Norsk sentralforvaltning – en stat i staten eller en profesjonell garanti for demokratiet?

1. Norsk sentralforvaltning – en stat i staten eller en profesjonell garanti for demokratiet? Professor Tom Christensen, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo Foredrag for PF-Senior, 6.okt. 2014

2. 1. De langer linjer i utviklingen etter 1945 • Sterk vekst i departementer og særlig direktorater • Sterk økning i indre vertikal og horisontal spesialisering – økt fragmentering • Departementene i større grad sekretariat for politisk ledelse • Endret utdannelses- og kjønnsfordeling

3. Den svenske modellen etablert som den dominerende for direktoratenes tilknytning • Gerhardsen-doktrinen fra 1955 skapte mange nye direktorater, men dempet fra 1970-tallet • Samme tenkning dukker opp med New Public Management-bølgen fra 1990-tallet: • Direktorat mer frihet, tilsyn rendyrkes og fristilles og statlige selskap fristilles enda mer

4. Viktige reformer siste 10-15 år er hybride og kombinerer NPM og post-NPM: • Politireform 2000 – nytt direktorat og sammenslåing av distrikt • Immigrasjonsreform 2001 – friere UDI og nytt svært fritt UNE – senere innstramningsforsøk • Sykehusreform 2002 – mer stat, delegering til regionale/lokale foretak, samt ‘foretakisering’

5. Tilsynsreformen i 2003 – begrenset utflytting av tilsyn og endring av klageordning • NAV-reformen i 2006: • Sammenslåing av to direktorat og partnerskap lokalt med sosiale tjenester • Reorganisert i 2008 mot mer regionalisering og intern spesialisering – svekket lokalt nivå • Har gått fra ‘en dør til tre kanaler’

6. 2. Hvordan sikre politisk styring og faglig/institusjonell autonomi samtidig? • Vært vanskelig avveining helt siden 1814 • Med NPM endres balansen mer i retning autonomi • Tendens til at politisk ledelse mister innflytelse og informasjon, men ‘får skylda’ • Bør ministeransvarsprinsippet endres?

7. Men flere faktorer modifiserer denne utviklingen: • Styringssystemene er fleksible og gir potensiale til styring, hvis politisk vilje • Politisk og administrative ledelse oftest i god samforståelse mht. sine respektive roller • En kritisk offentlighet, inkludert media, er opptatt av å plassere ansvar sentralt

8. 3. Er sentralforvaltningen riktig dimensjonert eller har den for mange oppgaver? • Svaret på det ikke objektivt, men ofte avhengig av politisk og normativt ståsted • Drivkrefter for ekspansjon både indre og ytre: • Særlig ønsker fra politisk ledelse og Stortinget bidrar, men også fra administrativ ledelse • Interessegrupper, media og internasjonale forhold bidrar også i betydelig grad

9. 4. Er staten for mye opptatt av kontroll og rapportering? • Dette endrer seg betydelig med NPM og innføringen av mål- og resultatstyring • Økonomiske ideer bak – prinsipal-agent • Går fra uformell og tillitsbasert samhandling til formalisert og mistillitsbasert • Alt for sterk økning i fokus på klare mål, midler, rapportering og insentiver?

10. 5. Har vi en sentralforvaltning som bidrar til demokratiet? • Ja, ganske klart: • Politisk ledelse i departementene god kontroll over departement og underliggende etater • Faglig kompetent administrativt apparat arbeider på vegne av politisk ledelse • Gjensidig respekt og klar rolleforståelse i systemet

11. Ja, men med noen forbehold: • Økt makt til administrasjon, tilsyn og statlige selskap er utfordrende for politisk ledelse • Vanskelig å reise debatt om mer direkte ansvar for det administrative apparatet • Trenger man en forenkling av administrativt apparat og en klargjøring av dets oppgaver? • Trenger vi en redemokratisering?