Regole e regolamenti di organizzazione

1. Regole e regolamenti di organizzazione Formu.pa 12 maggio 2004 di Renato Ruffini e Pierluigi Mastrogiuseppe

2. Indice • Premessa: il management delle regole d’organizzazione • Regole e decisioni • Fonti e forme delle regole • Regole prescrittive o indicative • Regole, apprendimento e cultura • Le regole nel tempo: sviluppo e cambiamento delle regole • Scrivere le regole: principi, criteri e metodi del drafting normativo • Le regole e il cambiamento organizzativo • La mappa delle regole: i principali ambiti di regolazione nella P.A.

3. Antigone e Creonte Questa tragedia della realtà divisa … assurge così a simbolo dell´esito funesto generato dal reciproco disconoscimento di ius e lex, del diritto profondo e stabile dei legami sociali, impersonato da Antigone, e della artificiale e mutevole legge pubblica dello Stato, impersonata da Creonte: esito radicale di morte fisica per Antigone e di morte spirituale - noi diremmo: totale "delegittimazione" - per Creonte Antigone e l'alba della legge di Gustavo Zagrebelsky, vicepresidente della Corte Costituzionale. Testo letto il 25 giugno 2003 a Montecitorio in occasione del quarantennale dell’opera “Leggi d’Italia”

4. Regole di organizzazione • Per “regole di organizzazione” intendiamo quelle regole scritte che sono in grado di promuovere una modifica voluta e progettata dell’assetto organizzativo. • L’assetto organizzativo si modifica in modo funzionale ai principi di produttività e soddisfazione individuale

5. Regole d’organizzazione VALIDITA’ DELLE REGOLE • Validità sociale: la regola gode di validità sociale se viene riconosciuta valida o giustificata dai suoi destinatari • Validità giuridica: la regola gode di validità giuridica se trae la sua pretesa da un ordinamento giuridico ritenuto “legittimo”

6. Regole d’organizzazione MANAGEMENT DELLE REGOLE • Le regole come strumento per governare e gestire l’organizzazione in particolare per semplificare e coordinare le decisioni • Le regole come strumento per promuovere il cambiamento organizzativo

7. Regole d’organizzazione MANAGEMENT DELLE REGOLE • L’ottica del management delle regole è diversa dall’ottica giuridica • L’ottica giuridica è interessata al problema della validità giuridica (la domanda è: che cosa è legittimo?) • L’ottica del management delle regole è interessata al problema del governo e della gestione dell’organizzazione attraverso le regole (la domanda è: quali regole per gestire efficacemente e promuovere il cambiamento?)

8. Regole d’organizzazione MANAGEMENT DELLE REGOLE • Il manager delle regole non può disinteressarsi della validità giuridica • Ma la sua più importante preoccupazione è: LA VALIDITA’ SOCIALE • E inoltre: L’EFFICACIA DELLE REGOLE (quali regole sono efficaci per il governo dell’organizzazione?)

9. Regole e decisioni Il potere strutturante delle decisioni sulle regole • … Ma anche le decisioni, nonostante le regole (ed anzi, in molti casi: grazie alle regole) possono condizionare non poco le regole • Il potere strutturante delle decisioni sulle regole si esplica in quattro direzioni: • nella decisione di regole (“il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi viene deciso”) • nella decisione di quale interpretazione dare alle regole (“le regole si interpretano!”) • nella decisione di forzare le regole (“qualche volta le regole sono violate consapevolmente”); • nella decisione di tollerare la devianza (“so che tutti violano la regola – o che qualche volta la regola è violata - ma non mi straccio le vesti”)

10. Regole e decisioni Le regole “strutturano” le decisioni (le influenzano, le condizionano…) ma sono a loro volta “strutturate” dalle decisioni (sono, pur sempre, il frutto di decisioni: le decisioni sulle regole) REGOLE DECISIONI

11. Regole e decisioni Il potere strutturante delle regole sulle decisioni • La regola, una volta fissata e quando gode di validità, condiziona non poco le decisioni (ad esempio: il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi può stabilire: “l’ente può assumere dirigenti a contratto con incarico a termine, scelti dal Sindaco”) • Il potere strutturante delle regole sulle decisioni si esplica in tre direzioni: • nell’allocazione di potere decisionale (“…scelti dal Sindaco”) • nella prescrizione di principi o percorsi d’azione (“…il Sindaco, nella scelta del dirigente a contratto, deve attenersi a…”) • nell’autorizzazione di comportamenti (“…il Sindaco può…”)

12. Fonti e forme delle regole Come vengono stabilite le regole (fonti) e come si manifestano (forme) • Per fonte della regola intendiamo un certo processo o percorso al termine del quale si stabilisce che c’è una regola, che essa è legittima e gode di validità (QUAL E’ LA FONTE? OVVERO: DA DOVE LA REGOLA TRAE LA SUA VALIDITA’?) • Le fonti delle regole sono diverse a seconda che si parli di validità giuridica o di validità sociale

13. Fonti e forme delle regole Come vengono stabilite le regole (fonti) e come si manifestano (forme) • Quando parliamo di validità giuridica: la fonte è generalmente un’altra regola (o un’autorità esterna che decide sulla base di una regola) che ha stabilito percorsi ed ha attribuito poteri decisionali (ad esempio: la fonte legittimante del regolamento sull’ordinamento degli uffici e servizi è una legge dello stato che ha stabilito che gli enti possono darsi un regolamento, ha stabilito cosa il regolamento contiene ed ha individuato i decisori legittimati a decidere sul suo contenuto)

14. Fonti e forme delle regole Come vengono stabilite le regole (fonti) e come si manifestano (forme) • Il percorso per arrivare ad una regola che rivendica validità giuridica può essere: • autoritario (c’è un decisore legittimo che decide) • negoziale (c’è un negoziato esplicito tra diversi portatori di interesse) • concertato (c’è un decisore legittimo che decide, il quale però è obbligato a confrontarsi con altri)

15. Fonti e forme delle regole Come vengono stabilite le regole (fonti) e come si manifestano (forme) • Quando parliamo di validità sociale: la fonte è generalmente rinvenibile nel passato, nella storia, nell’esperienza, nella memoria dell’organizzazione (una regola che gode di validità sociale è una regola che ha funzionato bene e che trae la sua validità, appunto, dal fatto di aver funzionato bene nel passato)

16. Fonti e forme delle regole Come vengono stabilite le regole (fonti) e come si manifestano (forme) • Per forma della regola intendiamo il medium che la veicola, il mezzo di comunicazione attraverso il quale si manifesta, il supporto (fisico o digitale) che la rivela; quando ci poniamo il problema della forma vogliamo rispondere alla domanda: DOVE SI VEDE CHE C’E’ QUELLA REGOLA?

17. Fonti e forme delle regole • Esigenze di equità di trattamento • per rendere i sistemi di azione più leggibili e trasparenti, con maggiore capacità di giustificare l’azione nei confronti dei terzi • per rendere più difendibili delle scelte in caso di conflitto • per rendere le regole più “trattabili” e memorizzabili Perché di formalizzano le regole?

18. Fonti e forme delle regole Come vengono stabilite le regole (fonti) e come si manifestano (forme) • Le regole (soprattutto quando rivendicano validità giuridica) hanno di solito “forma scritta” (non sempre perché in diritto esistono anche i concetti di prassi, usi e consuetudini). La forma scritta a sua volta • In altri casi, la forma è nella regolarità dei comportamenti nel tempo in un certo contesto di di decisori e di esperienza storica

19. Fonti e forme delle regole Osmosi tra validità sociale validità giuridica • Esiste un’osmosi tra validità sociale validità giuridica: la validità giuridica si alimenta di validità sociale (quante volte le regole sono codificate dopo che se ne è sperimentata le necessità) e la validità sociale trae maggiore forza dalla validità giuridica

20. Regole prescrittive o indicative Perché le regole? • Le regole sono uno degli strumenti di gestione/governo dell’organizzazione • Le regole d’organizzazione servono a “ridurre la complessità organizzativa” • stabiliscono routine (cosa va fatto in certe situazioni, come devono essere risolti in modo standard certi problemi) • può essere “comodo” avere delle regole perché si “evita” la solitudine del decisore (spesso, gli enti chiedono più regole!)

21. Regole prescrittive o indicative Le regole sono un’arma a doppio taglio ovvero una medicina che può avere pericolosi effetti collaterali • Le regole aiutano le decisioni, le rendono più efficienti • Ma hanno il “grave difetto” di impedire (o rendere più difficile) la varianza decisionale quando serve (“se ho stabilito che per accedere ad una certa posizione è necessaria la laurea in giurisprudenza, non posso assumere un/a bravissimo laureato/a in filosofia che sarebbe perfetto/a per quella posizione”) e di ostacolare l’apprendimento • Il deficit di regole crea incertezza, ansia… • L’eccesso di regole blocca, rallenta, inibisce, impedisce il cambiamento, ostacola l’apprendimento

22. Regole prescrittive o indicative Occorre gestire il trade-off tra controllo e apprendimento • Quando ho bisogno di più controllo spingo sulle regole, quando ho bisogno di apprendimento evito l’eccesso di regole • Regole prescrittive o indicative a seconda dei contesti: • Contesti molto complessi dove si impara facendo e dove è necessario cambiare spesso • Contesti meno complessi dove c’è bisogno non tanto di cambiamento quanto di controllo

23. Regole prescrittive o indicative Occorre gestire il trade-off tra controllo e apprendimento (o flessibilità) • Una prospettiva che cerca di combinare controllo e apprendimento • LA FLESSIBILITA’ PROGETTATA (FAR COESISTERE NELLA REGOLA ASPETTI DI CONTROLLO E ASPETTI DI AUTONOMIA) • In questa prospettiva la regola “autorizza l’improvvisazione”, ma fissa anche una cornice entro la quale l’improvvisazione è autorizzata

24. Regole prescrittive o indicative L’individuazione di un grado efficace, efficiente ed equo di generalità delle regole è un problema centrale nel funzionamento delle istituzioni • Le regole si sviluppano all’interno di un sistema stratificato che va da un certo grado di generalità ed astrazione verso particolarità o operatività. • Questa stratificazione deve essere correttamente gestita in quanto consente tecnicamente di meglio risolvere il problema del trade off tra controllo e flessibilità (l’esempio più classico è la strutturazione giuridica tra ordinamento uffici e servizi, regolamenti di organizzazione, determine dirigenziali)

25. Regole, apprendimento e cultura Nelle regole sono incorporate conoscenze (apprendimento) e valori di riferimento, senso organizzativo (cultura) • Secondo una certa ottica, le regole contengono conoscenza, cioè stabiliscono il comportamento appropriato per una determinata situazione • Apprendere le regole, vuol dire acquisirle stabilmente nella propria mappa cognitiva • Quando una regola è appresa quasi, quasi ci si dimentica che la si sta applicando (viene naturale applicarla)

26. Regole, apprendimento e cultura Nelle regole sono incorporate conoscenze (apprendimento) e valori di riferimento, senso organizzativo (cultura) • Una regola appresa ostacola nuovo apprendimento. Quali sono le reazioni più comuni quando si chiede ad un individuo di cambiare regola? (la mia regola funziona bene: mi rifiuto di cambiare; oppure: la nuova regola complica il mio lavoro; oppure ancora: mi adeguo anche se è frustrante)

27. Regole, apprendimento e cultura Nelle regole sono incorporate conoscenze (apprendimento) e valori di riferimento, senso organizzativo (cultura) • Le regole servono, in taluni casi, anche a rafforzare l’identità ed il senso di appartenenza: cioè nelle regole, gli individui riconoscono il senso della propria appartenenza all’organizzazione (ad esempio: questa regola c’è perché noi siamo una pubblica amministrazione)

28. Le regole nel tempo Le regole cambiano come elementi del processo mediante il quale le persone e le organizzazioni si adattano all’ambiente • Il cambiamento delle regole come “crisi” • Il cambiamento delle regole come normale manutenzione basata sull’esperienza del passato • Il cambiamento delle regole come esito dello scontro tra diverse coalizioni e gruppi di interesse

29. Le regole nel tempo La crisi delle regole • Quando le regole entrano in crisi: la crisi delle regole assomiglia un po’ alla crisi dei paradigmi (c’è bisogno di cambiare perché le regole attuali non sono più utili a risolvere i problemi o perché la cultura incorporata nelle regole è andata in crisi)

30. Le regole nel tempo La manutenzione delle regole REGOLE INTERPRETAZIONE AZIONI ESITI

31. Le regole nel tempo Regole come posta in gioco dello scontro politico • Il cambiamento delle regole può essere anche l’esito finale di uno scontro tra coalizioni e gruppi di potere: in questo caso, il cambiamento serve a creare un assetto più favorevole al gruppo uscito vincente dallo scontro

32. Le regole e il cambiamento organizzativo Il management delle regole significa gestire il cambiamento, la regola è quindi condizione necessaria, ma non sufficiente, per il cambiamento organizzativo Fatta la nuova regola occorre sempre attivare azioni di modifica delle variabili organizzative affinché le regole divengano efficaci Il gestore delle regole deve quindi essere in grado di individuare la strada per implementare le nuove regole

33. La mappa delle regole In qualsiasi organizzazione esiste un’ampia varietà di regole che in prima analisi possono essere strutturate secondo una dimensione verticale e orizzontale • Nella dimensione verticale norme e regole si classificano secondo il sistema delle “fonti” per gradi di generalità • Nella dimensione orizzontale le norme e le regole si classificano secondo le materie trattate

34. La mappa delle regole Le regole di organizzazione possono essere articolare secondo le Fonti secondo la seguente struttura generale: * norme esterne (leggi, principi professionali riconosciuti, manuali di qualità,) * norme statutarie * Norme ordinamentali (regolamenti previsti da leggi, manuali di comportamento, indirizzi politici, documento sulla “mission” dell’organizzazione) * regolamenti organizzativi di diritto privato (mansionari, funzionigramma, manuale di organizzazione, descrizione procedure ecc. * regole contrattate tra le parti (contratto decentrato) * decisioni datoriali * usi, abitudini e rutine organizzative