Claude Wendling, sous-directeur, direction du budget Ministère du budget (France) 28 octobre 2008

1. 5è réunion du réseau des hauts responsables du budget - OCDELa conciliation du cadre de programmation à moyen terme et de la budgétisation à la performance Claude Wendling, sous-directeur, direction du budget Ministère du budget (France) 28 octobre 2008

2. Une première ébauche de pluriannualité avant 2008 : la Programmation à Moyen Terme (PMT) de la direction du budget • Jusqu’au budget pour 2008, la direction du Budget menait chaque année : • un exercice de stratégies sectorielles (réflexions sur les politiques publiques) • un exercice de programmation à moyen terme (PMT), nourri par les stratégies sectorielles • La PMT était construite sur les éléments suivants : • Pour chaque mission du budget général de l’Etat était établi un tendanciel traduisant l’évolution prévisible des dépenses • La PMT prenait en compte la nécessité de remettre à niveau certaines dotations ou de pallier les ressauts liés à des mesures « one off » (recettes exceptionnelles, etc.) • Enfin, elle appliquait une série de mesures d’économies, à la fois sur le titre 2 (schéma d’emplois) et sur le hors titre 2 • Les résultats de la première année de la PMT permettaient d’établir l’esquisse budgétaire, c’est-à-dire le mandat de négociation de la direction du budget lors des conférences budgétaires  seule cette première année était réellement exploitée.

3. Les avantages et les limites de la PMT • Un budget pluriannuel avant l’heure : projection fine des dépenses de l’État sur 3 ans, précédée d’une définition des orientations stratégiques au niveau de chaque politique. • Un exercice qui restait toutefois interne à la direction du budget, donc non endossé politiquement, et qui était mené sans concertation avec les ministères • Un exercice qui ne présentait pas de lien spécifique avec la démarche de performance

4. Le budget pluriannuel, alimenté par la RGPP • L’élaboration du budget pluriannuel fait partie des réformes issues de la RGPP (révision générale des politiques publiques – équivalent d’une « revue des programmes » / « spending review ») : le choix du budget pluriannuel a été annoncé au 1er Conseil de modernisation des politiques publiques. • La RGPP a par la suite nourri la procédure budgétaire : les plafonds par missions sur 3 ans ont été arbitrés postérieurement au 3ème CMPP, c.-à-d. une fois les réformes annoncées dans leur intégralité Travaux des équipes d’audits RGPP Mise en œuvre RGPP Juin 2007 lancement de la RGPP 4 avril 2008 CMPP2 11 juin 2008 CMPP3 12 déc. 2007 CMPP1 Elaboration du budget pluriannuel Budget pluriannuel annoncé en CMPP1 Début juillet 2008 Arbitrage des plafonds par mission sur 3 ans 26 sept. 2008 Adoption de la LPFP en conseil des ministres 2007 2008

5. Principe du budget pluriannuel • Une année sur deux, on se contente de répartir les plafonds par mission au niveau des programmes • La dernière année du budget pluriannuel 2009 - 2011 constitue le socle de la programmation suivante (2011 – 2013) 2009 2010 2011 2012 2013 En 2008, on élabore le budget pluriannuel 2009 – 2011 et le projet de loi de finances (PLF) pour 2009 2008 En 2009, on élaborera le PLF 2010 en respectant les enveloppes par mission (l’année 2011 ne fait pas l’objet de modification) 2009 PLF 2010 En 2010, on fixera les plafonds par mission et par programme pour le PLF 2011, dans le respect de l’enveloppe globale; on élaborera la nouvelle programmation 2011- 2013 2010

6. Lors de l’exécution du budget pluriannuel, des contreparties à la responsabilisation Budget pluriannuel / décisions RGPP Visibilité sur les moyens Principe d’auto-assurance • Financement des nouvelles dépenses par redéploiement • Gestion des risques et des aléas prioritairement au sein du programme, puis de la mission et du ministère Respect des plafonds Priorité donnée aux redéploiements au sein des missions/ministères. Caractère désormais automatique des reports de CP dans le respect des règles de la LOLF (3% par programme), sauf pour les missions ayant bénéficié d’ouvertures non gagées en gestion

7. Le socle juridique du budget pluriannuel : une loi de programmation des finances publiques (LPFP) • Révision constitutionnelledu 23 juillet 2008 : introduction d’une nouvelle catégorie de lois, les lois de programmation, qui : • Définissent « les orientations pluriannuelles des finances publiques » et « S’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques » • La LPFP, dont le projet a été adopté en Conseil des ministres le 26 septembre conjointement au PLF 2009 et voté par l’Assemblée nationale le 22 octobre 2008, contient : • 12 articles de loi fixant notamment • la trajectoire des comptes publics (solde et dette) pour la période 2009-2012, sur l’ensemble des comptes publics (1000 Mds€ de dépenses, dont seulement 30% pour l’État), • les plafonds par mission du budget de l’État et l’évolution de l’objectif national de dépense d’assurance-maladie, • des règles de comportement ; • Un rapport annexé expliquant les hypothèses de construction de la trajectoire, les comptes de chaque sous-secteur et les règles de fonctionnement du budget pluriannuel.

8. Les implications de la pluriannualité pour la performance : deux axes majeurs • Chercher à stabiliser la maquette des objectifs et des indicateurs pour pouvoir apprécier les effets d’une politique publique dans la durée • Chercher à systématiser une vision à trois ans grâce à des indicateurs ayant une “cible” à horizon 2011  C’est pourquoi la procédure de préparation du volet Performance du PLF 2009 a prévu, en amont, "la définition d'une stratégie de performance pluriannuelle pour 2009" (circulaire du 26.02.08)

9. Pluriannualité et performance : la maquette des objectifs et indicateurs • La maquette objectifs/indicateurs n’est pas figée pour 3 ans, mais nous recherchons la stabilisation en restant très vigilants sur les taux d'indicateurs qui changent : • 64 % des indicateurs PLF 2007 étaient déjà dans le PLF 2006 • 74 % des indicateurs PLF 2008 étaient déjà dans le PLF 2007 • la pluriannualité 2009-2011 signifie alors limiter fortement les modifications pendant les 3 ans, doncentre 2009 et 2010, puis entre 2010 et 2011. • un objectif de 80 % de non modification en régime de croisière ? • Figer totalement pour 3 ans les objectifs et indicateurs peut apparaître contraire à la démarche de performance. Méthodologie : • limiter les modifications de la maquette (création, suppression et modification d’objectifs et d’indicateurs) à ce qui est justifié pour améliorer la performance,

10. Pluriannualité et performance :la question de l’année-cible • La Performance (objectifs et indicateurs) était déjà dans une dimension pluriannuelle, avec la mention d'une cible de moyen terme (année-cible à choisir) : le cadre méthodologique était prêt et n’a pas changé • Toutefois, certains indicateurs, par construction, parce qu’ils sont nouveaux, ou pas assez « mûrs » ou sur un domaine trop sensible ne permettent pas une projection à 3 ans. • Certains indicateurs au contraire ont une projection plus lointaine mesurant des améliorations plus lentes. pour les PAP 2009 élaborés dans le cadre du budget triennal : • Nous nous sommes posés systématiquement pour chaque indicateur la question de se projeter à 3 ans (année-cible = 2011) • Lorsque l’année cible retenue n’était pas 2011, nous avons cherché à expliquer pourquoi  nous constatons que le taux d'indicateurs ayant une cible à 3 ans et plus (2011 pour le PLF 2009) est passé de 65% à 80% : signe de la mise en cohérence entre l’échéance budgétaire du budget pluriannuel et échéance du volet performance

11. Bilan PLF 2009 : statistiques sur la maquette

12. Bilan PLF 2009 : statistiques sur l’année-cible