L’interpretazione della legge

1. L’interpretazione della legge avv. Federico Peres Professore a contratto di diritto dell’Ambiente Università di Padova B&P Avvocati Verona – Milano – Palermo federico.peres@buttiandpartners.com

2. L’INTERPRETE L’interprete è chiunque, tecnico o meno, si trovi ad esaminare un testo normativo ricavandone significati che ne individuano la concreta sfera di applicazione.

3. DOTTRINALE • effettuata dagli studiosi del diritto per fini scientifici, didattici, o anche pratici. (es. articoli di riviste scientifico-giuridiche) Con riferimento ai soggetti che la compiono, l’interpretazione si distingue in: B. GIUDIZIALE (o giurisprudenziale) compiuta dal giudice nell’esercizio dell’attività atta a dirimere le controversie di natura civile, penale e amministrativa. C. AUTENTICA svolta dal potere legislativo, attraverso l’emanazione di una legge.

4. INTERPRETAZIONE AUTENTICA È il risultato di un atto di volontà esercitato dal potere legislativo, con l’intento di chiarire il significato di una disposizione previamente emanata. Ha la forma di un comando, a carattere generale (valevole per tutti). È retroattiva: retroagisce al tempo in cui è stata emanata la norma cui si riferisce.

5. INTERPRETAZIONE AUTENTICA (esempi): Nozione di «rifiuto» Il Decreto Legislativo n. 22 del 1997 all’art. 6, comma 1, lettera a) forniva la nozione di “rifiuto” come «qualsiasi sostanza od oggetto che rientra nelle categorie riportate nell’allegato A e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi» Poiché tale nozione veniva letta in modo diverso da diversi soggetti interessati (“tutto è rifiuto” o “nulla è rifiuto”) venne interpretata in via autentica dal legislatore con il d.l. n. 138/2002, convertito con legge n. 178/2002

6. INTERPRETAZIONE AUTENTICA (esempi): Nozione di «rifiuto» Le parole: “si disfi, “abbia deciso” o “abbia l’obbligo di disfarsi” di cui all’art. 6, comma 1, lett. a), del D.lgs. n. 22/1997, e successive modificazioni, di seguito denominato: “D.lgs. n.22, si interpretano come segue: “si disfi”: qualsiasi comportamento attraverso il quale in modo diretto o indiretto una sostanza, un materiale o un bene sono avviati o sottoposti ad attività di smaltimento o di recupero, secondo gli allegati B e C del D.lgs n.22; “abbia deciso”: la volontà di destinare ad operazioni di smaltimento e di recupero, secondo gli allegati B e C del D.lgs n.22, sostanze, materiali o beni; “abbia l’obbligo di disfarsi”: l’obbligo di avviare un materiale, una sostanze o un bene ad operazioni di recupero o di smaltimento, stabilito da una disposizione di legge o da un provvedimento delle pubbliche autorità o imposto dalla natura stessa del materiale, della sostanza e del bene o dal fatto che i medesimi siano compresi nell’elenco dei rifiuti pericolosi di cui all’allegato D del D.lgs n.22. 2. Non ricorrono le fattispecie di cui alle lettere b) e c) del comma 1, per beni o sostanze e materiali residuali di produzione o di consumo ove sussista una delle seguenti condizioni: se gli stessi possono essere e sono effettivamente e oggettivamente utilizzati nel medesimo o in analogo o diverso ciclo produttivo o di consumo, senza subire alcun intervento preventivo di trattamento e senza recare pregiudizio all’ambiente; se gli stessi possono essere e sono effettivamente e oggettivamente riutilizzati nel medesimo o in analogo o diverso ciclo produttivo, dopo aver subito un trattamento preventivo senza che si renda necessaria alcuna operazione di recupero tra quelle individuate nell’allegato C del D.lgs n.22.

7. INTERPRETAZIONE AUTENTICA (esempi): in materia di discariche L’art. 32 della L.R. Veneto n. 3/2000 prevede che non possono essere approvati progetti di nuove discariche per rifiuti pericolosi nel territorio di comuni in cui sono in attività altre discariche per rifiuti speciali o urbani, salvo parere favorevole del comune. La stessa norma definisce i casi in cui una discarica possa essere definita come nuova o in esercizio.

8. INTERPRETAZIONE AUTENTICA (esempi): in materia di discariche L’art. 13 della L.R. Veneto n. 27/2002 ha introdotto un ulteriore art. 32 bis nella Legge Regione Veneto n. 3/2000, all’interno del quale è stata fornita un’interpretazione autentica di nuova discarica: «La lettera a) del comma 4 dell'art. 32 deve intendersi nel senso che, ai soli fini dell'approvazione del progetto, l'ampliamento di una discarica di rifiuti speciali esistente, diversa da quelle di seconda categoria di tipo A di cui alla deliberazione del Comitato Interministeriale del 27 luglio 1984, deve considerarsi nuova discarica solo quando sussistano entrambe le seguenti condizioni: la discarica esistente interessata dal progetto di ampliamento sia ubicata nel territorio di un comune in cui sono in attività altre discariche per rifiuti speciali o rifiuti urbani; l'ampliamento comporti un incremento superiore al cinque per cento della superficie occupata dalla discarica, al netto delle aree di pertinenza e di servizio, o della qualità in volume dei rifiuti smaltibili nella stessa».

9. INTERPRETAZIONE AUTENTICA (esempi): in materia di discariche La legge di interpretazione autentica può essere a sua volta soggetta ad interpretazione. Caso: il gestore di una discarica chiede alla P.A. competente (Regione) l’autorizzazione ad ampliarla. La discarica è ormai esaurita, nel senso che tutto lo spazio è stato occupato dai rifiuti ed attende ora soltanto il capping, vale a dire la copertura che chiude la sua fase di gestione operativa; dopodiché inizierà la gestione post-operativa proseguendo con i monitoraggi, l’estrazione del biogas e la raccolta del percolato. I titolari precisano nella domanda che nel territorio del Comune interessato non sono in attività altre discariche per rifiuti speciali o urbani e che ricorre inoltre anche la condizione di cui alla lett. b) dell’art. 32 bis della LRV n. 3/2000. La Regione dà l’autorizzazione. Il Comune impugna l’autorizzazione al TAR sostenendo che la discarica di cui è stato chiesto l’ampliamento non può dirsi esistente (come prevede l’art. 32 bis) in quanto è chiusa ed ha cessato da tempo l’attività.

10. INTERPRETAZIONE AUTENTICA (esempi): in materia di discariche Con la sentenza n. 608/06 il TAR Veneto, Sez. III, ha accolto il ricorso del Comune (ed ha annullato l’autorizzazione regionale) dopo avere equiparato il concetto di discarica esistente al concetto discarica in attività. Il Consiglio di Stato, in grado di appello, con la sentenza n. 572/07 ha riformato la sentenza del TAR Veneto affermando: «La nozione di discarica “esistente”, ai sensi della L.R. Veneto n. 3/2000, artt. 32 e 32 bis, (che distinguono tra discarica per rifiuti speciali “esistente” e discarica “non più in attività”), va riferita a qualunque sito nel quale sia in corso, non soltanto l’attuale conferimento di rifiuti, ma anche la fase della cd. gestione post operativa. Nell’un caso e nell’altro, l’area compresa nell’originario provvedimento autorizzatorio soggiace al regime previsto per le discariche e ad ogni altra cautela in materia. La riprova è che il gestore della discarica, anche nella fase della cd. gestione post-operativa, non risulta destinatario di una “minore responsabilità alle condizioni stabilite dall’autorizzazione».

11. INTERPRETAZIONE AUTENTICA (esempi): materiali di riporto Art. 185. (Esclusioni dall'ambito di applicazione) Non rientrano nel campo di applicazione della parte quarta del presente decreto: le emissioni costituite da effluenti gassosi emessi nell'atmosfera; il terreno (in situ), inclusi il suolo contaminato non scavato e gli edifici collegati permanentemente al terreno, fermo restando quanto previsto dagli artt. 239 e ss. relativamente alla bonifica di siti contaminati; il suolo non contaminato e altro materiale allo stato naturale escavato nel corso di attività' di costruzione, ove sia certo che esso verrà' riutilizzato a fini di costruzione allo stato naturale e nello stesso sito in cui e' stato escavato;

12. INTERPRETAZIONE AUTENTICA (esempi): materiali di riporto Decreto Legge n° 2 del 25/01/2012 Misure straordinarie ed urgenti in materia ambientale Art. 3 Materiali di riporto Considerata la necessità di favorire, nel rispetto dell'ambiente, la ripresa del processo di infrastrutturazione del Paese, ferma restando la disciplina in materia di bonifica dei suoli contaminati, i riferimenti al "suolo" contenuti all'articolo 185, commi 1, lettere b) e c), e 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, si intendono come riferiti anche alle matrici materiali di riporto di cui all'allegato 2 alla parte IV del predetto decreto legislativo. 2. All'articolo 39, comma 4, del decreto legislativo 3 dicembre 2010, n. 205, dopo il primo periodo e' aggiunto il seguente: «Con il medesimo decreto sono stabilite le condizioni alle quali le matrici materiali di riporto, di cui all'articolo 185, comma 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, possono essere considerati sottoprodotti.».

13. INTERPRETAZIONE AUTENTICA (esempi): materiali di riporto Decreto Legge n° 1 del 24/01/2012 Art. 49 Utilizzo terre e rocce da scavo L’utilizzo delle terre e rocce da scavo e’ regolamentato con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti da adottarsi entro sessanta giorni dall’entrata in vigore del presente decreto

14. INTERPRETAZIONE AUTENTICA (esempi): materiali di riporto LEGGE 24.03.2012, n. 28 Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 gennaio 2012, n. 2, recante misure straordinarie e urgenti in materia Ambientale. «Art. 3 (Interpretazione autentica dell'articolo 185 del decreto legislativo n.152 del 2006, disposizioni in materia di matrici materiali di riporto e ulteriori disposizioni in materia di rifiuti). - 1. Ferma restando la disciplina in materia di bonifica dei suoli contaminati, i riferimenti al "suolo" contenuti all'articolo 185, commi 1, lettere b) e c), e 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, si interpretano come riferiti anche alle matrici materiali di riporto di cui all'allegato 2 alla parte IV del medesimo decreto legislativo. 2. Ai fini dell'applicazione del presente articolo, per matrici materiali di riporto si intendono i materiali eterogenei, come disciplinati dal decreto di cui all'articolo 49 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, utilizzati per la realizzazione di riempimenti e rilevati, non assimilabili per caratteristiche geologiche e stratigrafiche al terreno in situ, all'interno dei quali possono trovarsi materiali estranei. 3. Fino alla data di entrata in vigore del decreto di cui al comma 2 del presente articolo, le matrici materiali di riporto, eventualmente presenti nel suolo di cui all'articolo 185, commi 1, lettere b) e c), e 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, sono considerate sottoprodotti solo se ricorrono le condizioni di cui all'articolo 184-bis del citato decreto legislativo n. 152 del 2006.

15. CRITERI PER L’INTERPRETAZIONE Ai sensi dell’ art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale, rubricato "Interpretazione della legge": «1. Nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore. 2. Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell’ordinamento giuridico»

16. INTERPRETAZIONE LETTERALE Quanto al metodo l’interpretazione si distingue pertanto in: A. LETTERALE ovvero l’interpretazione di una norma sulla base del significato grammaticale delle parole, da considerare nella loro connessione sintattica. Il carattere prioritariodell’interpretazione letterale è stato più volte confermato dalla giurisprudenza «allorquando il significato tecnico – giuridico delle espressioni letterali adoperate per manifestare la volontà della norma legislativa è unico, non può ammettersi la possibilità di dare alla norma un significato diverso da quello letterale e logico per ricercare una volontà del legislatore non corrispondente a quella resa evidente» (Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza del 29 febbraio 1996 n. 222).

17. INTERPRETAZIONE LOGICA B. LOGICA ovvero l’intenzione del legislatore, la “volontà della legge” (o ratio legis). Strumenti per ricostruire la ratio legis: Sistema del diritto vigente Contesto storico, politico, sociale Lavori preparatori (ruolo sussidiario) E’ necessario interpretare una disposizione normativa non solo facendo riferimento al contesto passato in cui è stata emanata ma anche a quello attuale in cui è in vigore. Si parla così di INTERPRETAZIONE LOGICO-EVOLUTIVA

18. INTERPRETAZIONE LOGICA: esempio Esempio: L’art. 25 L. 300/70 (Statuto lavoratori) riconosce ai lavoratori un “diritto di affissione” di pubblicazioni, testi e comunicati di interesse sindacale e del lavoro in genere, su appositi spazi che il datore di lavoro ha l’obbligo di predisporre in luoghi accessibili a tutti i lavoratori. Nella nozione di “spazio” per l’esercizio del “diritto di affissione” rientra anche uno spazio “telematico”, per le comunicazioni tramite posta elettronica interna?

19. INTERPRETAZIONE LOGICA: esempio Sì, secondo il Pretore di Milano il quale, nella sentenza del 3 aprile 1995, ha affermato: «in un contesto aziendale caratterizzato dall’elevata informatizzazione e ove la circolazione di informazioni, anche di carattere sindacale, avvenga prevalentemente attraverso l’utilizzo di computer, è legittima un’interpretazione evolutiva del diritto di affissione ex art. 25 statuto lavoratori ...».

20. INTERPRETAZIONE ANALOGICA “Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe;” (prima parte, co. 2) ANALOGIA LEGIS C. ANALOGICA Presupposto è un VUOTO NORMATIVO, poiché questa tipologia interpretativa rappresenta uno sviluppo del diritto esistente. Si distinguono due tipi di analogia, entrambi normativamente previsti all’art 12, comma 2, disposizioni legge generale: “se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato.” (seconda parte, co. 2) ANALOGIA JURIS

21. ANALOGIA LEGIS ANALOGIA LEGIS E’ un’applicazione del principio di “uguaglianza di trattamento”: i casi simili devono essere regolati da norme simili. PRESUPPOSTI Il caso non è disciplinato da alcuna norma (vuoto normativo). Esiste almeno un elemento di identità tra il caso normativamente previsto e quello non previsto. L’identità riguarda la RATIO. LIMITE Non deve trattarsi di NORME PENALI O ECCEZIONALI (per le quali è la legge stessa a non ammettere l’analogia ai sensi dell’art. 14 delle Disposizioni sulla legge in generale)

22. ANALOGIA LEGIS: esempio Esempio: immissioni L’art. 844 del codice civile, nel disciplinare le modalità di esercizio del diritto di proprietà, si occupa delle immissioni (rumori, fumi ecc.) che da un immobile si possono propagare in quello vicino e precisa che possono essere impedite solo se eccedono la normale tollerabilità. L’affittuario (e non il proprietario) di un immobile che subisce le immissioni provenienti dal vicino stabilimento produttivo e che lamenti un danno alla salute possa invocare l’applicazione dell’art. 844 del codice civile?

23. ANALOGIA LEGIS: esempio La giurisprudenza ha dato risposta affermativa ricorrendo due volte ad un’interpretazione analogica: la prima per applicare i criteri di cui all’art. 844 (relativi al diritto di proprietà) al diritto alla salute la seconda per riconoscere questa tutela non solo al proprietario (come letteralmente prevede la norma), ma anche a colui che dispone dell’immobile in forza di un contratto di affitto

24. ANALOGIA JURIS ANALOGIA JURIS Risolve il vuoto normativo ricorrendo ai principi generali dell’ordinamento giuridico, ricavati anche da norme che regolano situazioni in apparenza distanti.

25. Interpretazione dottrinale Interpretazione giudiziale Interpretazione autentica Interpretazione della legge: Art.12 Disposizioni legge generale Legis Letterale Logica Evolutiva Analogica Iuris L’interprete