Jan Fridthjof Bernt: Offentleglova og kontrollutvalgenes rolle

1. Jan Fridthjof Bernt:Offentleglova og kontrollutvalgenes rolle Foredrag på fagkonferanse for Forum for kontroll og innsyn Møteplass for kontrollutvalgene og kontrollutvalgssekretariatene Gardermoen 28. mai 2009

2. Offentleglova • Offentleglova (lov 19. mai 2006 nr. 16) erstatter Offentlighetsloven av 1970. • Fullstendig nyskrevet i forhold til Offentlighetsloven av 1970. Hovedtrekkene er bevart, men justeringer i lovteksten på en rekke punkter • Trådte i kraft 1. januar 2009 • Samtidig trer en Offentlegforskrifta i kraft, med blant annet en rekke begrensninger og unntak • Bestemmelsene i Forvaltningsloven om partsinnsyn endret samtidig Jan Fridthjof Bernt: Offentleglova og kontrollutvalgenes rolle

3. Offentlighetsprinsippet Begrunnelse og rettslig utgangspunkt • § 3.Hovudregel •        Saksdokument, journalar og liknande register for organet er opne for innsyn dersom ikkje anna følgjer av lov eller forskrift med heimel i lov. Alle kan krevje innsyn i saksdokument, journalar og liknande register til organet hos vedkommande organ • Forutsetning for et fungerende demokrati • Grl. § 100, femte og sjette avsnitt. • «Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Akter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøder og folkevalgte Organer. Det kan i Lov fastsættes Begrænsninger i denne Ret ud fra Hensyn til Personvern og af andre tungtveiende Grunde. •        Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale.» Jan Fridthjof Bernt: Offentleglova og kontrollutvalgenes rolle

4. § 2: Lovens virkeområde • a: «staten, fylkeskommunane og kommunane» • b: «andre rettssubjekt i saker der dei gjer enkeltvedtak eller utferdar forskrift» • c og d: «sjølvstendige rettssubjekt» der stat, kommune eller fylkeskommune til sammen har eller har rett til å å oppnevne «meir enn halvparten» av medlemmene i det øverste styringsorganet • Men unntak for «rettssubjekt som hovudsakleg driv næring i direkte konkurranse med og på same vilkår som private» • Dermed videre virkeområde enn Forvaltningsloven Jan Fridthjof Bernt: Offentleglova og kontrollutvalgenes rolle

5. Utgangspunktet:Innsynsrett i saksdokumenter • Videreføring av teknologinøytral definisjon av «dokument», i § 4 første avsnitt: • «logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra for eit medium for seinare lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknande» • Jf. Fvl. § 2, første avsnitt bokstav f. • Ny: § 9; Også rett til sammenstilling av elektronisk lagrede opplysninger • «dersom samanstillinga kan gjerast med enkle framgangsmåtar» • Ny og viktig: § 6: Forbud mot forskjellsbehandling Jan Fridthjof Bernt: Offentleglova og kontrollutvalgenes rolle

6. En lov om innsyn i dokumenter • § 4, første avsnitt: «Med dokument er meint ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknande.» • Andre avsnitt: «Eit dokument er oppretta når det er sendt ut av organet. Dersom dette ikkje skjer, skal dokumentet reknast som oppretta når det er ferdigstilt.» Jan Fridthjof Bernt: Offentleglova og kontrollutvalgenes rolle

7. Hva er et saksdokument? • § 4 første avsnitt: Dokument bare hvis informasjonen «er lagra»: • E-postmelding som slettes umiddelbart etter den er lest, er ikke «dokument» • Det samme vil gjelder faks eller brev som straks makuleres • Men bestemmelsen i Forvaltningsloven 11d om plikt til å nedtegne «nye opplysninger eller anførsler av betydning for saken», må bety at melding som inneholder slike, ikke skal slettes eller makuleres • Alt som er relevant for saken skal lagres • § 4 tredje avsnitt: Dokumenter som ikke er saksdokumenter Jan Fridthjof Bernt: Offentleglova og kontrollutvalgenes rolle

8. Journalføringsplikt. Rett til innsyn i journaler og lignende • Likestilt med saksdokumenter i § 3 • Journalføringsplikt fastslått i § 10 første avsnitt • Innholdet av journalføringsplikten stadig definert i forskrift til Arkivloven, § 2-6 første avsnitt: • Nytt: Plikt til å legge elektronisk journal ut på Internett for departementene, Statsministerens kontor og statlige direktorater og statlige tilsyn • Forskriftsutkast § 6, i medhold av Offl. § 10 andre avsnitt. Jan Fridthjof Bernt: Offentleglova og kontrollutvalgenes rolle

9. § 23. Unntak av omsyn til det offentlege sin forhandlingsposisjon m.m. • ”Opplysningar” • Bare unntak for de delene av dokumentet som inneholder de opplysningene som skal skjermes, ikke for resten • ”Når det er påkravd” • Altså normalt ikke etter at forhandlingene er avsluttet • ”Av omsyn til ei forsvarleg gjennomføring av økonomi-, lønns- eller personalforvaltninga til organet” • Forretnings- eller forhandlingsmessige forhold (jf. overskrift), ikke annen informasjon for eksempel om avlønning av tilsatte • Offentlig anbud • Vanskelig å begrunne unntak etter anbudsfristens utløp Jan Fridthjof Bernt: Offentleglova og kontrollutvalgenes rolle

10. § 24. Om kontroll- og reguleringstiltak, lovbrudd og å unngå å lette lovbrudd • Rutiner og personale for skjenkerettskontroll • Tips med mer fra private om lovbrudd • Men partsinnsyn avgjøres av Fvl. § 9 andre avsnitt • Andre dokumenter og tips fra offentlige organ bare til saken er avgjort • Opplysninger som vil lette lovbrudd eller miljøskade Jan Fridthjof Bernt: Offentleglova og kontrollutvalgenes rolle

11. Dokument fra underordnet organ eller annet departement • Organgrensen dermed av begrenset betydning • Offl. § 15 første setn., unntak for «dokument … innhenta frå eit underordna organ» • «[T]il bruk for den interne saksførebuinga» • Ikke reell selvstendig begrensning. Det overordnede organet skal jo nettopp bruke det til det • «[U]nderordna organ» • Instruksjonsmyndighet og omgjøringskompetanse på vedkommende saksområde • Aldri selvstendige rettssubjekt • Dokument innhentet fra departement til bruk for den interne saksbehandling i annet departement • Unntak for hele dokumentet Jan Fridthjof Bernt: Offentleglova og kontrollutvalgenes rolle

12. Bare når «det er nødvendig for å sikre forsvarlege indre avgjerdsprosessar • «Dette vilkåret inneber ei vesentlig innsnevring av unntakshøvet i høve til gjeldande rett» (Ot.prp. nr. 102 s. 134) • Men ikke så veldig strengt. • Vern ikke bare av løpende samarbeidsprosser, men også på lengre sikt • «Vilkåret vil kunne vere oppfylt når det ligg føre eit tett samarbeid mellom organa» Jan Fridthjof Bernt: Offentleglova og kontrollutvalgenes rolle

13. § 15, andre avsnitt:Råd og vurderinger fra andre • Unntak for deler av innhentet dokument fra andre «som inneheld råd om og vurderingar korleis eit organ bør stille seg i ei sak, og som organet har innhenta til bruk for den interne saksførebuinga si» • Proposisjonen: Omfatter også de delene av dokumentet som inneholder «vurderingar av kva konsekvensar sin vil materialisere seg ved ulike handlingsalternativ». • Dermed fanger man opp vesentlige deler av faktagrunnlaget for de avgjørelser som treffes • Men er dette holdbart ut fra lovens ordlyd? • Når det er «påkravd av omsyn til ei forsvarleg ivaretaking av det offentlege sine interessar i saka» • Hensynet til arbeidsro og å unngå politisk kritikk skulle ikke være legitimt her, men dette sies det ikke noe om i proposisjonen • Også dokument om innhenting av slikt, med andre ord fra det overordnede til det underordnede Jan Fridthjof Bernt: Offentleglova og kontrollutvalgenes rolle

14. § 16: Innsyn i interne dokumenter i kommuner og fylkeskommuner • Utgangspunkt: Kommunen eller fylkeskommunen er ett forvaltningsorgan • Problem: Dette blir for vid ramme for hva som er internt • Etablerte unntak fra unntaket: Sakliste for og dokumenter til folkevalgte organer • For klarhets skyld omtales også kontrollutvalg og klagenemnder • Og revisjonsorgan • Revisjonen ikke en del av de ordinære kommunalforvaltning • Men sekretariat og kontrollutvalg er ett og samme organ Jan Fridthjof Bernt: Offentleglova og kontrollutvalgenes rolle

15. Nye særregler for intern kommunikasjon i kommunen • Unntak fra unntaket for dokument til eller fra kommunalt særlovorgan • Klientutvalg etter Sotjl. og Bvl. • Barnevernadministrasjonen • Eldreråd • Havnestyrer • Valgstyrer og stemmestyrer etter Valgloven Jan Fridthjof Bernt: Offentleglova og kontrollutvalgenes rolle

16. § 16 siste avsnitt: Unntak for enheter med selvstendig avgjørelsesmyndighet • I praksis gitt ved delegasjon • Bare for den sakstype der slik avgjørelsesmyndighet er gitt • Men ikke • Der administrasjonssjef eller kommuneråd gjennomfører kontroll • Utkast til vedtak eller innstilling lagt frem for disse • Merknader fra disse til slike utkast Jan Fridthjof Bernt: Offentleglova og kontrollutvalgenes rolle

17. § 25: Unntak i tilsettingssaker • Utgangspunkt: Generelt unntak (første avsnitt) • Altså bare partsinnsyn • Rett til å unnta navn på søker som ber om det (fjerde setning) • Men det «leggjast vekt på om dets det knyter seg særleg offentleg interesse til stillinga». • Ombudsmannspraksis kodifisert i loven • ”Som hovudregel» krav om «særleg grunnar» for unntak ved «leiande stillingar» • Departementsråd, direktør eller leder for statlig direktorat eller uavhengig organ, fylkesmann rådmann Jan Fridthjof Bernt: Offentleglova og kontrollutvalgenes rolle

18. Rett til å trekke søknad • Det skal opplyses om innsynsrett i utlysingen (§ 25, femte setning) • Søker skal varsles ved avslag på begjæring om unntak (sjette setning) • Vil da kunne trekke søknaden med den virkning at hun eller han ikke blir oppført på søkerlisten (Ot.prp. 102, s. 149) Jan Fridthjof Bernt: Offentleglova og kontrollutvalgenes rolle

19. Unntak på grunn av taushetsplikt • Offl. § 13 • Bare når taushetsplikt i lov eller i medhold av lov • Ikke når instruks fra overordnet • Jf. Strl. § 121 • Og ikke taushetsplikt overfor part • Se Fvl. § 1b, første avsnitt, nr. 1 • Men en viss adgang til å nekte innsyn, se Fvl. § 19 andre avsnitt – helseforhold og andre forhold som ikke bør meddeles videre, hvis ikke «av vesentlig betydning« for parten Jan Fridthjof Bernt: Offentleglova og kontrollutvalgenes rolle

20. Merinnsyn § 11 • «Når det er høve til å gjere unntak frå innsyn, skal organet likevel vurdere å gi heilt eller delvis innsyn. Organet bør gi innsyn dersom omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak. » • Konkret vurdering her og nå, og krav om klar interesseovervekt i favør av skjerming Jan Fridthjof Bernt: Offentleglova og kontrollutvalgenes rolle

21. Offl. § 32Avgjørelse. Klage • Hvis ikke svar innen fem dager, anses det som avslag • Klage etter Forvaltningslovens regler • Klageorganet prøver alle sider av avgjørelsen, herunder merinnsynsvurderingen Jan Fridthjof Bernt: Offentleglova og kontrollutvalgenes rolle

22. Kontrollutvalgets rolle når det gjelder etterlevelse av Offentleglova • Kommuneloven § 77 nr. 1 første setning: • ”løpende tilsyn med den kommunale … forvaltning” • Forskriften § 4 andre avsnitt: • ”kan ikke overprøve politiske prioriteringer foretatt av kommunens eller fylkeskommunens folkevalgte organer” • Men etterlevelse av loven ikke en legitim politisk prioritering • Ingen beslutningsmyndighet, kommunestyrets organ • Kan ikke sette skranker for det politiske flertalls valg • Neppe overprøving av merinnsynsvurdering • § 77 nr. 3: Kan når som helst nyvelges Jan Fridthjof Bernt: Offentleglova og kontrollutvalgenes rolle