Ph . D., Carlos A. M. Soria Dall’Orso y Abogado, Erick Leddy Garcia Cerrón .

1. INFORME FINAL ANALISIS DE LA LEGISLACION PERUANA PARA EL MANEJO INTEGRADO DE RECURSOS HÍDRICOS TRASFRONTERIZOS EN LA CUENCA DEL AMAZONAS CONSIDERANDO LA VARIABILIDAD Y EL CAMBIO CLIMÁTICO Ph. D., Carlos A. M. Soria Dall’Orsoy Abogado, Erick Leddy Garcia Cerrón. CONSULTORIA PARA PROGRAMA OTCA GEF GESTION INTEGRADA DE RECURSOS HIDRICOS

2. 1 Pero Tb Tratados Int. de DDHH Constitución Decreto Ley Decreto Legislativo Ley Ordenanza Regional Ordenanza Municipal Resolucion Legislativa Tratados Internacionales no DDHH 2 Leyes 3 Decreto Supremo Resolucion Suprema Resolucion Minsterial Resolucion Viceminsiterial Resolucion Jefatural Resolucion Directoral Regulaciones, Estatutos, Decreto Supremo, etc. La Jerarquía de la Constitución Según Hans Kelsen

3. El ambiente en la Constitución Política del Perú 1993 TITULO III Del régimen económico CAPITULO II Del ambiente y los recursos naturales Artículo 66.- Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular n derecho real, sujeto a dicha norma legal. Artículo 67.- El Estado determina la política nacional del ambiente. Promueve el uso sostenible de sus recursos naturales. Artículo 68.- El Estado está obligado a promover la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas. Artículo 69.- El Estado promueve el desarrollo sostenible de la Amazonía con una legislación adecuada.

4. 3.1.- El régimen constitucional de manejo recursos naturales Constitución de 1993. La Constitución Política del Perú establece que todo ser humano tiene el derecho de disfrutar de un ambiente sano, equilibrado y adecuado. Arts 66 al 69. 3.1.1.- El rol de la Amazonía en la gestión de recursos hídricos a nivel constitucional En cuanto al caso de la Amazonía la Constitución Política del Estado Peruano ha dispuesto que promueve el desarrollo sostenible de la misma a partir de la aprobación de una legislación adecuada (Art. 69°). 3.1.2.- Competencias en materia ambiente y recursos hídricos En el caso de los recursos hídricos, las competencias en dicha materia se encuentran dentro de una agencia nacional dependiente del Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI) denominada la Autoridad Nacional del Agua (ANA), la cual tiene órganos desconcentrados como se explicará más adelante responde a las directivas que se emitan desde el gobierno central. No obstante ello, la propia Ley de Recursos Hídricos [29338?] ha reconocido la importancia de la participación de entidades regionales en la gestión de este estratégico recurso natural tal como se detallará en la sección correspondiente del presente documento.

5. 3.2.- La Legislación Sobre Recursos Hídricos A Nivel Nacional 3.2.1.- El Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos La Ley 29338 – Ley de Recursos Hídricos de marzo del 2009, regula lo concerniente al uso y gestión del agua superficial, subterránea, continental, marítima y atmosférica así como los bienes asociados a estas. Asimismo declara en su artículo II de su Título Preliminar que tiene como finalidad “regular el uso y gestión integrada del agua, la actuación del Estado y los particulares en dicha gestión, así como los bienes asociados a esta”. En crea el Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos, con el objeto de articular el accionar del Estado, para conducir los procesos de gestión integrada y de conservación de los recursos hídricos en los ámbitos de cuencas, de los ecosistemas que lo conforman y de los bienes asociados; así como, para establecer espacios de coordinación y concertación entre las entidades de la administración pública y los actores involucrados en dicha gestión con arreglo a la presente Ley (art. 9°). 3.2.2.- La participación de los distintos niveles de gobierno en la gestión de los recursos hídricos Conforme al artículo 10° de la Ley de Recursos Hídricos, el Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos como parte del Sistema Nacional de Gestión Ambiental tiene por finalidad el aprovechamiento sostenible, la conservación y el incremento de los recursos hídricos, así como el cumplimiento de la política y estrategia nacional de recursos hídricos y el plan nacional de recursos hídricos en todos los niveles de gobierno y con la participación de los distintos usuarios del recurso.

6. Dicho Sistema está conformado por el conjunto de instituciones, principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales el Estado desarrolla y asegura la gestión integrada, participativa y multisectorial, el aprovechamiento sostenible, la conservación, la preservación de la calidad y el incremento de los recursos hídricos. De acuerdo a la Ley de Recursos Hídricos integran el Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos (art. 11°): • La Autoridad Nacional del Agua; • Los Ministerios del Ambiente; de Agricultura y Riego; de Vivienda, Construcción y Saneamiento; de Salud; de la Producción; y de Energía y Minas; • Los gobiernos regionales y gobiernos locales a través de sus órganos competentes; • Las organizaciones de usuarios agrarios y no agrarios; • Las entidades operadoras de los sectores hidráulicos, de carácter sectorial y multisectorial; • Las comunidades campesinas y comunidades nativas; y • Las entidades públicas vinculadas con la gestión de los recursos hídricos.

7. Los Consejos de Cuenca puede ser de dos clases: (1) Consejos Regionales, cuando el ámbito de la cuenca se localiza íntegramente dentro de un solo gobierno regional; y (2) Consejo de Cuenca Interregional, cuando dentro del ámbito de la cuenca, existen dos o más gobiernos regionales. • Su creación se dará mediante Decreto Supremo y se encuentra precisada en el Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos (art. 24 y siguientes.) que establece su estructura orgánica y su conformación y que considera la participación equilibrada de los representantes de las organizaciones de usuarios y de los gobiernos regionales y gobiernos locales que lo integran. De igual manera, es importante señalar que la Resolución Jefatural 575-2010 de la Autoridad Nacional del Agua define los Lineamientos Generales para la creación de estos Consejo de Recursos Hídricos de Cuenca.

8. 3.2.3.- La participación de la sociedad civil en la gestión de los recursos hídricos El Principio 3 del artículo III del Título Preliminar de la Ley de Recursos Hídricos, establece que es mandato del Estado crear mecanismos para la participación de los usuarios y de la población organizada en la toma de decisiones que afectan el agua en cuanto a calidad, cantidad, oportunidad u otro atributo del recurso. Una de las formas de participación de la sociedad civil en la gestión de los recursos hídricos es a través de las organizaciones de usuarios que comparten una fuente superficial o subterránea y un sistema hidráulico. De acuerdo a la Ley de Recurso Hídricos, estas formas de organización de los usuarios son los comités, comisiones y juntas de usuarios. Los comités de usuarios son el nivel mínimo de organización y se integran a a las juntas de usuarios. Su finalidad, conforme lo establece la norma, es la participación organizada de los usuarios en la gestión multisectorial y uso sostenible de los recursos hídricos. Corresponde a la Autoridad Nacional del Agua reconocerlas y regularlas. Finalmente, la Ley también ha reconocido la participación de las comunidades campesinas y nativas en el manejo de recursos hídricos, reconociendo su organización en torno a sus fuentes naturales, micro cuencas y sub-cuencas de acuerdo con sus usos y costumbres. Las organizaciones tradicionales de estas comunidades tienen los mismos derechos que las organizaciones de usuarios (art. 32°).

9. 3.3.- Instrumentos para la gestión integrada de los recursos hídricos en el Perú 3.3.1.- Gestión de las cuencas hidrográficas: Cuenca como unidad de planificación El Principio 10 del artículo III correspondiente al Título Preliminar de la Ley de Recursos Hídricos establece el Principio de gestión integrada participativa por cuenca hidrográfica, el mismo que consiste en reconocer que el uso del agua debe ser óptimo y equitativo, basado en su valor social, económico y ambiental, y su gestión debe ser integrada por cuenca hidrográfica y con participación activa de la población organizada. Por esta razón, la Ley de Recursos Hídricos declaró de interés nacional y necesidad pública la gestión integrada de los recursos hídricos con el propósito de lograr eficiencia y sostenibilidad en el manejo de las cuencas hidrográficas y los acuíferos para la conservación e incremento del agua, así como asegurar su calidad fomentando una nueva cultura del agua, para garantizar la satisfacción de la demanda de las actuales y futuras generaciones (art. 3°).

10. En ese sentido, el Estado reconoce como zonas ambientalmente vulnerables las cabeceras de cuenca donde se originan las aguas; estableciendo que la Autoridad Nacional del Agua, con opinión del Ministerio del Ambiente, podrá declarar zonas intangibles en las que no se otorga ningún derecho para uso, disposición o vertimiento de agua (art. 75°). Autoridad Nacional, en coordinación con el Consejo de Cuenca, podrá otorgar reconocimientos e incentivos a favor de quienes desarrollen acciones de prevención de la contaminación del agua y de desastres, forestación, reforestación o de inversión en tecnología y utilización de prácticas, métodos o procesos que coadyuven a la protección del agua y la gestión integrada del agua en las cuencas. la ANA en coordinación con el Consejo de Cuenca y el Ministerio del Ambiente – promover los mecanismos de protección de la cuenca a fin de contribuir a la conservación y protección del agua y bienes asociados,(Art. 84° de la Ley). la ANA puede planificar la gestión del agua; para ello, cumple con aprobar la demarcación territorial de las cuencas hidrográficas (art. 97° y 98° de la Ley).

11. 3.3.2.- Gestión integrada de aguas superficiales y subterráneas el artículo 108° de la Ley de Recursos Hídricos establece que la exploración y el uso del agua subterránea se efectuará respetando el principio de sostenibilidad del agua de la cuenca. En esa medida, en cuanto a la exploración del agua subterránea se ha establecido que siempre que implique perforaciones se requerirá de una autorización previa de la ANA Autoridad Nacional [del Agua?]  y, cuando corresponda, de los propietarios del área a explorar, debiéndose tomar en cuenta la explotación sostenible del acuífero. Conforme al artículo 110° de la Ley de Recursos Hídricos, el otorgamiento del derecho de uso de un determinado volumen de agua subterránea está sujeto a las condiciones establecidas en el Título IV (referido a Derechos de Uso de Agua) y, cuando corresponda, al respectivo instrumento de gestión ambiental que establece la legislación vigente (es decir, dependiente de los requisitos exigidos por la normativa sectorial especifica). En el caso de cese temporal o permanente del uso, los titulares de estos derechos están obligados, bajo responsabilidad, a tomar las medidas de seguridad necesarias que eviten daños a terceros. Adicionalmente, los usuarios de agua subterránea deben instalar y mantener piezómetros en cantidad y separación determinados por la autoridad respectiva, donde registren la variación mensual de los niveles freáticos, información que deben comunicar a la ANA. Para efectivizar la aplicación del referido artículo, la ANA aprobó mediante Resolución Jefatural N° 579-2010-ANA, el Reglamento de Procedimiento para el Otorgamiento de Uso de Agua, en cuyo Título IV se regula los procedimiento para el otorgamiento de licencia de uso de aguas subterránea.

12. Teniendo en cuenta estas consideraciones, la Ley de Recursos Hídricos ha establecido que corresponde a la ANA promover la constitución de bloques de uso del agua subterránea que tenga por objeto el uso conjunto del agua superficial y subterránea, cuando así lo aconseje el mejor uso de los recursos de una misma zona, así como la recarga artificial de acuíferos. En ese sentido, conforme al Reglamento de Ley de Recursos Hídricos el aprovechamiento conjunto del agua superficial y subterránea tiene como finalidad la satisfacción de la demanda de los diferentes usos en función a la ventaja comparativa de la fuente de agua en cuanto a su ubicación y a sus características técnicas basado en la utilización alternativa de cada una de ellas en razón a su disponibilidad, manejo económico, social y sostenible de la fuente natural de agua. Como ya se ha dicho, la ANA propiciará el aprovechamiento del uso conjunto de las aguas superficiales y subterráneas, como una medida de equilibrar el aprovechamiento del agua superficial y la extracción del agua subterránea de tal manera que se conserve y mantenga el equilibrio del sistema acuífero. Para ello, efectuarán estudios hidrogeológicos, monitoreos de la explotación de los acuíferos y se promoverá la recarga de acuíferos. Igualmente se adoptarán regulaciones para limitar su sobreexplotación, así como para la planificación y ejecución del aprovechamiento conjunto del agua superficial y subterránea (art. 248° y 249°). Finalmente, como medida para proteger los recursos hídricos subterráneos, la Ley de Recursos Hídricos ha reconocido las figuras jurídicas de zonas de veda y zonas de restricción, las cuales serán declaradas por la ANA..; En cuanto a las zonas de veda, estas pueden ser permanentes o temporales, para exploraciones, perforaciones de pozos y otorgamiento de nuevos derechos de uso de agua subterránea en ellas. Las vedas deben sustentarse en estudios técnicos que confirmen que la extracción del agua del acuífero perjudica su sostenibilidad. Estos estudios técnicos deben definir las zonas de restricción, los que pueden alcanzar la totalidad o parte de un acuífero en caso de notorio riesgo de agotamiento que perjudique o ponga en riesgo su sostenibilidad. Cuando ello se confirme, la ANA dispondrá una reducción temporal de extracción de agua subterránea en alícuotas.

13. 3.3.3.- Gestión de la calidad y cantidad de los recursos hídricos • La calidad de los recursos hídricos en el Perú se encuentra regulada por el Decreto Supremo N° 002-2008-MINAM que aprobó los nuevos Estándares Nacionales de Calidad Ambiental para el Agua, derogando una norma del año 1969. • Los nuevos estándares de calidad ambiental dividieron a los cuerpos de agua en cuatro categorías: 1) Categoría 1: Poblacional y Recreacional; 2) Categoría Actividades Marino Costeras; 3) Categoría 3: Riego de Vegetales y Bebida de Animales, y 4) Categoría 4: Conservación del Ambiente Acuático. Estableciéndose para cada uno de ellos los parámetros físico/químicos, inorgánicos, orgánicos, microbiológicos entre otros que por su naturaleza les correspondiera.

14. 3.3.4.- Utilización múltiple y necesidades prioritarias de la población El uso de los recursos hídricos se encuentra regulado en el Título III de la Ley General de Recursos Hídricos. En cuanto a las condiciones generales para el uso de los mismos, se ha establecido que se encuentra condicionado a su disponibilidad. Por ello se afirma que el agua debe usarse en forma eficiente. Con respecto a los derechos de terceros, la norma promueve que se mantengan o se mejoren las características físico-químicas del agua, el régimen hidrológico en beneficio del ambiente, la salud pública y la seguridad nacional. • Ley de Recursos Hídricos ha detallado cuales son estos tipos de uso productivos: • 1. Agrario: pecuario y agrícola; • 2. Acuícola y pesquero; • 3. Energético; • 4. Industrial; • 5. Medicinal; • 6. Minero; • 7. Recreativo; • 8. Turístico; • 9. Transporte; y • 10.- así como se podrá otorgar agua para usos no previstos, respetando las disposiciones de la presente Ley.

15. 3.3.5.- Protección en caso de eventos críticos. Finalmente en el Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos también regula los llamados "Estados de emergencia de recursos hídricos” (art. 130°). Dicha declaratoria es una medida de carácter extraordinario y transitorio que se adopta cuando se presentan eventos hidrológicos extremos, situaciones de riesgo para la calidad del agua u otros eventos que requieran acciones inmediatas para mitigar sus efectos. La Jefatura de la Autoridad Nacional del Agua, previo estudio técnico y en coordinación con el Ministerio del Ambiente, declarará los estados de emergencia de recursos hídricos dictando las medidas pertinentes para que las aguas sean protegidas, controladas y suministradas en beneficio de la colectividad e interés general, atendiendo preferentemente el abastecimiento de las poblaciones y las necesidades primarias."

16. 3.3.6.- Derechos de uso de agua y pago por el mismo. En armonía con lo señalado hasta este punto, la Ley de Recursos Hídricos reconoce que el agua constituye patrimonio de la Nación, así como su dominio sobre ella, el cual es inalienable e imprescriptible. En esa medida, se la reconocer como un bien de uso público y su administración solo puede ser otorgada y ejercida en armonía con el bien común, la protección ambiental y el interés de la Nación. Asimismo, se deja en claro que no existe propiedad privada sobre el agua (Art. 2° Ley de Recursos Hídricos). Ahora bien, los derechos de uso sobre el agua se encuentra regulados en el Título IV de esta norma, reconociéndose básicamente tres (03): 1) Permisos de Uso, 2) Autorización de Uso y 3) Licencias de Uso. Los permisos son aprobados por la Autoridad Local del Agua y tiene carácter indeterminado (ejercicio eventual) y se pueden dar básicamente dos tipos de permiso: a) permisos para épocas de superávit hídrico que se encuentran sujetos a los excedentes de agua de determinadas épocas del año; así como permiso de aguas residuales provenientes de aguas de retorno, drenaje y filtraciones, resultantes del ejercicio del derecho de los titulares de licencias de uso. La Autorización de Uso de Agua es otorgada por la Autoridad Administrativa del Agua y tiene carácter determinada. Este derecho de otorga para la Ejecución de Estudios, Ejecución de Obras y Lavado de Suelos. Otra autorización sui generis es la de vertimiento de aguas residuales; esta es otorgada por la ANA y consiste en el vertimientos de agua residual tratada a un cuerpo natural de agua continental o marina, previa opinión técnica favorable de las autoridades ambientales sectoriales competentes y del sector salud (Dirección General de Salud Ambiental del Ministerio de Salud de Perú) sobre el cumplimiento de los Estándares de Calidad Ambiental del Agua (ECA-Agua) y Límites Máximos Permisibles (LMP).

17. La Licencia de Uso de Agua es el derecho que otorga la Autoridad Administrativa del Agua mediante la cual con opinión del Consejo de Cuenca respectivo, su titular obtiene la facultad de usarlo con un fin y en un lugar determinado, en los términos y condiciones previstos en los dispositivos legales vigentes y en la correspondiente resolución administrativa que la otorga. Hay dos clases de Licencia: Usos consuntivo y Uso no consuntivo. Cuyas su características son las siguientes: 1) Otorgar a su titular facultades para usar y registrar una dotación anual de agua expresada en metros cúbicos, extraída de una fuente, pudiendo ejercer las acciones legales para su defensa; 2) se extingue por las causales previstas en la Ley; 3) su plazo es indeterminado mientras subsista la actividad para la que fue otorgada; 4) atribuye al titular la potestad de efectuar directamente o en coparticipación, según el caso, inversiones en tratamiento, transformación y reutilización para el uso otorgado.

18. 3.3.7.- Planes de Gestión A nivel de la regulación de recursos hídricos a nivel regional tenemos unas pocas normas sobre el tema. Por ejemplo, el 28/12/2007 el Gobierno Regional de Ucayali mediante Ordenanza Regional 016-2007-GRU-CR busca recuperar las cochas y lagos de la región. De otro lado el 19/06/2009 el Gobierno Regional de Madre de Dios mediante Ordenanza Regional 012-2008-GRMDD-CR señala que los humedales, lagos y cochas de la Región de Madre de Dios, constituyen uno de los recursos de mayor importancia hidrobiológica en el país, su diversidad climática han sostenido una amplia diversidad de especies biológicas de gran valor ecológico y comercial, con un alto potencial para el cultivo y aprovechamiento. En la actualidad, existe una progresiva disminución de los recursos naturales ocasionada por técnicas inapropiadas de aprovechamiento y deterioro ambiental, causado por el intenso trabajo minero con técnicas inadecuadas y contaminantes. El 17/04/2010, el Gobierno Regional de Cusco mediante Ordenanza Regional 068-2010-CR-GRC.CUSCO señala que mediante la Ordenanza Regional 002-2007-CR/GRC.CUSCO se declaró de necesidad pública y prioridad regional la recuperación ambiental de la cuenca de río Vilcanota desde su nacimiento hasta su confluencia con el río Yanatile, declarándose en emergencia el río Vilcanota y sus afluentes por la fuerte contaminación y siendo de imperiosa necesidad integrar, organizar y armonizar la participación de instituciones públicas y privadas con competencias en materia de conservación del medio ambiente y el uso adecuado de recursos naturales. Igualmente el 15/09/2011 el Gobierno Regional de Madre de Dios mediante Ordenanza Regional 004-2011-GRMDD-CR en la zona adyacente al área denominada Señor de la Cumbre se están realizando actividades ilegales de aprovechamiento de recursos naturales, que pondrían en grave riesgo el equilibrio de un ecosistema que alberga las cabeceras de cuenca de los ríos Manuani, Jayave y afluentes, los cuales drenan sus aguas a los ríos Malinowski e Inambari respectivamente, los que desembocan en los principales ríos de la región: el Madre de Dios y el Tambopata, principales fuentes de servicios hídricos para beneficio de la población local.

19. 3.3.8.- Gestión de conflictos No hay provisiones especificas aunque los consejos de cuenca podrían servir como un espacio para resolver conflictos.

20. 3.4.Perspectivas sectoriales. 3.4.1.- Actividades económicas, permisos ambientales y estudio de impacto ambiental. La Ley 27446 de 2001 aprobó el Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental, esta norma significó un cambio cualitativo en los criterios, contenidos, procedimientos de certificación, entre otros detalles, de los instrumentos de gestión ambiental que hasta ese momento habían sido establecidos en normas sectoriales.

21. 3.5.- Hidrocarburos, Minería y contaminación. • Las industrias hidrocarburífera y, minera son importantes sectores productivos basados en la explotación de recursos que se hallan en el subsuelo de nuestro territorio. En el Perú, estas actividades económicas se encuentran reguladas a través del la Ley General de Minería – D.S. 014-92-EM y la Ley General de Hidrocarburos No. 26221 de 1993. • Por estas razones, las actividades hidrocarburífera y minera siempre han requerido de una regulación consistente en lo que respecta a la protección de sus derechos. Este tipo de normatividad se puede ver reflejada en realidades como “el modelo económico del libre mercado, “la libre convertibilidad de divisas” y “un marco tributario no confiscatorio, estable, predecible y transparente”, todos dispuestos para promover todo tipo de actividades económicas en el país.

22. Revisión de la institucionalidad para el manejo integrado de recursos hídricos transfronterizos en la cuenca del Amazonas considerando la variabilidad y el cambio climático. 1.- La gestión integrada de recursos hídricos se ha beneficiado con los impactos positivos del desarrollo del marco legal ambiental iniciado en 1990. Así la política nacional ambiental que promueve la Constitución Política del Perú, de 1993, apoyada en la promoción del uso sostenible y la conservación de la diversidad biológica y las áreas naturales protegidas favorece una perspectiva de gestión integrada de recursos hídricos, aplicación del enfoque de derechos humanos, derecho a la participación, búsqueda del consenso respeto de las varias formas de propiedad, promoción de la inversión privada, respeto a los derechos de los pueblos indígenas, entre otros. La construcción efectiva de un régimen tal cuenta con los instrumentos normativos más básicos para su desarrollo en el Perú, sin embargo, son necesarios recursos técnicos, económicos y procedimentales para conducir los procesos que permitan implementar la gestión integrada de recursos hídricos en alguna cuenca en particular. Una evidencia en favor de ello ha sido la experiencia de los procesos de definición de estándares de calidad ambiental (ECA) y límites máximo permisibles (LMP) que han requerido recursos técnicos, económicos y humanos para llevar a buen puerto dichos procesos y producir los resultados necesarios.

23. 2.- La institucionalidad que plantea la LRH está aún en proceso de construcción como parte de la implementación progresiva de la Ley. Este proceso se inicia en 2009 con la aprobación de la Ley y su confrontación por algunas organizaciones sociales que cuestionaban su constitucionalidad. Lo cual afectó el respaldo y la decisión en la aplicación inmediata y el desarrollo de sus instrumentos de gestión. 3.- Un instrumento central de esta institucionalidad es el Plan Nacional de Recursos Hídricos, el cual aún no ha sido aprobado. La construcción de este Plan se abordó en una serie de 14 talleres, desarrollados en 2012 y 2013, en diferentes regiones del país para aportar elementos a ser considerados en su elaboración. 4.- La participación ciudadana en el diseño de políticas públicas no es una práctica permanente en todos los sectores sino que ocurre como factor singular en algunos sectores y no de manera permanente sino que ésta asociado con estilos de gestión de algunos funcionarios, lo cual demuestra que no es una práctica extendida y tiene aún detractores. Ello es aún más notorio en espacios regionales o locales donde el enfoque de los derechos humanos que promueve la Constitución Política del Perú aún tiene que enfrentar una práctica autoritaria de la gestión pública y la discriminación sobre las poblaciones rurales en particular, los pueblos indígenas. 5.- Si bien la LRH muestra una clasificación de los usos del agua donde el uso primario se prioriza frente al uso productivo, también se puede apreciar que las autorizaciones de uso de agua para fines productivos largamente supera el uso del agua con fines primarios en una cuenca. De manera similar es claro que es necesario evaluar con monitoreo, reporte y verificación las dimensiones de estos usos y los impactos de las autorizaciones así entregadas para poder conocer realmente cual es el resultado de esta gestión del recurso agua y que impactos tiene sobre el hábitat que la produce.

24. 5.- Actores para la gestión integrada de recursos hídricos transfronterizos en la cuenca del Amazonas considerando la variabilidad y el cambio climático. Los actores para la gestión integrada de recursos hídricos transfronterizos en la cuenca del Amazonas son: • La Autoridad Nacional del Agua; • El Ministerio del Ambiente; • El Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas SERNANP • El Ministerio de Agricultura y Riego; • El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento; • El Ministerio de Salud; • El Ministerio de la Producción; • El Ministerio de Energía y Minas; • El Ministerio de Relaciones Exteriores; • El Ministerio de Economía y Finanzas; • Los gobiernos regionales; • Los gobiernos locales; provinciales y distritales; • Las organizaciones de usuarios agrarios y no agrarios; como: • CNA, • CCP, • CONFIEP, • SIN, entre otros. • Las entidades operadoras de los sectores hidráulicos, de carácter sectorial y multisectorial; • Las comunidades campesinas y comunidades nativas; • Otras entidades públicas vinculadas con la gestión de los recursos hídricos; • Las ONGs; • La Universidad.

25. 6.- Casos emblemáticos a revisar 6.1.- Sentencia Cerro Escalera La sentencia recaída en el Expediente 03343-2007-PA/TC de una demanda de amparo interpuesta contra un grupo de empresas de hidrocarburos que venían realizando actividades de exploración en el Área de Conservación Regional (ACR) Cordillera Escalera, ubicada en el Departamento de San Martin, al norte del Perú, la cual comprende la cuenca media y baja del río Huallaga, afluente del Amazonas. La acción de amparo pide suspender la exploración y eventual explotación del Lote 103, pues afectaría las condiciones de la ACR, su biodiversidad, así como su función como fuente captadora y  almacenadora  de  agua. Esta zona es la cabecera de las cuencas hidrográficas Cumbaza, Caynarachi y Shanusi que son la única fuente proveedora de agua para la población de las zonas aledañas. La demanda señaló que aún no se contaba con los estudios que determinen si la extracción de hidrocarburos en dicha zona resulta compatible con su categoría y la zonificación asignada por el Plan Maestro del área natural protegida, conforme a lo establecido por la Ley de Áreas Naturales Protegidas. El Tribunal Constitucional plantea en su decisión que la ACR Cordillera Escalera es un área relevante para el país y en especial para la región San Martín, en tanto constituye una importante fuente de agua, facilita la captura del carbono, y es el hábitat de una gran biodiversidad. Por ello, la falta de Plan Maestro no permite continuar con las actividades de hidrocarburos, pues ello no constituiría un criterio adecuado y coherente con los demás valores y derechos consagrados en la Constitución. En ese sentido, con fin de materializar el principio de prevención, el Tribunal prohíbe la realización de estas actividades mientras no se cuente con el respectivo Plan de Maestro, que contemple la posibilidad de aprovechar los recursos naturales que se encuentran en el Área de Conservación Regional Cordillera Escalera, sujetándose a las normas de protección ambiental y a las limitaciones y restricciones previstas en los objetivos de creación del área y su zonificación, a fin de asegurar los múltiples derechos involucrados como el acceso de la población al agua.

26. 6.2.- El caso de la pesquería y los desafíos de su regulación La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales establece competencias ambientales para el gobierno regional, que lo autorizan, por ejemplo, a “verificar el cumplimiento y correcta aplicación de los dispositivos legales sobre control y fiscalización de insumos químicos con fines pesqueros y acuícolas y eventualmente dictar las medidas correctivas y sancionatorias”. De manera que los gobiernos regionales cuentan con competencias específicas. Igualmente, la Ley del Sistema Nacional de Gestión Ambiental considera a los gobiernos regionales como un nivel dentro del sistema nacional que debe desarrollar su propio sistema regional de gestión ambiental así como su institucionalidad ambiental.  Los gobiernos regionales amazónicos han liderado la revisión del Reglamento de ordenamiento pesquero de la Amazonía habiendo elaborado un proyecto de norma q esta siendo revisado por ellos para ser presentado al gobierno central.

27. 7.- Avances en la gestión integrada de recursos hídricos transfronterizos en la cuenca del Amazonas considerando la variabilidad y el cambio climático. 1.- El marco legal peruano propone un objetivo de sostenibilidad y conservación para la política nacional ambiental, lo cual incluye a los recursos hídricos. Adicionalmente la legislación especial, es decir, la Ley de Recursos Hídricos tiene sus propios objetivos concordantes con estos objetivos de sostenibilidad y conservación de la Constitución, llegando incluso a avanzar en proponer la gestión integrada de las cuencas y del recurso hídrico. 2.- La Ley de Recursos Hídricos propone regular la gestión integrada del agua, los actores públicos y privados y los recursos asociados. La Ley aprobada en 2009 ha iniciado los pasos en esa dirección. Sin embargo como se comprenderá una tarea de tal envergadura requiere no solo un texto normativo que la respalde si no que también requiere de los arreglos institucionales respectivos, así como de condiciones que favorezcan su implementación, es decir, recursos humanos, económicos y técnicos para conducir los procesos necesarios para hacer realidad la efectiva gestión integrada de los recursos hídricos. 3.- Resultan de suma utilidad algunos de los principios que recoge la LRH sobre gestión integrada de los recursos hídricos, por ejemplo, estableciendo que ella se hace por el interés nacional y la necesidad pública. De manera concordante se establecen reconocimientos e incentivos para promover estas conductas; asegurar la planificación de la gestión del agua; promover los mecanismos de protección de la cuenca; etc. De manera especial cabe resaltarse el mandato del artículo 33 de la LRH que propone coordinar con el Ministerio de Relaciones Exteriores la suscripción de acuerdos internacionales que promuevan la gestión integrada del agua en cuencas transfronterizas.

28. 4.- Una figura interesante para la conservación del recurso agua es el establecimiento de áreas de protección del recurso agua. Aquí hay poco desarrollo normativo e institucional en esta dirección. Este es precisamente un tema de inevitable coordinación intersectorial entre la ANA y otras autoridades. Por ejemplo, en relación con el SERNANP del MINAM es necesario coordinar y gestionar la gestión de la figura de los ‘bosques de protección’ de la legislación de áreas naturales protegidas. Igualmente, es necesario coordinar con las autoridades de agricultura en cuanto al cambio de uso del suelo. 5.- La Gestión Integrada de Recursos Hídricos transfronteriza requiere sino de acuerdos internacionales, si de recursos técnicos y económicos orientados a desarrollar las capacidades y procesos normativos e institucionales necesarios para llevar a efecto dicha gestión integrada en una cuenca especifica. Esto es en sí mismo una reformulación de la actual actuación del Estado que se caracteriza por ser centralista, no participativa y sectorialmente descoordinada y llevarla hacia un escenario de integración de la gestión en el espacio de una cuenca en particular. 6.- El tema de la variabilidad y el cambio climático no aparecen en la legislación peruana. Esta es una materia que solo recientemente ha comenzado a ser abordada en el debate de las políticas públicas, básicamente a través de iniciativas de la cooperación internacional como el caso del Plan CC y otras iniciativas que son sumamente recientes y aún no han tenido impacto sobre el desarrollo de la legislación e institucionalidad. 7.- Actualmente, la entidad pública que busca atender a los temas de cambio climático es una oficina del Ministerio de Ambiente que actúa en coordinación con su similar del Ministerio de Relaciones Exteriores en caso de eventos internacionales, pero que aún no han desarrollado una propuesta normativa en esta materia.

29. Procesos en curso en la política ambiental peruana • Reglamentación de la Ley Forestal • Promulgación Reglamento Ley de Consulta • Establecimiento de Áreas de Conservación Regional • Elaboración de propuesta de compensación ambiental • Naturaleza por naturaleza • Indemnización

30. Nuevos desafíos de la legislación ambiental • Servicios ecosistémicos • REDD, REDD+, REDD indígena • Int’l: Indonesia, India • Perú: Madre de Dios y San Martin • Recursos hidrobiológicos • Anps marino costeras • Pesca sostenible (continental y marina)

31. 8.- Conclusiones Al margen del análisis de las normas existentes y su importante aporte discursivo-normativo, al nivel del espacio institucional y sus prácticas prevalece una desarticulación en cuanto al cumplimiento de las políticas, la aplicación de mandatos con normas de distinta jerarquía, a cargo de diversas autoridades y sectores que no suelen coordinar entre sí en cuanto al manejo y evaluación de los recursos hídricos a diferentes escalas. Por un lado los procesos ambientales ocurren a distintos niveles, tenemos, por ejemplo, los procesos que gobiernan la descomposición de la materia orgánica en ecosistemas ribereños en la cuenca del Amazonas que liberan dióxido de carbono a la atmósfera que luego forman parte del conjunto de gases de invernadero que tienen un efecto global. Los complejos procesos y fenómenos en los ecosistemas están estrechamente relacionados y regulados por complejos procesos locales, globales y viceversa. Esta relación estrecha a través de las distintas escalas de los procesos ambientales y su alcance espacial contrasta con la forma en las que las distintas instituciones e instrumentos legales se organizan y se aplican. Una revisión de las normas en la Matriz del Marco Legal del presente estudio muestra los distintos niveles jurisdiccionales, el orden de las unidades políticas tales como las escalas nacionales, regionales, departamentales, provinciales y municipales y sus relaciones con normas de mayor jerarquía tales como los decretos y principios constitucionales. Estos son influidos por los arreglos institucionales, los que en muchos casos también tienen jurisdicciones definidas y que en la práctica se ven afectados por factores que van desde los aspectos jurisdiccionales y hasta las diversas escalas de la gestión.

32. Una reflexión acerca del manejo integrado de los recursos hídricos transfronterizos en la cuenca del Amazonas considerando la variabilidad y el cambio climático no puede evitar dar una mirada a los proyectos mineros y petroleros que actualmente existen en ambos lados de la frontera del Ecuador y Perú, por ejemplo, y la forma como estos se han decidido cada uno por su lado, cada proyecto individualmente sin que haya mediado un análisis de los potenciales efectos acumulativos y sinérgicos y sus efectos ambientales en ambos lados de la frontera y los alcances de sus respectivos impactos ambientales a escala espacial y temporal. Es decir, que se han decidido sin que exista una interacción institucional transfronteriza y pero aun a veces sin monitorear detalladamente los impactos que dichas acciones generan. Existe por lo tanto una desintegración de la gestión de los recursos hídricos a nivel nacional y transfronteriza con efectos no sólo en la cantidad y calidad de los recursos hídricos, sino también en cuanto a las iniciativas existentes que buscan reducir la vulnerabilidad de dichos recursos frente al cambio climático. De otro lado, bastaría un análisis del impacto acumulativo de las autorizaciones de descargas de aguas residuales, por mencionar un tema, para darnos una idea más precisa de las necesidades de gestión conjunta y las potenciales sinergias positivas en términos de conservación y sostenibilidad de una acción de gestión pública coordinada. Por lo tanto hay un problema en cuanto a los niveles donde se toman las decisiones y se analiza la información que afectan al manejo de los recursos hídricos, en especial en zonas transfronterizas y su correlación o atención a la información global relacionada al cambio climático. Por un lado existen iniciativas globales para controlar los efectos del cambio climático y, por otro lado, se ve una total desarticulación entre estas preocupaciones y mandatos con las decisiones sectoriales, regionales y locales en cuanto a las distintas actividades extractivas, proyectos de desarrollo y otros que afectan directamente a la calidad de los recursos hídricos en zonas de frontera así como al ecosistema regional y global.

33. Existe, por lo tanto, un reto en cuanto a crear los mecanismos que integren y articulen las distintas iniciativas y enfoques a estas diferentes escalas y en los distintos sectores. Con escala me refiero a la visión de Gibbons et al (2000) que define ‘escala’ como las dimensiones cuantitativas o analíticas del espacio y tiempo que se usan para medir y estudiar cualquier fenómeno. Este es un concepto extensamente usado en disciplinas de las ciencias naturales que buscan entender los fenómenos y procesos que ocurren en los ecosistemas y que paralelamente pueden tener una concepción muy distinta desde el punto de vista institucional, político y legal. En ambos campos se dan complejos sistemas dinámicos de interacción a distintos niveles y pueden ser originados por distintas variables. Por ejemplo, las iniciativas de promoción de la inversión privada, la creación de organismos rectores y tomadores de decisiones, la regionalización, el aumento del precio de los productos primarios, entre otros, afectan la forma como se gobiernan los recursos hídricos. Estos factores influyen de manera directa en la distribución del poder en la toma de decisiones, la definición de responsabilidades y la rendición de cuentas, así como en el grado en que se integran o no las iniciativas de manejo de los recursos hídricos y los distintos aspectos que influyen en la variabilidad y el cambio climático.

34. A partir del estudio de caso de las pesquerías continentales sabemos que la legislación peruana muestra la divergencia entre el marco legal y los requerimientos de la población y los gobiernos locales para manejar adecuadamente los recursos naturales en su entorno, sobre todo en aquellos casos en que se trata de bienes comunes. La legislación se caracteriza por ser centralista y sectorial, no considerando las diferencias regionales ni las interrelaciones de los recursos acuáticos con la calidad de su ambiente. Por otro lado, una aproximación exclusivamente local suprime la importancia de las interrelaciones de los recursos acuáticos a lo largo de la cuenca que requieren considerar aspectos como las migraciones y la deforestación en zonas de cabecera. El manejo de las pesquerías continentales requiere una aproximación al manejo que no sea exclusivamente a una escala macro ni micro sino de una escala transversal a estos [8]. (Soria y Rodriguez 2008). A nivel de escalas es importante no solo considerar las diferencias regionales que caracterizan a la Amazonia peruana sino también las locales como son; (1) las interrelaciones entre los recursos acuáticos y su entorno, como son la calidad del agua y la vegetación ribereña, y (2) la gran variabilidad estacional que caracteriza a los ambientes acuáticos, no solo a lo largo del año sino también de año en año [9]. Por un lado, el conocimiento local es más susceptible y consciente de las interrelaciones de los recursos acuáticos con su entorno, así como a los cambios locales, que desaparecen en el enfoque moderno-científico como es el caso de la ingeniería pesquera. Por tanto, el nivel de adaptación al medio que el manejo de los recursos acuáticos requiere será posible solo si se reconoce que la institucionalidad local pueda responder y adaptarse a estos cambios.

35. Las características del manejo de los recursos pesqueros descritas requieren las siguientes consideraciones en el diseño de un marco legal para las pesquerías continentales en la Amazonia Peruana; (1) una apreciación de escalas en la legislación, que contemple la articulación institucional a lo largo de la cuenca Amazónica para uniformizar políticas y que una a los diferentes sectores del gobierno a quienes les corresponde la pesquería continental pero que sea flexible para permitir el diseño y la implementación de instrumentos legales y políticas a nivel local que consideren las diferencias regionales de los recursos pesqueros, y (2) que contemple una visión holística e integral de la pesquería, que considere el mantenimiento de las funciones del río, la cuenca y la vegetación ribereña para asegurar la continuidad del recurso pesquero y no solo políticas a nivel de especie o grupo de especies de peces. Si bien los recursos hídricos se encuentran en una tragedia de libre acceso, también hay algunas oportunidades en la legislación. El reciente proceso de descentralización con diferencias en su implementación entre diferentes regiones establece las competencias ambientales de las autoridades regionales, provinciales y distritales para contribuir a la gestión integrada de los recursos hídricos. Más aun la Ley del SNGA y su reglamento son el marco legal para concertar políticas ambientales. Así pues es necesario desarrollar de manera participativa y concertada el marco normativo regional, provincial y distrital que recoja las particularidades propias de la realidad local pero, también aporte a la sostenibilidad de la cuenca local y del Amazonas. Comisión Ambiental Regional .

36. 9.- Recomendaciones para un Programa de Acciones Estratégicas en Gestión Integrada de Recursos Hídricos • Acordar en el marco de la OTCA una propuesta de lineamientos básicos para un Programa de Acciones Estratégicas para la Gestión Integrada de Recursos Hídricos. • Proveer recursos económicos para incorporar la problemática de la variabilidad y el cambio climático en el análisis de la problemática de los recursos hídricos amazónicos. • Reconocer la correlación entre formas de tenencia de la tierra y la gestión de recursos hídricos adyacentes, buscando un esquema de gestión integrada de recursos hídricos en cada caso. • Buscar la articulación entre el elemento académico y científico con el elemento político para aportar al diseño y ejecución del Programa de Acciones Estratégicas para la Gestión Integrada de Recursos Hídricos.

37. Recomendaciones para un Programa de Acciones Estratégicas en Gestión Integrada de Recursos Hídricos • Desarrollar un Programa de Capacitación en Gestión Integrada de Recursos Hídricos que involucre la gestión a nivel regional y local. • Impulsar y financiar el desarrollo de legislación de Gestión Integrada de Recursos Hídricos a nivel de las administraciones regionales y locales para ayudar a consolidar esta gestión. • Implementar programas de entrenamiento y capacitación a funcionarios nacionales, regionales y locales, así como a usuarios de agua para la coordinación en Gestión Integrada de Recursos Hídricos. • Elaborar una base de datos conteniendo información del monitoreo y del mapeo de actores como apoyo a la Gestión Integrada de Recursos Hídricos. • Financiar la implementación de una experiencia piloto en al menos 2 tipos de cuenca (1 Yavarí integrada al territorio nacional y 2 no integrada Purús).