Avaliação Ambiental Estratégica práticas actuais e perspectivas futuras

1. Avaliação Ambiental Estratégicapráticas actuais e perspectivas futuras Tomás B. Ramos CENSE, Centro de InvestigaçãoemAmbiente e SustentabilidadeDepartamentode Ciências e Engenharia do Ambiente, Faculdade de Ciências e Tecnologia, Universidade Nova de Lisboa Campus daCaparica. 2829-516 Caparica, Portugal Tel.: +351 212948397; fax: +351 212948554. E-mail : tabr@fct.unl.pt

2. 1. Introdução à Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) Origens, fundamentos, objectivos e conceitos fundamentais AAE vs AIA Âmbito/Áreas de aplicação 2. Aspectos metodológicos associados às diferentes fases do processo de AAEDefinição do contexto/âmbito Avaliação estratégica de impactes Gestão e monitorização ambiental estratégica 3. Aplicações práticas em AAE e perspectivas futuras Estrutura da Apresentação

3. Introdução à AAE- Origens, fundamentos, objectivos, conceitos fundamentais - AAE vs AIA - Âmbito/Áreas de aplicação - Critérios de boa prática

4. Origens, fundamentos, objectivos e conceitos • Origens e fundamentos • Surgiu como uma nova ferramenta para a integração de aspectos ambientais nas políticas, planos e programas (PPP); • A prática da Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) veio a confirmar que quando trabalhamos apenas ao nível de projectos perdem-se muitas oportunidades para melhorar as decisões ambientais.

5. Origens, fundamentos, objectivos e conceitos • Complexidade crescente que envolve os processos de tomada de decisão e de desenvolvimento (rapidez de produção e desactualização de informação, valores de equidade e justiça, urgência de decisões racionais): • necessidade de novas formas de intervenção pró-activa e avaliação a níveis mais estratégicos.

6. Origens, fundamentos, objectivos e conceitos • A AIA quando aplicada a instrumentos estratégicos não consegue dar resposta atempada e adequada a este cenário de complexidade; • A incapacidade de resposta metodológica da AIA no apoio à decisão (suportada por critérios ambientais e sociais, além dos económicos) a níveis mais estratégicos de decisão: foi um dos argumentos mais importantes para o surgimento da AAEo momento em que ocorre a decisão de PPP vs projectos, as características estratégicas do objecto avaliado –incerteza, subjectividade, menos detalhe e precisão, menos tecnocrático, imaterialidade das propostas, mais flexível e dinâmico.

7. Origens, fundamentos, objectivos e conceitos • A necessidade AAE não decorre apenas das limitações da AIA de projectos mas sim de outros factores, designadamente: A AAE permite: • Apoiar o desenvolvimento de PPP, • Integrar a componente ambiental e de sustentabilidade desde as fase iniciais dos processos de planeamento e programação; • Facilitar a avaliação de impactes indirectos e cumulativos; • Constituir um instrumento fundamental para a adopção e promoção de princípios e práticas sustentáveis. • AAE e AIA devem ser adoptadas como ferramentas complementares na medida em que formam um sistema de avaliação escalonado ou em cascata.

8. Origens, fundamentos, objectivos e conceitos AAE vs AIA Avaliação em Cascata (Tiering Assessment)

9. Origens, fundamentos, objectivos e conceitos AAE vs AIA A abordagem adaptativa/pró-activa que adopta a AAE, integrando as considerações ambientais desde o início da concepção da PPP e acompanhando todo o processo de elaboração; O enfoque pró-activo significa que a interacção entre a PPP e a avaliação ambiental pode permitir um reforço mútuo da eficácia, eficiência e da sustentabilidade destes instrumentos; Um processo de AAE não deverá produzir o “típico” confronto entre ambiente e projecto: o ênfase é colocado na colaboração e cooperação em áreas de interesse comum para o promotor da PPP e para os responsáveis da AAE.

10. Origens, fundamentos, objectivos e conceitos • AAE vs AIA (cont.) • O carácter estratégico dos efeitos: • A AAE avalia efeitos associados a opções de elevado nível de abstracção; efeitos de amplo alcance temporal, espacial, temático; • A visão integrada que implica a análise dos efeitos ambientais estratégicos de uma PPP • Em AAE, os efeitos ambientais não podem ser considerados isoladamente mas sim de forma integrada com os efeitos sociais, económicos e de governança/institucionais.

11. Origens, fundamentos, objectivos e conceitos • Referências históricas • 1970: o Congresso norte-americano aprovou o National Environmental Policy Act (NEPA) • Necessidade de declaração de impactes ambientais para “legislação e outras grandes acções federais que afectem significativamente o ambiente humano” • Contudo, a prática veio demonstrar que durante muitos anos a avaliação de impactes prevista na NEPA foi aplicada essencialmente a projectos; • 1983– O IV programa de Acção em matéria de Ambiente da Comissão Europeia sublinha a importância de alargar a AIA a PPP; • 1985: Directiva 85/337/CEE de Avaliação de Impacte Ambiental para projectos (públicos e privados).

12. Origens, fundamentos, objectivos e conceitos • Referências históricas (cont.) • 1987– É publicada em Portugal a Lei de Bases do Ambiente Artigo 30.º Estudos de impacte ambiental 1- Os planos, projectos, trabalhos e acções que possam afectar o ambiente, o território e a qualidade de vida dos cidadãos, quer sejam da responsabilidade e iniciativa de um organismo da administração central, regional ou local, quer de instituições públicas ou privadas, devem respeitar as preocupações e normas desta lei e terão de ser acompanhadas de um impacte ambiental. 2- Serão regulamentadas por lei as condições em que será efectuado o impacte ambiental, o seu conteúdo, bem como as entidades responsáveis pela análise das suas conclusões e pela autorização e licenciamento de obra ou trabalhos previstos. 3- A aprovação do impacte ambiental é condição essencial para o licenciamento final das obras e trabalhos pelos serviços competentes, nos termos da lei.

13. Origens, fundamentos, objectivos e conceitos Referências históricas (cont.) 1993 – Quinto Programa de Acção em matéria de ambiente afirma a importância de avaliar os eventuais efeitos que os planos e programas são susceptíveis de ter no ambiente 1997 – O Conselho da União Europeia adopta uma proposta de Directiva sobre a avaliação dos efeitos de certos planos e programas sobre o ambiente; 2001 – O Conselho da União Europeia adopta a Directiva do Conselho 2001/42/CE de 27 de Junho sobre a Avaliação dos Efeitos de Certos Planos e Programas no Ambiente; 2003 – A Convenção CEE-ONU sobre impactes num contexto transfronteiriço aprova o “ProtocolonStrategicEnvironmentalAssessment (Kiev, 2003)” - the 'SEA Protocol‘ Na prática a avaliação ambiental ao nível dos planos e programas é efectuada nos Estados Unidos desde 1980 e na Europa só na década de 90 têm lugar as primeiras iniciativas neste domínio.

14. Origens, fundamentos, objectivos e conceitos • Situação actual • A aplicação AAE à escala internacional revela grande diversidade político/institucional, legislativa e técnica; • O maior nível de experiência está centrado nos sectores mais activos/problemáticos • e.g. energia, transportes, ordenamento do território • AAE ainda está numa fase muito precoce de desenvolvimento

15. Origens, fundamentos, objectivos e conceitos Níveis de Decisão em AAE (objectos de da avaliação) Sem regulamentação legal Política Directiva AAE 2001/42/CE e DL 232/2007 (AAE) e DL 316/2007 (IGT) Plano Agregação da informação Directiva AAE 2001/42/CE e DL 232/2007 (AAE) e DL 316/2007 (IGT) Programa Directiva 85/337/CEE com as alterações introduzidas pela Directiva 97/11/CE e DL69/2000 alterado pelo DL 197/2005… Projecto Detalhe / precisão dos dados

16. Origens, fundamentos, objectivos e conceitos • Três Níveis de Decisão em AAE (objectos de avaliação): • Estratégia: orientação/direcção/percurso a seguir para atingir os objectivos e metas propostas: • Percursos alternativos; • A direcção pode ter de ser alterada, caso as condições inicialmente estabelecidas se modifiquem. • Nível 1 AAE - Política: ideia/orientação geral de actuação ou sentido da governação que será seguido e que apoiará o processo de decisão; acção com objectivos, prioridades e regras gerais para implementação. Aplica-se através de normas e actos administrativos, geralmente concretizados por planos e programas. . • âmbito estratégico alargado (e.g. política nacional sobre as alterações climáticas; política nacional sobre o emprego e competitividade); • âmbito estratégico específico (e.g. política de um município sobre áreas urbanas; política de uma organização sobre a responsabilidade social e ambiental).

17. Origens, fundamentos, objectivos e conceitos Níveis de Decisão em AAE (objectos de de avaliação): Nível 2 AAE - Plano: concepção prospectiva de objectivos/prioridades, opções e medidas para afectação de recursos, tendo em vista consubstanciar e seguir/implementar as políticas; A concretização de um plano efectua-se através de instrumentos complementares normas, outros planos, programas e projectos Nível 3 AAE - Programa: um programa pode ser visto como um conjunto coerente de projectos e outras medidas para alcançar os objectivos num determinado prazo de tempo; agenda coerente e organizada de compromissos, propostas, instrumentos e /ou actividades e respectivo calendário temporal. Fixa objectivos a serem atingidos com a implementação do programa, com actividades e programas de investimento, definidos no âmbito de políticas e planos relevantes; Objecto de AIA - Projecto: proposta detalhada, com o esquema ou concepção de determinada acção de desenvolvimento, envolvendo trabalhos de construção (ou de outras intervenções nos sistemas ambientais) e implementação de objectivos de política, de planeamento e de programação.

18. Origens, fundamentos, objectivos e conceitos Tipos de PPP vs escala de análise • - Instrumentos de Política / Planos Nacionais/Sectoriais: • Legislação (LBA, LBOTU) • Estratégias, livros brancos, normas • Planos e Políticas Nacionais (PNPOT; Política Orçamental • Planos Sectoriais • QREN e Programas Operacionais • - PlanosEspeciais de Ordenamento do Território • Planos de OrdenamaentodaOrlaCosteira (POOC) • Planos de Ordenamento de Albufeira de ÁguasPúblicas • Planos de Ordenamento de ÁreasProtegidas • Planos de Ordenamento de Estuários • Planos de Ordenamento de ParquesArqueológicois • - PlanosRegionais de Ordenamento do Territóriio • - PlanosSectoriais de Ãmbito Regional Nacional Agregação de dados/informação Regional/Especial • - Planos Intermunicipais de Ordenamento do Território (PIMOT) • - Planos Municipais de Ordenamento do Território (PMOT): • Planos Directores Municipais (PDM) • Planos de Urbanização (PU) • Planos Pormenor (PP) Local Quantidade total de informação

19. Origens, fundamentos, objectivos e conceitos • Em síntese, os principais modelos de abordagem em AAE são: • Modelo de abordagem política • Mecanismos mais abrangentes, estratégicos e contínuos; • Mais breve e flexível/dinâmico; • Top-down. • Modelo de abordagem de projectos • Baseado na prática e nos métodos de AIA; • Metodologia discreta no tempo; • Bottom-up.

20. Origens, fundamentos, objectivos e conceitos Principais Conceitos em AAE: “A avaliação ambiental constitui um instrumento importante de integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de determinados planos e programas que possam ter efeitos significativos no ambiente nos Estados-Membros, uma vez que garante que os efeitos ambientais da aplicação dos planos e programas são tomados em consideração durante a sua preparação antes da sua aprovação” (Directiva 2001/42/CE); «Avaliação ambiental» a identificação, descrição e avaliação dos eventuais efeitos significativos no ambiente resultantes de um plano ou programa, realizada durante um procedimento de preparação e elaboração do plano ou programa e antes de o mesmo ser aprovado ou submetido a procedimento legislativo, concretizada na elaboração de um relatório ambiental e na realização de consultas, e a ponderação dos resultados obtidos na decisão final sobre o plano ou programa e a divulgação pública de informação respeitante à decisão final (DL 232/2007);

21. Origens, fundamentos, objectivos e conceitos “procedimento formal, sistemático e abrangente de avaliar os impactes ambientais de políticas, planos e programas, e suas alternativas, incluindo a preparação de um relatório escrito sobre as conclusões dessa avaliação, e utilizando essa conclusões na decisão pública responsável” (Therivel et. al., 1992). “AAE é um processo sistemático para avaliar as consequências de iniciativas políticas, de planeamento e programáticas propostas de modo a assegurar que estas consequências são devidamente tratadas, e incorporadas o mais cedo possível no processo de decisão, a par com considerações de natureza social e económica” (Sadler e Verheem, 1996). AAE deverá ser entendida como um: processo de natureza adaptativa, flexível, contínua, iterativa e incremental focado num referencial de sustentabilidade (não tem como principal objectivo a produção de um “relatório estático”), e cujo principal objectivo é a avaliação dos riscos e oportunidades de uma PPP – objecto que se traduz por concepções estratégicas, de natureza subjectiva e incerta, e não por actividades de realização concreta.

22. Origens, fundamentos, objectivos e conceitos • AAE é: • Instrumento fundamental na política do ambiente e de ordenamento do território; • Instrumento de carácter preventivo e de apoio à decisão, sustentado na realização de estudos e análise de possíveis alternativas, incluindo consultas, com efectiva participação pública; • Processo de elevada complexidade e grande impacte social, pela significância da repercussão dos seus efeitos; • Envolve directamente as vertentes económica, ambiental, social e de governança/institucional.

23. Origens, fundamentos, objectivos e conceitos • Objectivo e benefícios da AAE: • Apoiar os processo de decisão na concepção e implementação de estratégias sustentáveis • - Identificação, predição, avaliação e mitigação de efeitos negativos e positivos que uma decisão estratégica, ao nível de políticas, planos e programas, poderá ter sobre o ambiente e sobre a sustentabilidade; • Permitir uma visão ambiental e da sustentabilidade mais abrangente e integrada nas PPP sectoriais; • Assegurar, nos estádios iniciais da formulação de instrumentos de natureza estratégica, a integração dos factores-chave de ambiente e sustentabilidade.

24. Origens, fundamentos, objectivos e conceitos • Objectivo e benefícios da AAE (cont.): • Antecipar a predição de efeitos de projectos; • Comparar opções alternativas de desenvolvimento, a tempo de incluir modificações e seleccionar as hipóteses com menores efeitos negativos; • Melhorar a qualidade global das PPP; • Contribuir para a gestão e controlo da implementação de PPP; • Permitir um processo de avaliação em cascata, que integra o processo de planeamento/programação e de projecto;

25. Origens, fundamentos, objectivos e conceitos • Âmbito de aplicação da AAE • Avalia áreas, regiões, sectores de desenvolvimento ou organizações; • A escala de análise da AAE deve ter uma correspondência com a escala do plano ou programa; • O âmbito de aplicação da AAE é muito diverso. Depende da natureza da decisão, tipo e escala de avaliação, bem como do quadro institucional em que se insere o processo; • Tem uma visão alargada do objecto de análise e trabalha com um menor nível de detalhe do que a AIA; • Não tem um início e um fim bem definidos, operando de forma contínua, de forma a disponibilizar a informação no momento necessário, para níveis superiores ou inferiores.

26. Origens, fundamentos, objectivos e conceitos • Áreas de aplicação da AAE (actual e potencial): • Tratados Internacionais; • Processo de Privatização; • Programas Operacionais (Fundos Europeus); • Orçamentos Nacionais; • Planos Plurianuais de Investimento; • Propostas de Legislação e Regulamentação; • Políticas Globais e Sectoriais; • Planeamento Físico de Uso do Solo; • Planeamento Sectorial; • Programação Sectorial.

27. Aspectos metodológicos associados às diferentes fases do processo de AAE

28. Fases do processo de AAE Fonte: Adpatado de Antunes et al. (2008) AAE do PROT Açores. FCT-UNL.

29. Verificação e decisão de realizar uma AAE • Verificação e decisão de realizar uma AAE de um PP (screening) • É necessário submeter o PP a uma AAE? • Processo de revisão inicial que identifica os planos e programas para as quais se torna necessário realizar uma AAE. • Para a verificação da necessidade de realizar uma AAE são correntemente utilizados dois métodos básicos : • - pré-definição através de normas legais • triagem caso a caso (avaliação preliminar dos efeitos significativos da PP, tipo de PP) • misto (caso da Directiva Europeia e da legislação Portuguesa)

30. Definição do âmbito da AAE • Definição do Âmbito da AAE (scoping): • O processo que visa determinar o nível de detalhe e as fronteiras da AAE (âmbito temporal, temático e geográfico), incluindo os factores chave e os critérios a serem integrados na avaliação; • A actividade de decidir sobre as matérias que serão estudadas durante a AAE; • Identificação de alternativas e impactes relevantes a serem avaliados, bem como dos métodos de avaliação a utilizar e estrutura do relatório ambiental.

31. Definição do âmbito da AAE • A definição do âmbito envolve os seguintes aspectos: • Identificação dos objectivos do PP, visão estratégica e respectivas acções/vectores/eixos estratégicas do PP • Identificação preliminar de alternativas de PP razoáveis/equilibradas; • Relação do objecto de avaliação com outras PPP; • Identificação preliminar do sistema ambiental afectado e da informação relevante para a caracterização da situação de referência; • Identificação dos problemas ambientais e objectivos de protecção existentes; • Definição de uma proposta de objectivos e indicadores (e critérios) para a AAE; • Definição do processo de consulta/participação pública.

32. Caracterização da situação actual e avaliação de efeitos • Factores-chave de Ambiente e Sustentabilidade para a Avaliação • Categorias de efeitos (e.g. saúde pública; governança; dinâmica territorial; alterações climáticas; biodiversidade). • Objectivos relevantes para a AAE • Especifíca a direcção desejada. • Metas • Limiar, Valor Limite (Threshold), Valor Objectivo (Target); • Detalha, e muitas vezes quantifica, os objectivos. • Metas pragmáticas (e.g. adoptadas por políticos ou decisores); metas ideais ou desejáveis (e.g. atingir 0% na taxa de criminalidade); metas quantitativas e qualitativas/direccionais. • Indicadores e respectivas fontes de informação • Avalia a variação de um dado factor ambiental ao longo do tempo/espaço, medindo a distância em relação aos objectivos e às metas a atingir; os indicadores são também utilizados para prever e monitorizar os efeitos do PP.

33. Caracterização da situação actual e avaliação de efeitos • Aplicação dos indicadores seleccionados/desenvolvidos para a AAE • Os indicadores constituem o suporte para: • avaliação da situação existente e sua evolução previsível na ausência de PP, • avaliação de efeitos (riscos e oportunidades) e recomendações; • monitorização estratégica dos factores ambientais e de sustentabilidade. • O processo de selecção e desenvolvimento dos indicadores deverá ter por suporte a análise pericial dos documentos de referência sobre indicadores ambientais e de desenvolvimento sustentável, com relevância para o âmbito da AAE.

34. Avaliação de efeitos estratégicos O objectivo principal da Identificação, Predição e Avaliação de efeitos é destacar apenas os aspectos-chave a serem considerados no processo de tomada de decisão. Assim, deve ser detalhada apenas em função deste objectivo. Para a grande parte dos efeitos da maioria das acções estratégicas os métodos de predição qualitativos serão perfeitamente adequados. Não é necessário utilizar métodos quantitativos para parecer uma análise mais robusta, até porque muitas vezes não o é. A AAE deve focar, em particular, os efeitos cumulativos, indirectos e de longo prazo, uma vez que estes são dificilmente tratados pela AIA de projectos (surge demasiado tarde, é mais focada no curto prazo e é muito detalhada).

35. Recomendações/Mitigação de Efeitos • Recomendações/Mitigação dos efeitos significativos • Um conjunto de medidas que permitam alterar a acção estratégica em questão e, quando relevante, outras acções estratégicas. Estas medidas deverão também incluir recomendações/medidas de contexto para os futuros projectos associados. • As medidas de mitigação em AAE não são semelhantes às utilizadas em AIA – estas focam normalmente as componentes de concepção e de localização. • As medidas podem ter natureza: • Fiscal; • Reguladora; • Educacional; • Técnica; • Procedimental; • Espacial.

36. Monitorização Ambiental Estratégica • O programa formal de gestão e monitorização ambiental estratégica deverá ser integrado/associado com a estrutura geral de acompanhamento, monitorização e avaliação do PP. • O programa de gestão e monitorização deve contemplar: • Identificação dos aspectos/efeitos que devem ser controlados; • Definir os indicadores que devem ser utilizados em cada caso; • Relacionar a monitorização com as predições dos efeitos; • Identificar a estrutura de gestão da monitorização ambiental estratégica.

37. Aplicações Práticas em AAE e perspectivas futuras

38. Aplicações práticas em AAE

39. Aplicações práticas em AAE

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