A Reforma da Regulação nos Estados Unidos: A Competição na Geração

1. Ronaldo Fiani Instituto de Economia da UFRJ A Reforma da Regulação nos Estados Unidos: A Competição na Geração

2. Dificuldades para a Introdução de Competição na Geração • Dada a impossibilidade da estocagem de energia em grandes volumes, a demanda que determina o tamanho do mercado é a demanda instantânea, ao contrário de outros produtos e serviços cuja demanda se estende ao longo do tempo.

3. Dificuldades para a Introdução de Competição na Geração • No caso desses outros produtos, dada a extensão da demanda no tempo, ela possui maior chance de ser mais do que suficiente para ocupar a capacidade instalada de uma única empresa ofertante.

4. Dificuldades para a Introdução de Competição na Geração • Na prática isso implica que, especialmente em mercados regionais, não é raro que uma empresa geradora assuma características de monopólio natural.

5. Dificuldades para a Introdução de Competição na Geração • A combinação da característica de variabilidade da demanda com a necessidade de estabilidade do sistema exige dos produtores a manutenção de reserva de capacidade para atender a quaisquer aumentos imprevistos de demanda, o que encarece o custo de capital por unidade de demanda no setor.

6. Dificuldades para a Introdução de Competição na Geração • A essa necessidade soma-se o fato de que o setor elétrico naturalmente emprega tecnologias capital-intensivas, o que faz da diluição do custo fixo médio uma necessidade para a operação eficiente das empresas produtoras.

7. Dificuldades para a Introdução de Competição na Geração • A necessidade da diluição do custo fixo de capital é, assim, outro fator que requer a concentração de um grande número de consumidores em um único produtor, e que pode contribuir para transformar um produtor em monopólio natural.

8. Dificuldades para a Introdução de Competição na Geração • Ainda que não seja suficiente para transformar um produtor em monopólio natural, pode reduzir significativamente o número de empresas competidoras. Especialmente no caso de geração hidrelétrica, cujos custos de capital são elevados, com longo prazo de maturação.

9. Dificuldades para a Introdução de Competição na Geração • Além disso, diferenciais nas estruturas de custos das tecnologias de geração (hidro, térmica, nuclear, etc.) pode gerar vantagens absolutas de custos, dependendo da oferta de insumos para a geração. • Esse pode ser um obstáculo muito sério para a introdução de competição.

10. Dificuldades para a Introdução de Competição na Geração • O papel das restrições na capacidade de transmissão também não deve ser minimizado, quando se trata de discutir a introdução de competição na geração.

11. Dificuldades para a Introdução de Competição na Geração • Quando se trata de considerar problemas de poder de mercado na oferta de energia, restrições na capacidade de transmissão da rede podem limitar a oferta a um pequeno número de empresas, e assim provocarem um preço da energia significativamente acima do seu custo médio de fornecimento.

12. Dificuldades para a Introdução de Competição na Geração • Veremos que aqui, exatamente, residiu o ponto crucial das reformas que visaram introduzir a competição na geração, nos EEUU nos anos 90.

13. Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados • Considere uma empresa monopolista M, que possui o monopólio sobre a rede que é necessária para a prestação de um dado serviço (por exemplo, transmissão). • Essa rede será suposta um monopólio natural estrito.

14. Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados • Contudo, para o setor ao qual o serviço é prestado (atividade verticalmente relacionada) vigoram condições competitivas (geração). • Qual deve ser o papel de M em relação a este serviço?

15. Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados • Uma possibilidade é conferir a M também o monopólio sobre a prestação do serviço. • Isso tornaria toda a indústria um monopólio verticalmente integrado.

16. Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados • A alternativa, que passou a ser adotada com freqüência crescente a partir dos anos 90 consiste em desregular as atividades potencialmente competitivas.

17. Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados • Isso leva a duas questões importantes. • A primeira questão é a questão da estrutura vertical.

18. Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados • A questão da estrutura vertical envolve decidir se M pode, ou não, entrar no setor competitivo. • Ou se o monopólio natural (representado por M) deve ser excluído da participação no setor competitivo.

19. Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados • Há uma segunda questão a ser considerada. • Essa é a questão da conduta vertical.

20. Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados • A questão da conduta vertical diz respeito a como regular os termos nos quais M dá acesso a sua rede às demais empresas, que prestam o serviço competitivo.

21. Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados • Note que essa questão está presente mesmo que haja separação vertical entre M e as demais empresas prestadoras do serviço. • Mas ela se torna muito mais complexa no caso da ausência de separação vertical.

22. Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados • Isso, em função da assimetria entre M e as demais firmas prestadoras do serviço competitivo. • Mais ainda, a ausência de separação vertical cria incentivos a condutas anti-competitivas de M contra os seus competidores no segmento prestador de serviço.

23. Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados • Ao discutir-se a questão da estrutura vertical a ser admitida pelo regulador, é importante não esquecer que a rede de transmissão de energia apresenta um caráter de bem público.

24. Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados • Uma vez que um agente esteja conectado à rede, não se pode negar o acesso à energia ofertada na rede, o que gera externalidades positivas, desestimulando o investimento na rede.

25. Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados • O agente conectado à rede não tem os incentivos adequados para investir na rede, uma vez que seus benefícios não podem ser apropriados privadamente, mas são compartilhados por todos os demais agentes conectados.

26. Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados • Além de externalidades positivas, há também externalidades negativas associadas ao funcionamento conjunto da rede de transmissão e da geração.

27. Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados • A subtração de capacidade de geração, ou um excesso de capacidade de geração para ser despachada, podem afetar negativamente a todos os agentes conectados à rede.

28. Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados • Como explica Steiner (2000), em função destas externalidades negativas, o investimento em capacidade de geração e transmissão envolve otimização dinâmica bastante complexa.

29. Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados • Em função disso, a coordenação eficiente dos agentes na transmissão e na geração, assim como a redução dos problemas de exercício de poder de mercado por parte de empresas dominantes (às vezes por restrições na capacidade de transmissão), exige um desenho institucional que não é trivial e não se estabelece espontaneamente.

30. Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados • Em outras palavras, a introdução da competição no setor elétrico (e seus efeitos) não é indiferente ao desenho institucional adotado.

31. Regulação de Mercados Verticalmente Relacionados • Veremos agora um rápido panorama do setor de energia elétrica nos Estados Unidos, para compreendermos melhor os avanços e retrocessos da reforma do setor, do final dos anos noventa aos últimos anos.

32. A Reforma nos Estados Unidos nos Anos 90 • O setor elétrico norte-americano é dominado pela presença de empresas privadas. Não obstante, há uma grande diversidade de agentes no setor. De uma forma geral, é possível classificar os agentes em 5 tipos mais ou menos amplos (OECD, 1999):

33. A Reforma nos Estados Unidos nos Anos 90 • Investor-Owned Utility ou IOU: empresas privadas verticalmente integradas, muitas vezes atuando desde a geração até a distribuição de energia.

34. A Reforma nos Estados Unidos nos Anos 90 • É o tipo predominante de agente no setor, estando sujeito a regulamentação tanto dos aspectos econômicos, quanto de segurança e meio-ambiente, por parte de reguladores federais e estaduais.

35. A Reforma nos Estados Unidos nos Anos 90 • Usualmente atuam em regime de concessão com caráter de monopólio, com a obrigação de atender aos consumidores em uma dada área.

36. A Reforma nos Estados Unidos nos Anos 90 • Empresas Federais.Usualmente geradoras integradas com transmissão própria, algumas delas podendo ser de grande tamanho. • Raramente se encontram integradas também no segmento de distribuição e se encontram sujeitas a uma regulação muito limitada.

37. A Reforma nos Estados Unidos nos Anos 90 • Empresas Estaduais e Municipais. Nesta categoria se encontram agrupados agentes econômicos diversos: empresas de energia estaduais e municipais, outras organizações públicas e até cooperativas.

38. A Reforma nos Estados Unidos nos Anos 90 • Dificilmente se apresentam como empresas e organizações verticalmente integradas: em geral apenas adquirem energia e a distribuem aos seus membros. • Freqüentemente são de pequeno tamanho e, assim como as empresas federais, estão sujeitas a uma regulação muito limitada.

39. A Reforma nos Estados Unidos nos Anos 90 • Geradores Privados Independentes ouNon-Utility Generators (NUG). Empresas de geração que não possuem vínculos com as IOU, respondiam no final dos anos 90 por 9% do total da oferta da energia nos Estados Unidos (OECD 1999, p. 6).

40. A Reforma nos Estados Unidos nos Anos 90 • Era sobre eles que recaía a maior expectativa de crescimento da capacidade de oferta do sistema norte-americano. Não estão sujeitos a regulação tarifária.

41. O Crescimento da Oferta Independente

42. O Crescimento da Oferta Independente • Assim, o quadro que surge a partir das reformas do início do século XXI nos Estados Unidos é o de uma entrada significativa de agentes independentes, desvinculados das grandes empresas verticalizadas, e de um setor de gás, insumo importante para o estímulo ao crescimento da oferta, desregulado.

43. O Crescimento da Oferta Independente • Especialmente surpreendente, neste contexto, é a afirmação de Joskow (2006, p. 15) de que: • Despite the enormous quantity of new generating capacity that entered service between 2000 and 2004, and the existence of excess capacity in most regions of the country, policymakers are now very concerned about the future shortages of generating capacity resulting from retirements and inadequate investment.

44. O Crescimento da Oferta Independente • Joskow (2006, p. 15) explica que muitas das empresas responsáveis pelo crescimento da oferta entre 2000 e 2004 foram à bancarrota. Vale a pena citar o seu diagnóstico na íntegra:

45. O Crescimento da Oferta Independente • The liberal financing arrangements available to support these projects during the financial bubble years are no longer available and project financing for new generation plants is difficult to arrange unless there is a long term sales contract with a creditworthy buyer to support it. Rising natural gas prices have changed the economic attractiveness of the combined-cycle gas turbine technology that has dominated the fleet of new plants.

46. O Gargalo da Reforma: a Transmissão. • O primeiro passo para aumentar a competição no setor elétrico foi o Public Utility Regulatory Policy Act (PURPA), em 1978.

47. O Gargalo da Reforma: a Transmissão. • Naquele ato as empresas do setor elétrico foram obrigadas a adquirir energia elétrica de qualifying facilities, basicamente empresas de co-geração de energia. • Há evidências, contudo, que esta entrada no setor provocou aumento, e não diminuição de custos (Moot 2004, p. 274).

48. O Gargalo da Reforma: a Transmissão. • O passo mais importante, depois do PURPA, no sentido de aumentar a competição no setor elétrico nos Estados Unidos foi o Energy Policy Act (EPA) de 1992.

49. O Gargalo da Reforma: a Transmissão. • O EPA dava poder à FERC para obrigar as empresas de infra-estrutura a permitirem que suas linhas de transmissão fossem utilizadas para transportar energia (wheeling). • Esse ato teria conseqüências importantes quatro anos depois, como será visto mais adiante.

50. O Gargalo da Reforma: a Transmissão. • É importante não perder de vista que a partir dos anos 90 generalizou-se a tese de que a desregulação da geração seria essencial para promover reduções substantivas no custo final da energia.