esta ante una gran oportunidad para facilitar la transformación del sector. • El gobierno deberá contribuir en el diseño de mecanismos de financiación a través del sistema financiero, sin crear subsidios, de forma que se manejen los riesgos y se facilite el acceso a las nuevas empresas que agrupen propietarios individuales. • El desarrollo de las terminales intermedias de carga y un mejor acceso al puerto de Buenaventura están en el centro de cualquier estrategia para el sector.

31. Muchas Gracias ! Tito Yepes tyepes@worldbank.org