O controle do TCU sobre as Organizações Não-Governamentais

1. O controle do TCU sobre as Organizações Não-Governamentais Programa Promoex Brasília Dezembro, 2006 Antonio A. Carvalho Neto Analista de Controle Externo-ACE-Adfis/Segecex Diretoria Técnica de Metodologia de Fiscalização

2. Sumário • Breve retrato do Terceiro Setor: tamanho, composição, classificação das ONGs, volume de recursos movimentados, o senso comum a respeito da atuação e controle. • Controle exercido pelo TCU: Metodologia utilizada e Fiscalizações realizadas. • Principais irregularidades detectadas. • Síntese da situação atual e Determinações do TCU.

3. Terceiro Setor: Composição • 268.039 Associações civis / 7.856 Fundações: • Igrejas: 70.446 (25,5%) • A. moradores e C. comunitários: 37.717 (13,7%) • Entidades de cultura e recreação: 37.539 (13,6%) • Entidades de assistência social: 32.249 (11,7%) • Associações de produtores rurais: 24.897 (9%) • Associações profissionais: 16.151 (5,9%) • ONGs direitos e meio ambiente: 6.253 (2,3%) • Hospitais e Universidades: 3.665 (1,3%) Fonte: IBGE dados 2002

4. Crescimento das OSCIP • UPF - Lei 91/35 = 11.653 entidades • Em 60 anos • OSCIP - Lei 9.790/99 = 3.673 entidades • Em 7 anos

5. Classificação das ONGs • Classificação de David Kortem: • 1ª geração: operam urgências, distribuem serviços, alimentos e remédios. Dão o peixe. • 2ª geração: se empenham em fazer com que as comunidades pobres encontrem a solução para os próprios problemas. Ensinam a pescar. • 3ª geração: transitam no campo das idéias, da formação moral, da cidadania. Se propõem a ser motores de mudanças políticas e sociais.

6. Classificação das ONGs • Para o Controle Externo interessa: • Critérios que permitam aferir a legitimidade das parcerias estabelecidas. • independentemente das denominações ou classificações, as ONGs que se abrigam em tal contorno são aquelas que, pelo caráter publico de suas finalidades e efetivo exercício das mesmas, se caracterizem como entidades que desenvolvem atividades de interesse social.

7. Atuação e controle das ONGs • As ONG não existem para prestar serviços ao governo, pois são não-governamentais, como a própria denominação indica. • A prestação de serviços de natureza contínua a entes públicos gera um conflito de interesses em relação ao papel a que se propõem as ONGs. • Conflito: participar na elaboração, monitoramento e avaliação das políticas públicas versus engajamento direto na execução dessas políticas.

8. Atuação e controle das ONGs • O controle das ONGs tem sido objeto de debates acalorados: Congresso Nacional, imprensa, órgãos de controle e no próprio terceiro setor. • Em 2003 a CPI das ONGs originou seis projetos, entre vários outros (27 em tramitação) que tentam regular a atuação e o controle das ONGs. • O terceiro setor é avesso a mais regulamentação.

9. Atuação e controle das ONGs • Estudiosos – Paulo Modesto: lacuna de cobertura legal facilitou a ocorrência de dois fenômenos conhecidos: (a) a proliferação de entidades inautênticas, quando não de fachada, vinculadas a interesses políticos menores, econômicos ou de grupos restritos; (b) o estímulo a processos de corrupção no setor público.

10. Atuação e controle das ONGs • Acórdão 1777/2005-TCU-Plenário: Disseminação acentuada nos últimos anos; recebem recursos governamentais sem devolvê-los à sociedade na forma de ações de interesse público; Algumas acabam por viver, quase que exclusivamente, com recursos Públicos. • O tema merece atenção desta Corte.

11. Atuação e controle das ONGs • Ministério Público junto ao TCU:Falta de critério para a escolha da entidade; o próprio órgão repassador do dinheiro e que escolheu a Ong é quem fiscaliza o destino dos recursos. “O gestor tem tal recursos e diz: olha Ong, não preciso fazer licitação, lhe passo, mas quero 20%”.

12. Atuação e controle das ONGs • CPI das ONGs 2003: Falta de critério para escolha de ONGs e de transparência na prestação de contas leva ao inaceitável mecanismo, que hoje prevalece, pelo qual o Poder Público distribui recursos a ONGs, sem edital público. Espécie de ‘ação entre amigos’.

13. Atuação e controle das ONGs • Nota Técnica conjunta das Consultorias de Orçamento da Câmara e do Senado, em relação, na LDO/2007, menciona: • O projeto disciplina a transferência de recursos a entidades privadas [...]. Tais dispositivos (arts de nº 31 a 36) são reproduções, com pequenas variações, de LDOs anteriores. • Entende-se que a LDO deveria disciplinar melhor essas transferências, com ênfase no controle e fiscalização dos resultados.

14. Atuação e controle das ONGs • Imprensa: “as ‘pilantrópicas’ são ONGs suspeitas de ser usadas como laranjas para burlar leis de licitações, desviar recursos, fazer caixa dois de campanhas eleitorais e propiciar enriquecimento ilícito.”

15. Volume de recursos movimentados • O terceiro setor movimenta, no mundo, aproximadamente U$ 1,33 trilhão ao ano. • Se fosse um país, seria a sexta economia do planeta. • EUA: 32 milhões de fundações - patrimônio de aproximadamente U$ 8,3 bilhões. • Brasil: terceiro setor representa R$ 10,9 bi ao ano. • Emprega em torno de 1,5 milhão de pessoas e conta com 4,2 milhões de voluntários. Fonte: Trabalho publicado em 2004, pela Prfª Maria do Carmo Aboudib Varella Serpa.Assessora Pedagógica do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo.

16. Volume de recursos movimentados • Transferências da União por meio de convênios, termos de parceria e instrumentos similares: • de 2001 a Set/2006: R$ 10,3 bilhões. • de 2003 a Set/2006: R$ 6,9 bilhões. • Ministério da Saúde e da Ciência e Tecnologia, de 2003 a Set/2006: R$ 2,98 bilhões. • Ministério do Trabalho: 59% das verbas destinadas ao Programa Primeiro Emprego, entre 2004 e 2006. Fonte: Contas Abertas/Siafi

17. Volume de recursos movimentados • O valor transferido de 2003 à Set/2006 é três vezes superior ao que o governo colocou no orçamento para recuperação e manutenção de rodovias no próximo ano. • Cinco vezes mais do que pretende investir em segurança pública. • Em 2003 a União transferiu recursos a 3.247 entidades. • Ano passado, esse número subiu para 4.508. Fonte: Contas Abertas/Siafi

18. Controle do TCU - Ambiente • OS – Organizações Sociais – Lei 9.637/98. • OSCIP – Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – Lei 9.790/99. • Associações e Fundações tituladas como de Utilidade Pública Federal – Lei 91/35, e as Registradas ou Certificadas no CNAS. • Outras ONGs sem qualquer um dos títulos jurídicos acima.

19. Controle do TCU - Escopo • Fiscalização, em todos os casos, do órgão repassador, ou supervisor (caso das OS). • Fiscalização dos Tribunais de Contas: somente daquelas que recebam recursos públicos (art. 70, § único, e 71, II, CF/88). • Fiscalização de todas as ONG que tenham interesse social em seus objetivos cabe ao Ministério Público (OS via representação).

20. Controle do TCU - Escopo • Decisão 931/99: Controle Externo em relação às OSCIP – Termo de Parceria: • Não cabe prestação de contas sistemáticas ao TCU; • Instauração de TCE pode alcançar os agentes e responsáveis das OSCIP; • TCU tem competência para fazer a fiscalização direta do Termo de Parceria.

21. Controle do TCU - Forma • Diretamente, por meio de auditorias e inspeções de iniciativa própria, em decorrência de Solicitações do Congresso Nacional, denúncias e representações. • Indiretamente, por meio de TCEs instauradas pelos órgãos repassadores e encaminhadas via Controle Interno.

22. Controle do TCU – Metodologia • Matrizes padrão de auditorias: Planejamento, Procedimentos e Possíveis Achados. • FOC: planejamento, orientação e consolidação centralizada; execução descentralizada. • FOC: sistemática de fiscalização com o objetivo avaliar, de forma abrangente e integrada, um tema, programa ou ação de governo, visando a traçar o quadro geral das situações verificadas, identificar irregularidades mais comuns e propor aperfeiçoamentos nos mecanismos de controle, no arcabouço legal e/ou no modelo de execução.

23. Controle do TCU – FOCs • Entre 2005 e 2006: três FOC (uma em curso: 30 ONGs). Para 2007, uma determinada no Plano de Fiscalização 2006/7. • SCN/CPMI da Terra: 109 convênios (1999 a 2005), 14 concedentes; 5 entidades ligadas à questão agrária; 5 Secretarias Regionais. • R$ 42,7 milhões (R$ 30 mi em 2003/2004). • 40 TCEs : 31 com débitos já apurados de mais de R$ 20 milhões (sem juros e correção); 9 com débitos a quantificar.

24. Controle do TCU – FOCs • Plano Fiscalização 2º Sem/2006: entidades diversas; 28 convênios (1999 a 2005); 11 concedentes/10 convenentes em 8 Estados; R$ 150,7 milhões repassados. • R$ 82 milhões = 54,5% entidades ineptas. • R$ 33,85 milhões para entidade criada há apenas 3 meses.

25. Principais irregularidades • Em relação aos procedimentos de celebração: • Ausência de critérios objetivos e transparentes na escolha das ONGs. Falta de Justificativa e de demonstração do interesse público. Risco de utilização das parcerias para fins não públicos. • Falta de avaliação das condições técnicas e operacionais para consecução do objeto. • Superficialidade das análises dificulta controle nas fases subseqüentes. Relação do tipo causa e efeito com as irregularidades praticadas na execução.

26. Principais irregularidades • Em relação à execução física: • Procedimentos de aquisição e contratação precários e rudimentares; mera formalidade. • Repasse da execução a outras ONGs ou empresas, sem licitação (direcionamentos e favorecimentos). • Sobrepreço, superfaturamento e aquisições simuladas. • Execuções parciais, imperfeitas, inexecuções.

27. Principais irregularidades • Em relação à execução financeira: • Contas movimentadas de forma irregular. Saques para pagamentos em espécie sem identificação do credor. • Despesas sem pertinência com o plano de trabalho (desvio de finalidade); fora da vigência; despesas vedadas (juros. etc.); custeio da própria ONG. • Falta de aplicação financeira / utilização dos rendimentos fora do convênio.

28. Principais irregularidades • Em relação à execução financeira: • Remuneração direta ou indireta de dirigentes e empregados (burla à regra do nepotismo). • Comprovação de despesas com documentos não fiscais ou inidôneos. • Falta de conciliação entre os débitos na conta e os pagamentos realizados. • Falta de vinculação do documento com o instrumento repassador. Desorganização e ausência de documentos comprobatórios.

29. Síntese da situação atual • Discricionariedade na escolha das ONGs; análises técnicas da concessão superficiais e insuficientes. • Órgãos concedentes desaparelhados para fiscalizar e acompanhar. • Nível de transparência em toda a cadeia de execução das transferências voluntárias insuficientes. • Mecanismos para o controle social inexistentes. • Avaliação de resultados inexistente: benefícios, impactos econômicos ou sociais, satisfação do público-alvo? • Conseqüência: Baixa expectativa de controle, favorecendo irregularidades e conluio para desvio e malversação dos recursos.

30. Síntese da situação atual • Terceirização irregular da execução de políticas públicas indelegáveis. • Distribuição de recursos a ONGs sem critérios objetivos e transparentes, sem recorrer a edital público, configurando, muitas vezes, efetivos favorecimentos. • Análises técnicas superficiais > aprovação de planos de trabalho inconsistentes > delegação a entidades sem condições para consecução > irregularidades persistentes.

31. Síntese da situação atual • Burla à exigência de concurso público. Nepotismo indireto, por meio do emprego de favorecidos em ONGs, com salários regiamente pagos com recursos públicos. • Burla a exigência e aos procedimentos de licitação. • Uso político-eleitoreiro dos recursos transferidos.

32. Determinações do TCU: • Aparelhamento dos órgãos concedentes – MPOG (Ac.788/2006-P – Prazo: 180 dias para Projeto) • Transparência para o controle social: sistema para disponibilização de todos os dados, de toda a cadeia de execução das transferências, na internet, com formulário para coleta de denúncias. (Acórdão 2066/2006-P – Projeto em 180 dias) • CNAS (180 dias) MJ (120 dias) disponibilizar todos os dados das entidades qualificadas e seus dirigentes e lugares visíveis de seus sítios. • STN: Estabelecimento de critérios para concessão e justificativa formal da escolha das entidades.

33. Determinações do TCU: • Corpo Técnico do TCU - O.S. Segecex 26/2006: focar análises técnicas na fase de celebração, propondo a responsabilização de gestores e agentes por gestão temerária, inabilitação para exercício de cargo em comissão ou função de confiança, multa e solidariedade no débito pela conexão dos fatos e por parcerias ilegítimas. • Responsabilidade solidária do contador da ONG. • MPOG: Seminários e material de orientação aos dirigentes de ONGs – capacitação para elaboração de projetos e sua correta execução.

34. O controle do TCU sobre as Organizações Não-Governamentais Muito Obrigado! Antonio A. Carvalho Neto Analista de Controle Externo-ACE-Adfis/Segecex Diretoria Técnica de Metodologias de Fiscalização