Banco Interamericano de Desarrollo Ellis J. Juan 12 de Noviembre del 2009 BORRADOR

1. Tercer Simposio Internacional sobre Planificación y Gestión de la Inversión Pública“Infraestructura: Las Asociaciones Público-Privadas ante la crisis financiera internacional” Banco Interamericano de Desarrollo Ellis J. Juan 12 de Noviembre del 2009 BORRADOR

2. Agenda • Características económicas de la inversión en infraestructura • Definición de APPs • Apalancando recursos públicos vía APPs • Perspectiva Global: Montos limitados de capital privado se dirigen hacia inversión en infraestructura a pesar de los altos niveles de flujos de capital • Caso México • Tipo de riesgos que los inversionistas no están dispuestos a asumir • BID: Instrumentos de apoyo a las APPs Slide 2

3. Inversión en infraestructura: características económicas • Las inversiones en infraestructura son inherentemente “cuantiosas” (involucran altos costos hundidos y desarrollan activos de larga duración y de localización específica). • La creación de infraestructura genera economías de escala y de alcance (e.g.,tamaño mínimo de instalaciones, ajuste inelástico de la capacidad con relación a la demanda, tiempo de ejecución de largo plazo, etc.). • Los sistemas de oferta de infraestructura contienen elementos de monopolio natural (competencia). • Demanda ampliamente dispersa (difícil de elegir mercado objetivo). Slide 3

4. Inversión en infraestructura: características económicas • Ingresos por lo general en moneda local (desajuste con financiamiento externo). • Servicios públicos tienen un componente que genera una preocupación legítima de política pública relacionada a la asequibilidad. Slide 4

5. La Economía Política de las Inversiones en Infraestructura Sin embargo ……….. • Una buena infraestructura permite a los países integrarse a la economía global y elevar su competitividad (los sectores de transporte y telecomunicaciones son los que mayor contribuyen a la competitividad de un país) con impacto en la creación de empleos y crecimiento económico. • Sin acceso a los servicios básicos de infraestructura (e.g., agua y saneamiento, energía, telecomunicaciones y transporte) una persona no puede integrarse a la sociedad global. Sin acceso a servicios básicos es difícil mantenerse saludable, es difícil generar actividad económica. “Without access to basic services a person not only is poor but feels poor” Slide 5

6. 12 Pilares de Competitividad : Índice de competitividad global (Foro Económico Mundial) 1. Instituciones 2. Infraestructura 3. Estabilidad Macroeconómica 4. Salud & Educación Primaria 5. Educación Superior y capacitación 6. La eficiencia del mercado bienes 7. La eficiencia del mercado laboral 8. Sofisticación del mercado financiero 9. Madurez tecnológica 10. Tamaño del mercado 11. Sofisticación empresarial 12. Innovación Slide 6

7. Porqué utilizan APPs los Gobiernos? • Eficiencia Financiera. Para apalancar recursos públicos disponibles a través de la movilización de capital privado adicional: • Reducir impacto de la inversión en infraestructura en el presupuesto fiscal (riesgo fiscal). • Crear espacio fiscal que permita expandir la provisión de servicios públicos en otros sectores (e.g., salud y educación). • Crear espacio fiscal para expandir la provisión de servicios a segmentos de la población marginados a través de subsidios focalizados. • Transferencia de riesgos Para transferir los riesgos en la provisión de servicios públicos a las partes mejor capacitadas para administrarlos (e.g., diseño, construcción, desempeño, mercado, ambiental, etc.) • Governanza Para mejorar la transparencia en la provisión de servicios públicos y mejorar la rendición de cuentas del proveedor de servicios (vía licitación competitiva, políticas de divulgación de la información, proceso transparente y presentación de informes públicos) Slide 7

8. APPs : Elementos Básicos • Definición: Las APPs son arreglos contractuales entre el sector público y un agente del sector privado para la prestación privada de servicios públicos de infraestructura u otros servicios básicos. Las APPs son estructuras complejas, que involucran a diferentes partes, largas y demandantes negociaciones y costos de transacción relativamente altos. Las APPs son una herramienta de procuración pública centrada en el pago por la prestación de servicios efectivamente prestados (salidas – resultados / outputs – outcomes) • Transferencia de riesgos: Los riesgos relacionados al proyecto (e.g, técnico, desempeño, riesgos de mercado y financieros) son transferidos (en mayor medida) a la entidad privada. Riesgos políticos, regulatorios y macroeconómicos deberán ser asignados a la parte mejor capacitada para manejarlos (gobierno, institución financiera internacional, aseguradoras). • Procuración: Los pagos del contrato son generalmente estructurados de forma tal que la autoridad pública y/o usuarios paguen únicamente por los servicios satisfactoriamente recibidos y no por los activos, los cuales son insumos que sirven de apoyo para la provisión de los servicios. Los ingresos son obtenidos a través de: (i) pago de tarifas de los usuarios finales, (ii) pagos del gobierno (subsidios y coinversiones), (iii) financiamiento de multilaterales o de otras instituciones financieras internacionales y/o (iv) una combinación de todas las anteriores. Slide 8

9. APPs : Rango de Opciones Obras yContrato de Servios Asociación Público-Privada Concesiones Operación y Mantenimiento PRESUPUESTACIÓN Obras y Contrato de Servicios Contratos Administracióny Mantenimiento Concesiones Construir Operar Transferir Concesiones Operación y Mantenimiento EJECUCIÓN Privatización Bajo Alto Alcance de la participación del sector privado Slide 9

10. Marco de política Claridad de objetivos Legislación APP y reglas del juego Regulación económica Capacidad institucional gubernamental Plan de comunicación Sustentabilidad ambiental Diseño de la Transacción Estructura de mercado Asequibilidad y tarifa de usuarios Definición de necesidades de inversión Reglas de procuración (transparencia y rendición de cuentas) Financiabilidad Adecuada distribución de riesgos y mecanismos de mitigación Acceso a mercados financieros privados con términos y condiciones adecuados Optimizar la movilización de capital privado por unidad de gasto público Administración de Riesgos Sistemas de Valuación y Monitoreo (compromisos bajo APPs). Uso eficiente del espacio fiscal objetivo de inversiones en infraestructura (Marco de Administración de Riesgos). Evaluación y análisis en la toma de decisiones para diferentes opciones para comprometer apoyo fiscal del sector público a APPs APPs : Elementos Claves para el Exito Slide 10

11. APPs: “Valor por Dinero” • La APPs deben ser capaces de proveer igual o mejor valor por dinero en relación a proyectos con enfoque del sector público • Desarrollar caso base contra el cual evaluar beneficios incrementales del enfoque APP • Beneficios incrementales deberán acumularse de: • Implementación acelerada (restricciones fiscales) • Costos totales de largo plazo (costos de ciclo de vida) de la operación • Mejor servicio (costo y eficiencia) y cobertura • Adecuada asignación de riesgos : Óptimo: eficiente distribución de riesgos Muy poco: no hay Valor por Dinero Demasiado: fracaso del proyecto Transferencia de riesgos Slide 11

12. APPs : Lecciones Aprendidas (20 años) • Despolitización de tarifas. Asequibilidad, disposición a pagar y recuperación de costos. • Inteligente distribución de riesgos entre inversionistas privados, gobierno y usuarios finales. • Administración pasivos contingentes (dinero público para apoyar APPs). • Crear y desarrollar capacidades institucionales adecuadas. La trampa del “tiempo”. Descentralización de la provisión de servicio de infraestructura • Governanza y Corrupción. Slide 12

13. Apalancando fondos públicos vía APPs • El pago por la provisión de servicios públicos proviene principalmente de : • usuarios finales , o • contribuyentes, o – más probable • una combinación de ambas • La prestación de servicios públicos con alto grado de certeza de que los usuarios finales paguen tarifas que permitan la recuperación total de los costos presenta limitados riesgos fiscales y pueden ser provistos por el sector privado con un limitado apoyo gubernamental. • La prestación de servicios a clientes corporativos o comerciales (e.g., puertos, aeropuertos, ferrocarriles, etc.) y de orientación tecnológica (e.g., TI – Información, comunicaciones y tecnología) • La prestación de servicios públicos con alto grado de incertidumbre de que los usuarios finales paguen tarifas que permitan la recuperación total de los costos presenta altos riesgos fiscales y son generalmente provistos a través de APPs con un fuerte apoyo público e.g., Transporte urbano (sistemas de transporte masivo, puentes, túneles), carreteras, agua y saneamiento, servicios comunitarios, etc. Slide 13

14. Apalancando Fondos Públicos : Opciones • Opción Pública: • Financiado por ingresos ordinarios • Financiado a través de impuestos (e.g., impuestos de combustibles para el desarrollo de red carretera) • Financiado a través de deuda pública (e.g., futuros contribuyentes) • Opciones de Asociaciones Público-Privadas • Financiado a través de cuotas o tarifas (e.g., sobre la base de una completa recuperación de costos) • Financiado a través de cuotas o tarifas con una co-inversión de contribución (e.g., Puente Rosario-Victoria, Argentina) • Financiado a través de cuotas o tarifas con garantía de ingresos mínimo (e.g., Carretera Santiago-Valparaiso, Chile) • Financiado a través de cuotas o tarifas con subsidio suplmentario (e.g., sistema de metro BA) • Financiado a través de tarifas sombra o subsidios (e.g., autopista de Portugal) Slide 14

15. Apalancando Fondos Públicos : Retos que enfrentan los Gobiernos • El gobierno desea tener mejor infraestructura, manteniendo una prudente política fiscal. • Pero cuando los usuarios no pagan el costo total de los servicios de infraestructura, los contribuyentes deberán apoyar, ya sea si el financiamiento es público o privado. • Cómo pueden apoyar los contribuyentes? : garantías, subsidios, subvenciones de capital, otorgamiento de tierras, financiamiento público no comercial? • Esta elección es complicada por cuestiones técnicas (cómo estimar el costo de las garantías) y presiones políticas para subsidiar de forma que mitigue el impacto en el presupuesto público. Los recursos del sector público son limitados. La distribución de dinero público de apoyo requiere administración, monitoreo y de transparencia y rendición de cuentas. Un exitoso programa de APP incluye mecanismos para que el gobierno provea compromisos multianuales (más allá del ciclo presupuestario), apoyo solvente y manejo prudente de las obligaciones fiscales (líquido y contingente) creadas por la APP. Slide 15

16. Financiamiento Global para Infraestructura /1 Movilización de capital privado al desarrollo de infraestructura Apalancando Recursos Públicos APPs Necesidades de Inversión en infraestructura en países en desarrollo US$ 900 mil millones * por año ( 9% del PIB) • 50%* es lo que realmente se gasta en inversión anual en infraestructura fondeado por **: • 70% Fondos Públicos (Presupuesto y ganancias retenidas por las Empresa Públicas) • 22% Fondos privados • 8% Donantes Inversiones anuales en infraestructura realizadas en años recientes (con predominio del sector público) /1 Fuentes: World Bank Group. Sustainable Infrastructure. FYI 2009-2011 Action Plan, Global Monitoring Report 2009. A Development Emergency Slide 16

17. Flujo de capital privado : Mercados Emergentes /1 /1 Fuentes: IIF Capital Flows Report. Emerging Market Economies. Institute of International Finance Slide 17

18. Inversión a proyectos de infraestructura por sector con participación privada en países en transición y desarrollo, 1990–2008 /1 Fuente: World Bank and PPIAF,PPI Project Database Slide 18

19. Nuevos proyectos de infraestructura con participación privada y compromisos de inversión asociada en países en desarrollo, 2003-2009 Billion USD 2008 Projects Semester 1 Semester 2 Projects Fuente: Assessment of the impact of the crisis on new PPI projects – Update 4. PPI data update, Note 24, October 2009 Slide 19

20. La crisis financiera tuvo efectos en los proyectos APP en países en desarrollo • La crisis financiera afectó significativamente el ritmo de cierre de contratos para nuevos proyectos APP en la segunda mitad de 2008. • Hay evidencia de numerosos proyectos pospuestos y cancelados. • No obstante, proyectos con fuertes fundamentos económicos y financieros, patrocinadores financieramente sólidos y apoyo gubernamental tienen mayor probabilidad de lograr el cierre contractual. • Los proyectos pueden financiarse pero a costos más elevados y condiciones más rigurosas (baja relación deuda/capital, estructuras más conservadoras y plazos menores). • Consecuentemente, las instituciones multilaterales están asumiendo un rol mayor en el financiamiento de proyectos de infraestructura con participación privada. • En 2009 se percibe una recuperación sustancial de inversiones en nuevos proyectos APP, primordialmente en proyectos de energía “greenfield power” en ciertos mercados. Fuente: Assessment of the impact of the crisis on new PPI projects – Update 4. PPI data update, Note 24, October 2009 Slide 20

21. Los 12 Pilares de Competitividad (WEF) : Caso Mexico Factores Positivos • La competitividad de México se sostiene en el medio de la tabla (134 países) debido a la estabilidad macroeconómica y tamaño de mercado. Pierde 8 puestos en el 2008. Buena gerencia macro, Objetivos de inflación, tasa de cambio flotante, Banco Central disciplinado • Gran tamaño de mercado (US$840 billones en 2006; 2° más grande en la región después de Brasil) • Gran número de acuerdos comerciales, acceso preferencial a los mercados norteamericanos, japonés y europeos (17° en tamaño del mercado extranjero). USA principal socio comercial (25% del PIB Global) Slide 21

22. Infraestructura y Competitividad en Mexico Factores de Competitividad que requieren mejoras Factores de Competitividad que requieren Mejoras Básicos • Instituciones Públicas / Macro • Reforma Fiscal • Descentralización Fiscal (ver páginas 16 – 18) • Infraestructura (Marco legal que regula inversión privada, Política Tarifaria) Eficiencia (enhancers) • Mercado Laboral (altos costos de terminación, informalidad). • Mercado de Bienes y Servicios (Competencia en Monopolios Públicos y Privados). • Mercado Financiero (MIPYMES, acceso a capital a riesgo, deuda sub-nacional) Slide 22

23. Déficit de Infraestructura en México • El BM estimó en 2005 que si México alcanzara los niveles de calidad y cobertura de infraestructura de Corea, lograría un crecimiento adicional del PIB de 3.2 por año. • México tendría que invertir en una sola exhibición 52% del PIB (350 mil millones USD), ó 2.6% del PIB anual (17 mil millones USD) durante 20 años. Fuente: World Bank (2005). Mexico: Infrastructure Public Expenditure Review (IPER). Finance, Private Sector and Infrastructure Unit. Latin America and the Caribbean Region. Washington D.C. Slide 23

24. Programa Nacional de Infraestructura • El Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012 (PNI) establece los siguientes objetivos: Elevar la cobertura, calidad y competitividad de la infraestructura en México Convertir al país en una de las principales plataformas logísticas del mundo Incrementar el acceso de la población a los servicios públicos • Para desarrollar el PNI se estima una inversión total de más de 2.5 billones de pesos (US$ 250 Billions USA) distribuidos en sector transporte, telecomunicaciones, agua y energía. • Al menos una quinta parte provenientes de fuentes del sector privado. Fuente: Situación Regional Sectorial. Servicio de Estudios Económicos, Julio 2009. BBVA Bancomer Slide 24

25. Avances Plan Nacional de Infraestructura • El Programa Nacional de Infraestructura, ha tenido un avance limitado debido a los siguientes “cuellos de botella”: • Compleja regulación • Limitaciones de orden institucional • Crisis financiera internacional Slide 25

26. Propuesta de Ley Marco de APPs Presidencia de México presentó el Martes 10 de Noviembre del 2009 al Senado la iniciativa de Ley Marco de APPs. Elementos Claves: El 1º de octubre el Presidente Calderón dio a conocer un paquete de medidas orientadas a acelerar la inversión en infraestructura del país, tanto pública como privada. Esta reforma comprende cuatro puntos torales: • Primero, una Iniciativa de Ley de Asociaciones Público-Privadas, en cuya preparación colaboró el BID. • Se estima que la iniciativa reducirá los costos de los proyectos hasta en un 15% y los tiempos de ejecución hasta en un 30%. • El gobierno calcula que más de la mitad de los proyectos de comunicaciones y transportes previstos en el Programa Nacional de Infraestructura, podrían realizarse bajo el esquema de asociaciones público-privadas. • Segundo, se envían al Congreso una serie de reformas a diversas leyes que permitirán incrementar la velocidad, la intensidad, el monto y el número de inversiones en infraestructura. • Tercero, a través de adecuaciones al régimen de inversión de las AFORES (fondos para el retiro) se crean alternativas de financiamiento, que permitirán apoyar inicialmente inversiones hasta por 80 mmdp en el área de infraestructura. • Cuarto, el Fondo Nacional de Infraestructura podrá invertir mediante estas reformas en fondos diseñados expresamente para la construcción de infraestructura, detonando inversiones adicionales. Slide 26

27. Propuesta de Ley Marco de APPs • Buscar una forma de solucionar el tema de la adquisición de bienes para el desarrollo de los proyectos (Derecho de Vía); • Dar la posibilidad a las entidades federativas y municipales de beneficiarse de esta Ley Macro; • Un Mecanismo de Resolución de Controversias confiable para las partes involucradas; • Prever la posibilidad de que la iniciativa privada pueda identificar y promover proyectos de interés público mediante la regulación de la “Presentación de Propuestas No Solicitadas”; • Dar flexibilidad para que durante la vigencia de los contratos se permita modificar el alcance técnico de los proyectos con la posibilidad de renegociar condiciones y reestablecer el equilibrio económico-financiero de las transacciones; Slide 27

28. Porqué el capital privado no está dirigiéndose con mayor énfasis a los sectores de agua, transporte y energía • Para el sector privado, en esta etapa, la relación riesgo-retorno para infraestructura no es atractivo en países en desarrollo. • Los compromisos de capital para infraestructura son típicamente altos. Una vez que se ha incurrido en costos hundidos, los retornos dependen de los ingresos permitidos por el marco regulatorio. • Las tarifas para usuarios finales están expuestas a incertidumbres posteriores. De manera similar, la habilidad para obtener y expatriar los rendimientos generados por el activo pueden verse afectados por choques de la economía o cambios en las leyes. • Los Mercados Globales de Capital no entienden los riesgos relacionados a infraestructura (ni tienen el tiempo ni el interés en aprender y comprenderlos). Slide 28

29. Porqué el capital privado no está dirigiéndose con mayor énfasis a los sectores de agua, transporte y energía • Disponibilidad de opciones más atractivas. • El stock de infraestructura está también envejeciendo en las economías desarrolladas y requiere de rehabilitación y expansión. Muchos países desarrollados también están a favor de financiar tales demandas a través de asociaciones público-privadas (APPs). Los Fondos Privados de infraestructura, por lo tanto, han orientádose principalmente a los países desarrollados o al sector de las telecomunicaciones en donde períodos de recuperación de la inversión son generalmente más cortos. Slide 29

30. Riesgos difíciles de asumir para el sector privado Riesgos Políticos (regulatorios) y Macroeconómico en APPs Riesgos cambiario y de Refinanciamiento Accionistas Riesgos Regulatorios Autoridad Concedente Prestamistas / Tenedores de Bonos Convenio de accionistas Convenio de Concesión Riesgos Regulatorios y Demanda Operador Empresa Propósito Específico Comprador de servicios Usuario final (recuperación de costos por encima de asequibilidad) Convenio de Operación & Mantenimiento (O&M) Convenio de Compra (e.g., convenio de compra de energía) Riesgos de Desempeño Contratos de Construcción Riesgos Regulatoriosy Desempeño Proveedor materia prima Contratista Construcción Convenio de suministro (empresa estatal e.g., acuerdo de suministro) Riesgos de Terminación Slide 30

31. APPs: Análisis de Riesgos (Identificación) Riesgos Relacionados al Proyecto (relativamente manejables por inversores y prestamistas) • Construcción y Puesta en Marcha (costo de ingeniería y construcción / plazo de construcción) • Riesgo Operacional (know how técnico y operativo) • Riesgo de Crédito (project leverage) • Riesgo Ambiental (pasivos pasados y futuros, retrasos, sobrecostos) Riesgos No Relacionados al Proyecto (no manejables por inversores y prestamistas) • Riesgo Político (expropiación, violencia política, convertibilidad y transferencia de moneda) • Riesgo Regulatorio (default de obligaciones contractuales del Gobierno; ej., fórmulas de ajuste, derechos de vías) • Marco Macroeconómico (cambios en el balance macro en corto plazo; ej., tipo de cambio, inflación, etc.) • Marco Legal (regla legal, ej., sistema judicial, procedimientos regulatorios y arbitraje) Slide 31

32. APPs:Evaluación y Mitigación de Riesgos Riesgos Efecto en Flujo de Caja Impacto Instrumento de Mitigación Asignación (allocation) Slide 32

33. Instrumentos BID para Apoyo Financiero a APPs Slide 33

34. Soporte Financiero para Estructura APPs • Ventana Soberana • Préstamos • Garantías • Ventana Sub-Nacional (Estados y Municipios) • Préstamos • Garantías • Ventana Privada • Préstamos • Garantías Slide 34

35. BID : Apoyo Financiero para Estructura APPs Componente Sector Público Mercados financieros privados (Financiando APPs) Componente Sector Privado APP Proyecto Ventana Privada Garantías Ventana Privada Préstamos Ventana Sub-Nacional Préstamos y Garantías Ventana Soberana Garantías Ventana Soberana Préstamos Slide 35

36. Ventana No Soberana : Opciones Financieras • Préstamos A/B • “A” – Porción del BID • “B” – Participación de los agentes del mercado (bancos internacionales e inversionistas institucionales) sobre una base “pari passu” • Garantías Parciales de Crédito • Préstamos subordinados • Plazos: Hasta 25+ años – Préstamo “A” es usualmente 2-3 años a más largo plazo que el “B” • Tasas basadas en el mercado – Tasa del Préstamo “A” = Tasa del Préstamo “B” más [0.125%] por cada año adicional al plazo Financiamiento en moneda local Slide 36

37. Garantias y Derivados Diseñar el mejoramiento de crédito “óptimo“ para un determinado proyecto para mejorar su perfil de riesgo crediticio y así atraer capital privado con términos y condiciones adecuados • Mezzanine Guarantee • Pool Guarantee • Rolling Guarantee • Maturity Guarantee • Co-Wrap Guarantee with Co-insurance Slide 37

38. Garantía Parcial de Crédito Autopista Guadalajara (FARAC I) IDB PCG US$400m (equiv) “RCO” (Consorcio Goldman Sachs & ICA) Prestatario Tope RCO para el repago de US$400m de principal Lays off riesgo de proyectopara 6 bancos int. pro-rata (PCG beneficiarios) Préstamo en moneda local equivalente a US$3.7billion otorgado por Bancos Sindicados incluyendo prestamistas internacionales y nacionales Fideicomiso Cobro de ingresos por peaje Simbología: Ingresos por tráfico Financiamiento proveniente de préstamo sindicado Cesión de derechos de cobro de peajes IDB PCG Exposición & Beneficiarios Slide 38

39. Uso de PCG para apoyar emisiones de deuda sub-nacional Transacción (respaldada por el flujo futuro de ingresos por peaje ) 1. Cobro de impuestos propios de municipios o estados son efectuados directamente en las agencias del Banco que maneja el fideicomiso (SPV) 2. Fideicomiso (SPV) emite obligación de largo plazo al mercado local. Impuestos sobre Nómina Otros Impuestos Vehicular • Pronto pago en una porción del servicio de deuda (capital e intereses) en el evento de default por parte del fideicomiso (SPV) • BID (AAA) relación de largo plazo con México • Due diligence • Transparencia y cumplimiento de salvaguardias ambientales Garantía Parcial de Crédito IDB (AAA) Mejora rating crediticio de la transacción y su colocación Reservas Garantía Parcial de Crédito (PCG) Slide 39