La politique des transports de la Guinée

1. La Politique globale de transport du fret de la GuinéeDR Younoussa KOITA Conseiller du Ministre des Transports de la Guinée

2. La politique des transports de la Guinée Introduction • La République de Guinée a accédé à son indépendance en 1958 et jusqu’en 1984 elle était sur la voie du développement non capitaliste. • C’est à partir de cette date, suite à un changement de régime que les nouvelles autorités ont entrepris la préparation d’un vaste programme de Réformes, Économiques et Financières (PREF) la mise en œuvre de ce programme a débuté dès 1985.

3. Depuis cette date tout un processus de réformes structurelles, économiques, financières et de l’appareil administratif, a été engagé.

4. Ces réformes se donnaient comme principal objectif la libéralisation de l’économie avec un recentrage du rôle de l’Etat qui doit désormais se désengager du secteur de la production, et visaient la recherche et la stabilisation d’équilibres budgétaires et macro-économiques propices à l’instauration d’une croissance économique facteur de base d’amélioration des conditions de vie des populations, ainsi que l’adaptation et la qualification de l’administration pour la gestion de l’économie de marché et du développement.

5. Parallèlement à ces réformes, des programmes d’investissements ont été élaborés et mis en œuvre. Ces programmes portent principalement sur la réhabilitation et le développement des infrastructures de base, nécessaires pour faciliter et soutenir la croissance.

6. La Situation des Transports en 1985 • une infrastructure de transport mal entretenue et fortement délabrée, entravant les échanges à l’intérieur du pays comme vers l’extérieur, et conséquemment les activités de production et de commercialisation et, le développement social, • un secteur de transport caractérisé par un monopole de sociétés d’Etat peu efficientes, et une contribution du secteur privé très limitée, à l’image de l’ensemble de l’économie du pays,

7. un cadre institutionnel d’opération du secteur insuffisamment développé et peu adapté à la nouvelle politique économique, • une administration des transports insuffisamment structurée et qualifiée, nécessitant une adaptation à la gestion d’un secteur libéralisé.

8. Le programme prioritaire du Gouvernement à partir de 1985 La remise à niveau des infrastructures, la mise en place d’un système performant de conservation du patrimoine d’infrastructures qui allait être remis en état et développé, l’ajustement structurel et la libéralisation du secteur, la promotion du secteur privé, l’instauration d’un cadre institutionnel d’opération adapté à l’économie de marché, la réforme et le renforcement de la capacité institutionnelle de l’administration du secteur, ont fait très vite l’objet d’un vaste programme gouvernemental au financement duquel ont participé plusieurs bailleurs de fonds.

9. Le Gouvernement Guinéen a fait de ce programme une de ses premières priorités. Ainsi jusqu’en 1995, la part des budgets annuels d’investissements publics du secteur dans le budget des investissements publics de l’Etat a été maintenue à un niveau élevée, autour de 24% ; elle est ramenée depuis à environ 12%.

10. Le programme d’ajustement structurel et de libéralisation du secteur des transports et le programme de réforme administrative associé, que s’est fixés la Guinée à l’avènement de la seconde république, ont leurs fondements dans les nouvelles orientations de politique économique du régime marquées par l’instauration d’une économie de marché.

11. Les réformes décidées et engagées l’ont été dans le sens :- de la libéralisation des activités économiques et de l’abolition des monopoles des entreprises d’Etat ;

12. - du désengagement progressif de l’Etat du secteur de production au profit du secteur privé à travers une série de privatisation dont la dernière qui date de 2003 est celle de la privatisation de la compagnie nationale Air Guinée au profit d’un opérateur guinéen ;

13. - du recentrage du rôle de l’administration et de la réforme administrative ; - et du renforcement des capacités institutionnelles de l’administration dans la gestion de l’économie de marché et du développement. Trois autre principes spécifiques du secteur ont guidé également ces réformes :

14. - celui de la recherche de la suffisance, de la pérennité et de la sécurisation des ressources destinées à la maintenance du patrimoine constitué par les infrastructures des transports (routes, ports, aéroports) ;

15. - celui du recouvrement auprès des usagers des coûts d’utilisation des infrastructures et équipements publics de transports (par le biais de redevances et/ou de taxes prélevées sur les carburants), - et celui de la qualification et de l’efficacité des entités chargées de la fourniture des services publics aux usagers des équipements publics de transports (ports, aéroports, aide à la navigation aérienne, Agence de la Navigation maritime etc..), et conséquemment de la qualité des services et de l’efficience dans le soutien au développement socio-économiques.

16. Ce cadre de réforme a conduit à la fin des années 1990 à concevoir en particulier une administration des transports composée pour chaque sous secteur : - d’une administration centrale placée à côté du ministre, chargée de la conception et de la conduite du développement du secteur ; - et d’une administration des opérations placée sous un statut dotée d’un mode de gestion s’inspirant du secteur privé, chargée de la gestion des services publics offerts quotidiennement aux usagers. Ces entités étaient conçues comme les « bras opérationnels » de leur administration modale respective.

17. Cette organisation nouvelle donnait plus de chance de voir enfin prises convenablement en charge les fonctions de conception et de développement de l’administration du secteur, en recentrant l’administration centrale sur ces fonctions et en déchargeant celles ci des opérations quotidiennes de services publics aux usagers.

18. Ces réformes ont été opérées dans le secteur des transports à travers une politique de développement et de libéralisation progressive ce qui fait qu’aujourd’hui le secteur des transports est quasiment libéralisé et est devenu concurrentiel. Comme dans un régime libéral, le rôle de l’Etat consiste désormais à mettre en place la réglementation et à créer par des facilités appropriées, un environnement suffisamment incitatif pour permettre au secteur privé d’y investir et d’offrir des services de qualités.

19. Pour le secteur des transports, ces programmes ont été élaboré conformément au contenu des documents suivants : • Le Discours Programme du chef de l’Etat le 25 décembre 1985, • le programme de réforme et le plan des transports de 1988 -1989 • la Lettre de Politique Routière, • la Guinée Vision 2010, • le Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP), • le Plan National des Transports (PNT).Ces documents donnent le détail de toutes les actions entreprises et envisagées dans le secteur pour les 10 prochaines années.

20. LES REALISASIONS DANS LE SECTEUR Dans le domaine de réhabilitation de remise à niveau, et de Maintenance des infrastructures Les appuis apportés depuis 1985 par les différents partenaires au développement ont permis à la Guinée de réaliser une grande partie des objectifs qu’elle s’était fixée.

21. Des infrastructures portuaires et aéroportuaires ont été réhabilitées et modernisées, et leurs capacités ajustées aux besoins de la demande de la décennie 1990. De 1985 à 2000, une longueur cumulée d’un peu plus de 2000 km de routes nationales a été réhabilitée ou construite ; par ailleurs des interventions d’élimination de points critiques et d’entretien périodique ont permis de disposer actuellement d’un linéaire de routes nationales en terre, en bon et moyen état, d’environ 3000 km.

22. La Guinée s’est dotée en 1988 d’un schéma routier structurant à un horizon de vingt ans, et s’est fixée un programme ambitieux à l’horizon 2010, de bitumage d’environ 2000 km et d’aménagement de 1500 km de routes en terre, sur le réseau composant ce schéma (routes nationales). L’objectif fixé est de créer un réseau routier performant intégrant toutes les régions du pays,

23. L'objectif est aussi de créer :- du décollage des exportations du secteur primaire (coton, café, cacao, fruits et légumes, bois, coagulum d’hévéas, etc..), - de l’augmentation des échanges internes de produits locaux (riz local et autres céréales, manioc et autres tubercules, poissons fumés, fruits et légumes, huiles de palme, etc..), le désenclavement qui en découle facilitant l’accès aux marchés pour les producteurs pour écouler leur produits, ce désenclavement facilitant aussi les échanges et le commerce ;  

24. - des routes de liaison avec par ordre de priorité, le Mali, le Sénégal, la Côte d’Ivoire, la Sierra Leone, la Guinée-Bissau et le Libéria.Dans ce cadre, la principale route reliant Conakry à Bamako qui a fait l’objet d’un intérêt commun au deux pays est en cours de construction. Le tronçon guinéen (reliant Kankan à la frontière malienne) à Kourémalé est terminé. - de la croissance des activités minières aurifères et diamantaires,

25. de l’amélioration des conditions d’approvisionnement de l’intérieur du pays, à partir de Conakry comme à partir des pays limitrophes, Sénégal et Côte d’Ivoire en particulier, en produits d’importation et en produit de l’industrie locale (ciment, boissons, carburants, farines, tissus et articles d’habillement, etc..), avec en corollaire, l’ouverture et le développement du marché intérieur

26. L’impact est aussi positif sur les revenus des ménages, ainsi que sur le prix des denrées alimentaires et des autres produits de consommation des ménages. • Ce désenclavement facilite aussi l’accès des populations aux services de santé et d’éducation. • D’une façon plus générale, l’impact de la réalisation de ce programme ne peut être que positive sur le développement humain et la réduction de la pauvreté.

27. Le financement du secteur des transport et l’amélioration du recouvrement des charges d’infrastructure.

28. Mise en place d’un système performant de conservation du patrimoine d’infrastructures de transports La création et la mise en place de structures autonomes chargées de la gestion et de l’exploitation des équipements publics de transports des sous secteurs maritime et aérien (PAC, ANAM, SOGEAC et ANA) et chargées en conséquence de recouvrir auprès des usagers les coûts d’investissements et de maintenance de ces équipements, ont permis d’atteindre de bons résultats en matière de maintenance et de conservation des infrastructures et équipements de transports dans les deux sous secteurs concernés.

29. Par contre dans le sous secteur routier, si l’objectif décennal de développement du réseau structurant est bien atteint, il s’est vite révélé, au cours de la même période, une insuffisance de la maintenance du réseau ainsi développé, se traduisant par une tendance à sa dégradation prématurée. Ce constat a conduit le Gouvernement Guinéen à solliciter un appui financier de l’UE pour une intervention dans le domaine de l’entretien routier, pour aider au développement de cette fonction.

30. La valorisation des ressources humaines du secteur public comme du secteur privé.L’instauration d’un mécanisme de mobilisation de ressources suffisantes et pérennes pour la conservation du patrimoine routier, par en particulier la création d’un fonds routier répondant à ce double objectif de suffisance et de pérennité des moyens.

31. La promotion d’un tissu de PME de travaux routiers et du cantonnage pour la réalisation des travaux d’entretien routier. La réorganisation de l’administration et de l’entretien des infrastructures routières.

32. La mise en place d’un système intégré d’informations sur la gestion du réseau (Banque de données routières)Le renforcement institutionnel de l’administration routière.

33. 2 .L’ajustement structurel et LA libéralisation du secteur Le programme d’ajustement structurel et de libéralisation du secteur des transports que s’est fixé la Guinée à l’avènement de la seconde république a ses fondements dans les nouvelles orientations de politique économique du régime a atteint une grande partie de ses objectifs. Tous les monopoles des entreprises d’état dans le secteur ont été presque levés, et l’activité est presque totalement libéralisée.

34. Les problématiques du secteur des transports routiers Les priorités du Gouvernement en matière de développement sectoriel ont toujours fait des transports routiers une activité de services qui soutient et contribue au développement économique et social. Les transports routiers doivent donc offrir un niveau de performance qui n’induise pas de goulots d’étranglement pour les autres secteurs économiques ou au développement social. Tel n’est pas bien le cas actuellement.

35. Les problématiques de mise en adéquation du réseau routier avec la demande et de contribution à la mise en œuvre de la politique générale de développement socio-économique du pays.   Le diagnostic de la situation actuel du réseau de routes nationales et les projections de trafics 2010 réalisées dans le cadre des études préparatoires du PNT, en tenant compte des perspectives de développement des autres secteurs économiques et des perspectives démographiques, aboutissent à des besoins d’investissement de développement du réseau pour adapter sa capacité et son niveau de service.

36. Le secteur présente une image marquée principalement par : • le rôle encore effacé de l’Administration qui n’a pas réussi à surmonter les difficultés rencontrées depuis de nombreuses années • les dysfonctionnements relevés dans l’application de la réglementation, tant en ce qui concerne l’état des véhicules que le rôle des forces de gendarmerie établissent

37. les conditions préoccupantes de transports de voyageurs tant en rase campagne qu’en ville l’absence de maîtrise de la gestion du trafic à Conakry où les déplacements motorisés se font dans des conditions difficiles, génératrices d’embouteillages considérables aux heures de pointe.

38. Les problématiques de mise en adéquation du réseau routier avec la demande et de contribution à la mise en œuvre de la politique générale de développement socioéconomique du pays.Le diagnostic de la situation actuel du réseau de routes nationales et les projections de trafics 2010 réalisées dans le cadre des études préparatoires du PNT, en tenant compte des perspectives de développement des autres secteurs économiques et des perspectives démographiques, aboutissent à des besoins d’investissement de développement du réseau pour adapter sa capacité et son niveau de service.

39. Les projets ainsi identifiés sont des projets de capacité ; ils permettent l’écoulement des trafics potentiels, accompagnent la croissance des trafics et soutiennent la croissance des activités et le développement socioéconomique des territoires desservis par le réseau.

40. Outre ce critère de capacité, d’autres critères ont guidé l’identification des projets routiers à évaluer, lors des études préparatoires du PNT : • le soutien à la réalisation des objectifs de la stratégie de réduction de la pauvreté, • le soutien aux développement des autres secteurs socioéconomiques, dont l’appui aux zones à fort potentiel économique et le soutien aux exportations de biens et de services (cultures de rentes, transports routiers, etc..),  

41. le désenclavement intérieur et la promotion des échanges socioéconomiques entre les régions, le désenclavement extérieur et le soutien à l’intégration sous régionale, • la poursuite de la réalisation du Schéma Directeur Routier Structurant arrêté en 1988 (et légèrement actualisé), • et enfin les expressions d’intérêt de partenaires au développement pour certains projets.

42. Ces critères ne sont pas indépendants entre eux ; ils ont en caractère commun, le soutien à la dynamique du développement économique et social et le soutien à la réalisation des objectifs de la stratégie de réduction de la pauvreté. Ce qui les diffère réside dans le ressenti du niveau de leur contribution à la réalisation de ces deux objectifs fondamentaux. Le profil de la pauvreté en Guinée dans sa composante spatiale révèle une nette corrélation entre l’absence de desserte et d’irrigation routières du territoires et la pauvreté.

43. Ainsi des poches de pauvreté marquées sont mises en évidence dans le Nord-Ouest et le Nord-Est du pays, zones mal desservie par la route. Un projet de desserte de ces zones par une route d’un bon niveau de service aura certainement une plus forte contribution à la réduction de la pauvreté qu’un autre projet routier envisagé dans une autre zone.

44. Le réseau routier structurant du pays n’est pas encore totalement mis en place , comme prévu par le schéma retenu en 1988 dont la réalisation était programmée sur une vingtaine d’années (horizon 2010) ; des zones étendues du territoire national sont encore fortement enclavées, principalement dans le Nord-Ouest et le Nord-Est ; certaines liaisons routières interrégionales telle la route Kankan-Kérouané-Nzérékoré, sont encore d’un niveau de service insuffisant; les routes assurant les liaisons avec les pays limitrophes sont leur quasi-totalité toujours d’un niveau de service médiocre et dissuasif ;

45. LES FONDS ROUTIERSEn 1989, il a été créé un fonds routier doté par ses textes de création (1) d’un statut d’établissement public ; un mécanisme de mobilisation de ressources et d’approvisionnement lui a été associé. Ce fonds routier n’a jamais fonctionné comme l’avait institué son ordonnance de création. La formule juridique initiale a été révisée progressivement au cours des années pour réintégrer finalement le fonds dans le cadre de la gestion des finances publiques.  (1) Ordonnance n°039/PRG/SGG/89

46. Les difficultés constatées par la suite pour la mobilisation de ressources suffisantes au travers de l’arbitrage budgétaire, et la dégradation prématurée conséquente du réseau routier, ont conduit les autorités à remettre à l’étude l’opportunité de la création d’un fonds routier dit de deuxième génération (FER II) et à concevoir parallèlement un mécanisme de mobilisation de ressources pour ce fonds.

47. Ces ressources sont écartées totalement de l’arbitrage budgétaire et le FER II jouit d’une pleine autonomie financière et de gestion. Le mode de gestion des ressources et de l’entretien routier même qui en découle, doit favoriser la promotion des PME de travaux routiers dans la mesure où il permet une grande souplesse pour les paiements des travaux dans les temps contractuels, leur évitant des problèmes de trésorerie. Par ailleurs le projet prévoie d’associer les usagers de la route à l’administration du fonds.

48. Le mécanisme de mobilisation de ressources envisagé s’appuie sur l’instauration d’une redevance d’entretien routier (RER) et d’un péage direct des véhicules à des postes de péage et de pesage-péage ; les recettes de la RER et du péage sont directement versées au fonds routier.  Le système de pesage-péage des poids lourds envisagé doit par ailleurs contribuer à la préservation du réseau contre l’agression des fortes charges à l’essieu.

49. A l’exception des postes de péage et de pesage-péage, l’ensemble de ce système est mis en place ; celle ci devrait néanmoins permettre de disposer rapidement de ressources et de modes opératoires efficaces, afin d’éviter une dégradation du réseau routier par retard d’intervention de maintenance.En tout état de cause, il apparaît difficile de mobiliser rapidement les ressources adéquates ; un temps de mise en régime du système reste nécessaire ; un appui budgétaire extérieur sera requis pendant encore quelques années. Ce dernier devrait cependant se réduire progressivement pour s’annuler dans un délai raisonnable.  

50. Le projet de mise en place de ce mécanisme de mobilisation et de pérennisation de ressources suffisantes, est accompagné d’un projet de mise en place d’un système de gestion routière et de programmation de l’entretien routier, auprès de la Direction Nationale de l’Entretien Routier, et d’un projet de promotion de l’industrie locale de travaux routiers.