Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria

2. Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria Posgrado en Economía Costa Rica 12 noviembre del 2003

3. Antecedentes • Mediciones internacionales sobre transparencia de los países. • Trabajos en materia participación, transparencia y rendición de cuentas de presupuestos (India, Estados Unidos, México, Sudáfrica). • Primer índice de transparencia presupuestaria (2001) inició con 5 países latinoamericanos: Argentina, Brasil, Chile, México y Perú.

4. ¿Porqué analizar la transparencia en el presupuesto? • La transparencia en el gasto público tiene un carácter central por la importancia del presupuesto en la política de un gobierno. El presupuesto expresa de manera tangible los objetivos, compromisos y prioridades que tienen los gobernantes. • Permite evaluar quiénes ganan y quiénes pierden con la distribución de recursos públicos. • Revela el grado de eficacia y eficiencia que tiene el gasto público. • Ubica potenciales focos vulnerables a la corrupción.

5. Metodología • Encuesta aplicada a población de expertos: • Diputados, académicos, periodistas, líderes de ONG´s, funcionarios CGR y la Asamblea Legislativa. • Con esta encuesta se construyó el Índice General de Transparencia Presupuestaria (1-100) • Estudio legal: • Normas que regulan cada etapa del ciclo presupuestario. • Guía práctica: • Cuestionario llenado por expertos para verificar la aplicación en la práctica de las normas presupuestarias.

6. Resultados del Índice de Transparencia Presupuestaria • El Segundo Índice General de la Transparencia Presupuestaria revelan que tres de los diez países—Chile, Brasil y Costa Rica—logran sobrepasar la calificación de 55 puntos en el Índice de transparencia presupuestaria. Un segundo bloque, constituido por México, Colombia, Perú y Argentina oscilan entre 45 y 54 puntos. Por último, las calificaciones más bajas corresponden a Nicaragua y Ecuador con menos de 45 puntos. • Este índice se construye con base en una pregunta que se repite al inicio y al final de la encuesta de percepciones, en la cual se solicita a los expertos que califiquen las condiciones generales de la transparencia en una escala de 1 a 100, donde 100 es complementamente transparente y 1 es no transparente del todo, encontrándose la mayoría de los valores cercanos a los 50 puntos.

7. Los resultados para Costa Rica • En este primer Índice de Transparencia Presupuestaria para Costa Rica, la mayoría de las variables consideradas en el estudio obtienen porcentajes inferiores al 50% de respuestas positivas, lo cual significa que pocas personas evalúan positivamente la transparencia en el ciclo del presupuesto. • Hay una considerable brecha de los aspectos mejor evaluados, como por ejemplo la fiscalización del presupuesto (55 % de respuestas positivas), y los que alcanzan calificaciones más críticas, como la pregunta sobre la participación ciudadana en el presupuesto (7% de respuestas positivas).

8. La mayoría de los países participantes tienen niveles insatisfactorios en materia de transparencia en el gasto público. Fuente: Encuesta de percepciones de cada país. Procesamiento Barumen S.A, México.

9. Las preguntas se agruparon por variables relacionadas con temas específicos, para las cuales se reporta únicamente el porcentaje de respuestas positivas (5 y 4, en una escala Likert).

11. La fiscalización externa en siete de los diez países tiene un papel más bien limitado. En Chile, la legislación otorga a la Contraloría General de la República autonomía y facultades que la convierten en una especie de “cuarto poder” del Estado, que además de fiscalizar el manejo financiero y la legalidad de los actos de la administración pública. En Colombia, México y Argentina, el problema surge por la relativa novedad de los órganos de control externo.

12. Variables de la fiscalización externa • La contraloría externa es confiable. • Las recomendaciones de la contraloría externa han contribuido a combatir la corrupción. • La contraloría externa verifica que el ejecutivo cumpla con las metas físicas de los programas del presupuesto. • La contraloría externa tiene la capacidad para fiscalizar eficazmente el gasto federal.

13. La fiscalización externa del presupuestofue la variable que obtuvo más alta puntuación en Costa Rica con un 55 por ciento de respuestas positivas • Este valor supera a todos los demás países de la Región. • Esto se debe a una institución validada a través de una práctica fiscalizadora de larga data. • La varianza entre los distintos rubros que integran el concepto es baja. • El valor más bajo corresponde a cómo se fiscaliza la contratación de deuda externa. Sin embargo debe mencionarse que después de 1982, el país es cuidadoso en la contratación de deuda externa. Los acreedores lo son otro tanto. La legislación es clara del imperativo de aprobación parlamentaria para asunción de nueva deuda. • Pese a este prestigio, la Contraloría General de la República tiene algunas limitaciones para ejercer una adecuada fiscalización, principalmente por problemas de cobertura y capacidad de seguimiento.

14. Diseñar un sistema de alerta que le permita a la Contraloría detectar de manera sistemática las instituciones o entidades que requieran fiscalización cada año, de tal forma que puedan intervenir en los casos importantes y evitar dispersión del trabajo en asuntos relativamente poco importantes. Reduciría el margen de discrecionalidad existente en la actualidad para seleccionar a las instituciones que se fiscalizan. Establecer procedimientos más sistemáticos de seguimiento que den cuenta del grado de efectividad de la fiscalización, si se cumplen sus recomendaciones y se aplican las sanciones respectivas como producto de sus hallazgos. Recomendaciones sobre la fiscalización externa

15. Las atribuciones del Legislativo para hacer cambios en el presupuesto es calificada de manera muy diferente en cada país Durante la ejecución del gasto es frecuente que el Poder Ejecutivo le haga cambios al presupuesto que había sido aprobado por el legislativo. Esta pregunta intenta evaluar qué tanto estos cambios se hacen públicos.

16. La segunda variable mejor evaluada en Costa Rica corresponde a las atribuciones del Legislativo en los cambios en el presupuesto de la República • El valor registrado es 54 por ciento y es más alto de la Región. • Durante el año fiscal las instituciones que conforman el Gobierno Central y sus entes adscritos pueden solicitar modificaciones presupuestarias, unas veces, mediante el traslado de partidas y, otras, solicitando el incremento o la incorporación de nuevos recursos. • Las modificaciones presupuestarias se pueden llevar a cabo mediante presupuestos extraordinarios y decretos ejecutivos, hay excepciones señaladas por la ley que sí requieren aprobación legislativa. • Debe señalarse que dos tercios del Gasto Público del país son aprobados y ejecutados en la Contraloría, sin intervención del Legislativo.

17. Aprovechando los medios de comunicación de la Asamblea Legislativa (la página web, la revista parlamentaria, y por supuesto La Gaceta), se debe aumentar el grado de publicidad y difusión del proceso presupuestario en general, incluyendo los presupuestos extraordinarios y las modificaciones realizadas durante el año fiscal, con un nivel razonable de desagregación. Ya que la mayoría de instituciones públicas cuenta con una página web, se sugiere incorporar información como por ejemplo, el proyecto de presupuesto, el presupuesto aprobado, el presupuesto ejecutado, contrataciones administrativas, etc. Asimismo, que se defina una persona de contacto dentro de la institución que podría atender solicitudes relacionadas con la información presupuestaria interna (ventanilla de consultas virtual). Recomendaciones sobre atribuciones del Legislativo en los cambios en el presupuesto de la República

18. La información sobre criterios macroeconómicos en el presupuesto es la variable mejor evaluada en toda la encuesta. Las buenas calificaciones resultan del hecho de que la mayoría de los países cuentan con la obligación legal de que el Poder Ejecutivo publique los supuestos macroeconómicos sobre los cuales basa la elaboración de un nuevo presupuesto. Sin embargo, para todos los casos, con excepción de Chile y Costa Rica, las proyecciones de los ingresos se consideran como poco confiables y provoca percepciones bastante negativas.

19. Variables de la información sobre criterios macroeconómicos • El ejecutivo publica los supuestos macroeconómicos que utiliza cuando elabora un nuevo presupuesto. • Las proyecciones de los ingresos en el presupuesto son confiables.

20. La publicidad de la información de los criterios macroeconómicoses la tercera variable mejor evaluada del Índice para el caso de Costa Rica • Muestra un valor de 47 por ciento de respuestas positivas, y por lo tanto. • Es de los mayores en la Región y bastante congruente (poca dispersión entre los 2 criterios que lo integran). • Refleja una evaluación aceptable del caudal técnico de los funcionarios responsables de esas estimaciones. • La calificación que le dieron los encuestados resulta muy baja, tomando en cuenta la calidad de la información macroeconómica que se genera en el país, especialmente en el Banco Central. • Esta información es oportuna, completa y se encuentra a disposición por varios medios (electrónico y físico).

21. Mejoramiento de la página web del Banco Central: principal fuente de información de las estadísticas macroeconómicas podría tener un formato más amigable para no expertos, por ejemplo un índice de cuadros que describa las variables que contiene cada cuatro, la frecuencia y el período. Deberían estar más visibles los links para los principales datos, como serie de tipo de cambio, y otros de consulta muy frecuente. Es indispensable también que se elabore un manual o notas técnicas (No solo de las que se incluyen en el Informe mensual). Podría además incorporarse a esta página web una gran cantidad de información que el Banco Central procesa pero que no divulga, y que para consultarla hay que ir personalmente, por ejemplo los datos deuda interna, cuentas de educación, salud, turismo y otros. Recomendaciones sobre información de criterios macroeconómicos

23. Participación ciudadana es la variable peor evaluada para todos los países. La máxima calificación mayor es 20% en Brasil. En este país se cuenta con una experiencia pionera en presupuestos locales participativos. Los países no cuentan con mecanismos formales que incentiven a que la población participe en ninguna fase del ciclo presupuestario.

24. Variables de la participación ciudadana • Existen mecanismos que permitan incorporar la opinión de la población en general en la formulación del presupuesto. • Existen mecanismos conocidos por la población para incorporar su opinión durante la aprobación del presupuesto. • En caso de que hubiera cambios sustantivos en el presupuesto aprobado durante su ejercicio, el Poder Ejecutivo rinde informes exhaustivos sobre estos cambios a la opinión pública. • Existen mecanismos que permitan incorporar la opinión de la población en el presupuesto. • Al terminar el ejercicio del presupuesto, el Poder Ejecutivo rinde informes exhaustivos sobre el impacto de su gasto.

25. La participación ciudadana es la variable peor evaluada en Costa Rica • La participación ciudadanaen el presupuesto en Costa Rica no es una práctica común, ni mucho menos institucionalizada. • Existe normativa genérica que permitiría la participación en ciertos ámbitos del proceso presupuestario, por ejemplo las audiencias públicas en la Asamblea Legislativa, o los mecanismos de denuncia ciudadana ante la Contraloría. • Para las fases de discusión y ejecución estos mecanismos son prácticamente inexistentes.

26. Elaboración participativa del Plan Nacional de Desarrollo: puesto que este es vinculante para la elaboración del presupuesto. La metodología de consulta deberá garantizar la mayor participación posible de todos los sectores de la población e instituciones públicas, de tal forma que el presupuesto que se desprenda del PND ya tenga incluida las consideraciones ciudadanas. Promoción de la participación ciudadana en la Asamblea Legislativa, en especial sus comisiones relacionadas directamente con el presupuesto. Promover la participación de grupos de la sociedad civil en la Contraloría a través de programas de promoción (tipo de audiencias públicas) y de una mayor utilización de los mecanismos ya existentes (páginas web, comisiones mixtas, audiencias a comisión, etc.). Recomendaciones sobre participación ciudadana en el presupuesto

27. La asignación presupuestaria, en general, responde poco a las prioridades de los países, debido a los criterios que se utilizan para distribuir los recursos. A pesar de que formal o informalmente los presupuestos anuales se elaboran siguiendo políticas de largo plazo, en la mayoría de los países la asignación del presupuesto es básicamente inercial. La percepción de los expertos apunta a que no se toma en cuenta la legislación nacional e internacional sobre derechos humanos para definir las prioridades del gasto público.

28. Variables de la asignación delpresupuesto • La mayoría de los recursos que el ejecutivo nacional asigna a los gobiernos subnacionales se asigna según criterios públicos • La asignación del presupuesto es básicamente inercial, esto es, se basa en las asignaciones pasadas • Los presupuestos anuales se elaboran siguiendo las políticas de largo plazo establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo • Los recursos ejercidos se apegan a los niveles de gasto aprobados por la legislatura

29. La asignación de presupuestos es la segunda variable peor calificada para Costa Rica. • En gran medida la respuesta sobre la asignación inercial de los presupuestos produjo esta mala evaluación, de hecho en esta pregunta Costa Rica tiene el valor más alto para toda la región. • En cuanto a la vinculación del presupuesto con las metas de los Planes de Desarrollo y la distribución de recursos a los gobiernos locales, en el país recientemente se aprobaron leyes de avanzada en este sentido. Primero, la ley que transfiere un 10% del presupuesto nacional a los gobiernos locales y después la Ley de Administración Financiera de la República y de Presupuestos Públicos. Ninguna se ha podido llevar a la práctica.

30. Clara definición de los Compromisos de la Gestión Pública y su traducción en el presupuesto: sistematización y territorialidad deben aparecer de manera explícita y clara. Deben establecerse metas cuantitativas y verificables. La responsabilidad individual y colectiva de los funcionarios debe ser establecida desde la formulación de los planes de cada institución. Transparencia en la composición del presupuesto de las instituciones: debe hacerse explícito todos los egresos relacionados con privilegios, convenciones colectivas, pensiones, horas extra y otros gastos que no se deriven directamente del funcionamiento de la institución. Recomendaciones sobre asignación de presupuesto

31. La práctica de rendición de cuenta no está regulada claramente y es escasa. En ninguno de estos países existe la obligación de publicar indicadores que permitan evaluar adecuadamente el impacto del gasto. Los reportes de ejecución son obligatorios pero muchos de los que se emiten carecen de la consistencia necesaria en método y formato para realizar un ejercicio sostenido o de comparación en el tiempo.

32. Variables de la rendición de cuentas • El ejecutivo publica periódicamente la información necesaria para evaluar el avance en el cumplimiento de las metas de sus programas. • El ejecutivo emite reportes sobre el estado de ingresos y egresos del gobierno. • El ejecutivo emite reportes sobre el avance en la ejecución de programas y sus metas físicas. • Los reportes del ejercicio del presupuesto incluyen información exhaustiva sobre el gasto de cualquier tipo de organismo descentralizado o empresa paraestatal. • Los documentos del presupuesto presentan claramente las principales iniciativas de políticas que se financian por medio del presupuesto. • Los precios de compra que paga el Poder Ejecutivo se hacen públicos en compras o gastos de más de 500,000 pesos. • El gobierno provee de indicadores que permitan evaluar adecuadamente el impacto del gasto.

33. La rendición de cuentas en Costa Rica muestra el cuarto valor más bajo, pero es simultáneamente el tercero más alto de la Región. Pese a que el país en el año 2000 incorporó en su Constitución el deber explícito de los funcionarios para rendir de cuentas (artículo 11), su aplicación no ha sido generalizada.

34. Utilización de canales de atención existentes para denuncias relacionadas con el mal manejo de los fondos públicos: aprovechar las existentes contralorías de servicio, la Defensoría de los Habitantes, el departamento de denuncias de la CGR, etc. Para ello se necesita realizar una campaña de información que visualice estos espacios como lugares donde se puede denunciar una mala administración de los fondos públicos. Educación para pedir y rendir cuentas: Hay problemas de lenguaje y detalles técnicos en cuanto a la rendición de cuentas del presupuesto nacional, por eso se necesita un proceso de aprendizaje. La educación debe fomentar también la responsabilidad. No solo la gente debe pedir cuentas al Estado del uso que hace de su dinero, sino que también hay que educar a la gente para que tribute y comprenda que la evasión es un daño a la sociedad. Recomendaciones sobre rendición de cuentas sobre el presupuesto

35. El punto clave es la información… Accesible Oportuna Completa Veraz

36. Resulta poco o nada oportuna la información que se publica durante las diferentes fases del proceso presupuestario Ésta es la segunda variable peor calificada dentro del Índice, dejando por encima del 30 por ciento sólo a Brasil y Chile. De hecho, esta variable resulta de las peor calificadas para países como Colombia, Costa Rica y Nicaragua. No existe en la mayoría de los países una rutina de presentación de información, por medios claramente establecidos y en forma periódica.

37. Variables de la oportunidad dela información • Con qué grado de oportunidad se hace pública la información del presupuesto durante cada una de las fases del proceso en: • La formulación • La discusión-aprobación • La ejecución • El control-fiscalización

38. La información completa sobre la deuda del gobierno no se hace pública y no se conoce. A pesar de estos resultados, en todos los países del estudio, excepto en Ecuador, se publican los montos, destino, plazos y las condiciones de la deuda. La percepción de los expertos es que los montos y los plazos se hacen públicos, pero no así el destino y las condiciones bajo las cuales se recibió el préstamo.

39. Variables de la deuda • Se publica el destino de la deuda contraída. • Se publica la duración de la deuda (plazos). • Cualquier obligación futura o pasivo del gobierno federal se hacen públicos. • Toda obligación futura del gobierno se contabiliza como deuda pública.

40. Los documentos relacionados con información presupuestaria son complejos y de limitada distribución. • La ley del Presupuesto Nacional se publica en forma integra y casi todos los documentos que intervienen en el ciclo presupuestario son de carácter público. Eso significa que están disponibles en las instituciones si el ciudadano los solicita. La organización y el volumen de estos documentos limitan su accesibilidad al público. Por ejemplo, sólo el proyecto de presupuesto tiene 32 tomos de casi 500 páginas cada uno y la ley publicada no contiene índice ni resumen. • No se publica un presupuesto “ciudadano”.

41. La normativa no incluye criterios de Publicidad y difusión. • El presupuesto del gobierno central aprobado debe ser publicado en su totalidad en La Gaceta. Los presupuestos ejecutados de las instituciones descentralizadas son publicados en la Memoria Anual de la CGR, pero solamente en algunos casos. Otros aparecen en la página web de la CGR o en la de cada institución. Sin embargo, la legislación no explícita sobre el tipo de publicidad, la cobertura, la difusión de los documentos de presupuesto. La poca accesibilidad a la información es especialmente grave en las fases de formulación y ejecución.

42. Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria Posgrado en Economía Costa Rica 12 noviembre del 2003