YEREL VERGİLERDE ÖZELLEŞTİRME: ÖRNEK BİR UYGULAMA DOÇ.DR. HAKAN AY & YRD.DOÇ.DR. M. EMİN MERTER

1. YEREL VERGİLERDE ÖZELLEŞTİRME: ÖRNEK BİR UYGULAMADOÇ.DR. HAKAN AY & YRD.DOÇ.DR. M. EMİN MERTER

2. Belediyelerin gelirlerini genel olarak; vergi gelirleri, vergi dışı gelirler, faktör gelirleri ve borçlanma olmak üzere dört başlık altında toplanmaktadır. Vergi Dışı Gelirler: Harcamalara katılma payları, belediyelere ödenen paylar, sahip olunan menkul ve gayrimenkullerden elde edilen gelirler, tahsisi mahiyetteki gelirler, ücretler, cezalar, yardım ve fonları içermektedir. Faktör Gelirleri: Kurum ve teşebbüslerin hasılat ve karlarını kapsamaktadır. Belediyelerin mevcut gelir kaynaklarının yasal dayanaklarını aşağıdaki başlıklar halinde sıralayabiliriz:

3. 2380 sayılı Belediye ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun, 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyeleri Yönetimi Hakkında Kanun, 5393 sayılı Belediye Kanunu, 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanunu ve diğer mevzuat. Ekonominin genelinde vergi yükünün artması, emlak vergisi tahsilatının belediyelere devri, BŞB’nin kurulması ve yeni vergilerin ihdas edilmesi ile birlikte belediyelerin vergi gelirleri reel olarak artmıştır. 1979 yılında vergi gelirlerinin borçlanma hariç toplam gelirler içerisindeki payı yüzde 45,3 iken, sonraki yıllarda sürekli artarak 1994 yılında yüzde 71 seviyesine yükselmiş ve 2004 yılında yüzde 68,1 seviyesinde gerçekleşmiştir.

4. 29.05.1981 tarih ve 17354 sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe girmiş olan Belediye Gelirleri Kanunu’na göre –çeşitli tarihlerde yapılan değişiklikler sonrasında- bugün birçok vergi, belediyeler tarafından tahsil edilmektedir. Bu vergiler; İlan ve Reklam Vergisi, Eğlence Vergisi, Haberleşme Vergisi, Elektrik ve Havagazı Vergisi, Yangın Sigortası Vergisi, Çevre Temizlik Vergisi’dir. Yerel vergilerin en önemlisi servet vergisi niteliğindeki emlak vergisidir. 1319 sayılı Kanunla düzenlenen emlak vergisi, tespit olunan vergi değerlerinin meskenlerde binde 1, diğer binalarda binde 2, arsalarda binde 3 ve arazilerde binde 1’i oranında uygulanır.

5. Bu vergilere ek olarak birçok vergi kanununda değişiklikler yapan 11 Aralık 1985 tarih ve 18955 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanan 3239 sayılı yasa ile Emlak Vergisi’nin de tahsili belediyelere devredilmiştir. 2004 yılı sonuna kadar, belediyeler tarafından tahsil edilen verginin yüzde 15’i il özel idareleri payı, ayrıca BŞB bulunan şehirlerde il özel idareleri payı ayrıldıktan sonra kalan tutarın yüzde 20’si BŞB payı olarak ayrılmaktaydı. 5393 sayılı Belediye Kanununun yürürlüğe girmesinden sonra BŞB’ne ve il özel idarelerine emlak vergisinden pay verilmesi uygulamasına son verilmiştir. Emlak Vergisi gelirlerinin Belediye Gelirleri içerisindeki payı yaklaşık %6’lar civarındadır.

6. Vergiler devletin egemenlik gücünün en önemli göstergelerinden birisidir. Devletler vergileri tarihsel süreç içinde çeşitli yöntemler kullanarak tahsil etmişlerdir ve bu konuda en başta gelen amaç, tahsilatta etkinliğin sağlanması olmuştur. Tahsilatta etkinlik, tarh, tebliği ve tahakkuku yapılmış verginin amaçlarına uygun olarak en iyi şekilde ve en az masrafla en azami tahsilat miktarı sağlanacak biçimde tahsilat işleminin yapılmasıdır. Sosyal, ekonomik, siyasi ve teknolojik gelişme ve değişmeler dikkate alınarak, bu amaca ulaşmamızı sağlayacak yeni metodların geliştirilmesi kaçınılmazdır.

7. 1980’li yıllardan itibaren tüm dünyada yaygınlaşan özelleştirme olgusu neticesinde, eğitim, sağlık, güvenlik, ulaştırma, haberleşme gibi kamusal alanların tümünde özel sektörün payının her geçen gün arttığını görüyoruz. Günümüzde vergiler ile ilgili işlemlere bakıldığında; beyanname ve bildirimlerin internet ortamında verildiği, bankalar aracılığı ile vergilerin ödendiği görüyoruz. Bunları 20-30 yıl öncesinde hayal bile etmek mümkün değildi. Bu çerçevede 1986-1989 yılları arasında Adana Belediyesinin emlak vergilerinin tahsiline ilişkin uygulaması bugün birçoğumuzun farkında bile olmadığımız gelişmelerin ilk adımını oluşturması açısından oldukça dikkat çekicidir.

8. ADANA BELEDİYESİ’NİN EMLAK VERGİLERİN TAHSİLİNE İLİŞKİN UYGULAMASI A. UYGULAMANIN TANITIMI 1. Uygulamanın Amacı, Kapsamı ve İhale Süreci Bilindiği üzere, 11 Aralık 1985 tarih ve 18955 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanan 3239 sayılı yasa ile emlak vergisini toplama yetkisi merkezi idare tarafından belediyelere devredilmiştir. Bu yetki çerçevesinde Adana Belediyesi, bilgisayar teknolojisinden ve özel sektörün itici gücünden faydalanma düşüncesi ile Elsan A.Ş. ile “Bilgisayarlı Hizmet Kiralaması” yöntemini ihtiva eden bir sözleşme imzalamıştır.

9. ADANA BELEDİYESİ’NİN EMLAK VERGİLERİN TAHSİLİNE İLİŞKİN UYGULAMASI Sözleşmenin tam adı, “Adana Belediyesi Emlak Vergileriyle İlgili İşlemlerin Bilgisayarlarla Yapılmasına Dair Bilgisayar Kira Sözleşmesi” dir. Bilgisayar hizmet kiralaması şeklinde açılan ihalede, sadece makine kiralamak yerine, programcılarıyla, teknik bakım yapan uzmanlarıyla, vergi hukuku ve emlak vergisi danışmanlarıyla beraber kiralayarak işlemlerin süratle yapılmasını ve belediye personelinin de bilgisayara geçişindeki eğitimlerinin ve emniyetin birlikte sağlaması amacı güdülmüştür. Uygulamanın kapsamı sözleşmenin birinci maddesinde belirtilmiştir. Madde şöyledir:

10. ADANA BELEDİYESİ’NİN EMLAK VERGİLERİN TAHSİLİNE İLİŞKİN UYGULAMASI “Adana Belediyesi Emlak Vergisi Dairesi’nde yapılacak, mükelleflerce verilecek beyannamenin kabulü, tarh, tahakkuk, tahsilat ihbarname, ödeme emri tanzimi, dava ve icra, haciz işlemleri, kaçakçılık ve usulsüzlük hallerinde uygulanacak hükümler ve usuller ile mükellef ve gayrimenkullere ait tüm bilgilerin bilgisayarlara aktarılması, sistem analizi, programlama, veri girişleri, eski vergi dairelerindeki kayıtların taranması suretiyle beyanda bulunmayanların tespiti, raporlar hazırlanması, Başkanlıkça istenilen zamanlarda ve istenilen konularda gerekli bilgilerin verilmesi, genel anlamda Belediye Emlak Vergisi Dairesi’nde yapılacak tüm işlerin, belediyece kiralanan bilgisayarlarla yapılması işlerini kapsamaktadır”

11. ADANA BELEDİYESİ’NİN EMLAK VERGİLERİN TAHSİLİNE İLİŞKİN UYGULAMASI 3239 sayılı yasa hükümlerine dayanarak Adana Belediye Başkanlığı ELSAN A.Ş. ile 20 Mart 1986 tarihinde bir sözleşme imzalayarak uygulamayı başlatmıştır. İhale 250 bin emlak vergisi mükellefini kapsamış ve karşılığında yaklaşık 160 milyon lira ödenmesi kararlaştırılmıştır. Sözleşmeyi takiben ELSAN A.Ş. ilk etapta 8 ve daha sonra 20 bilgisayar ile birlikte toplam 40 eleman istihdam ederek beyannamelerin kabulüne başlamıştır. Mükelleflerin beyanda bulunmalarını sağlamak için önce Tapu Dairesi ve Emlak Vergisi Dairesinde kayıtlı mükelleflerin listeleri bilgisayarlara yüklenmiştir.

12. ADANA BELEDİYESİ’NİN EMLAK VERGİLERİN TAHSİLİNE İLİŞKİN UYGULAMASI Emlak Vergisi Kanunu’nda genel beyan dönemleri belirlenmiş olmasına rağmen, mükelleflerin beyannamelerini vermelerini sağlamak için değişik yöntemlere de başvurmuşlardır. Uygulamayı mali yönü itibariyle incelediğimizde şunlar görülmektedir. Sözleşme hükümlerine göre, her türlü kırtasiye ve malzeme giderleri yükleniciye aittir. ELSAN A.Ş. bu hizmeti karşılığında ilk 100.000 mükellef için ücret talep etmeyecektir. Bu rakamın üstündeki mükellefler için de sözleşmenin 2. Maddesinde belirtilen ücretleri aylık istihkaklar halinde belediyeden alacaktır. Bu maddeye göre;

13. ADANA BELEDİYESİ’NİN EMLAK VERGİLERİN TAHSİLİNE İLİŞKİN UYGULAMASI 100.000 Kod Mükellef Muaf İlk yüz bin kod mükelleften sonra gelen; 40.000 Kod Mükellef tahakkuk ve ½ tahsilatı mükellef başına…….900 TL Sonra gelen 40.000 mükellef için mükellef başına…………………. 950 TL Sonra gelen 40.000 mükellef için mükellef başına…………………. 980 TL 200.000’den sonra gelen kod mükellef için……………………….. 1.020 TL Üzerinden istihkaklar devam ettirilecektir. Neticede 250.000 mükellefin beyannameleri işleme konulduktan sonra firmaya yaklaşık 160 milyon lira ödeme yapılacaktır.

14. ADANA BELEDİYESİ’NİN EMLAK VERGİLERİN TAHSİLİNE İLİŞKİN UYGULAMASI Uygulamanın başladığı 1986 yılında genel beyan döneminin sona ermesini müteakip bilgisayar, beyanname veren bütün mükelleflerin alfabetik sıra ile mahalle ve sokaklara göre listesini hazırlamıştır. Bu listeleri, mahalle ve sokakların numarataj kayıtlarıyla karşılaştırarak beyannamesini vermeyen mükelleflerin listesi çıkarılmıştır. Listeler üzerinde çalışmaya başlayan Emlak Vergisi Kontrol memurları, beyanname vermeyen mükelleflerin ev ve işyerlerine giderek tebligat yapmış, tutanak tutmuş ve böylelikle bütün emlak sahiplerinin vergilerini vermeleri sağlanmıştır. Kendilerine tebligat yapılan mükellefler vergi dairesine başvurarak beyannamelerini vermişler ve cezalı duruma düşmekten kurtulmuşlardır.

15. ADANA BELEDİYESİ’NİN EMLAK VERGİLERİN TAHSİLİNE İLİŞKİN UYGULAMASI 2. Uygulamanın Lehinde ve Aleyhindeki Görüşler Uygulama hakkında genel olarak iki görüş ileri sürülmüştür. Birincisi, vergi toplamak bir kamu işlevidir ve özel kuruluşların vergi toplama sürecinde yer almaları önemli sakıncalar doğuracaktır. İkincisi ise özel sektörün özellikle itici gücünden yararlanarak en az maliyetle en azami vergi hasılatının tahsil edilebileceğidir. Uygulamanın lehindeki görüşleri özet olarak; özel sektörün dinamizminden yararlanmak, bilgisayar teknolojisini kullanmak ve böylece vergi kayıp ve kaçaklarını en aza indirmek şeklinde özetlemek mümkündür.

16. ADANA BELEDİYESİ’NİN EMLAK VERGİLERİN TAHSİLİNE İLİŞKİN UYGULAMASI Uygulamanın aleyhindeki görüşler ise genel olarak uygulamanın Anayasa’ya ve kanunlara aykırı olduğu şeklinde özetlenebilir. Uygulamayı iltizam usulü diye nitelendirenler de çıkmış ve “1839 tarihli Gülhane Hatt-ı Hümayun’u ile kaldırılan iltizam hortluyor. Belediye başkanı görevden alınmalıdır” diye görüş belirtmişlerdir. Anayasa ve kanunların böyle bir şeye cevaz vermediği ve yöntemin yolsuzluğa açık olduğu iddia edilmiştir. Uygulamayı değişik ve daha geniş bir açıdan değerlendirerek yapılan bir başka eleştiri ise şöyledir:

17. ADANA BELEDİYESİ’NİN EMLAK VERGİLERİN TAHSİLİNE İLİŞKİN UYGULAMASI “Özel sektörün, verginin tarh ve tahakkukunda değil, ancak tahsilini üstlenmesi konusunda, kanunlarımızda “Bu yapılamaz” diye bir hüküm bulunmadığı gibi, “Yapılır” diye de bir madde yoktur. Bu sebeple, emlak vergisinin belediyelerce tahsilinin özel kuruluşlara havale edilmesi Anayasa’ya aykırı değildir. Ancak vergi toplama, devletin temel hâkimiyet haklarındadır. Vergi işinde gizlilik mekanizması vardır. Özel sektöre devrinde, bu ihlal edilmiş demektir. Ayrıca devletin vergi toplama işinde direkt menfaati yoktur. Toplama görevi dolayısıyla, toplayanlara bir menfaat temin etmez. Tahsilat işi özel sektöre geçince bazı ciddi problemler doğabilir. Bir defa bu işi yapan belli bir karşılık alacaktır, toplanan verginin belli bir bölümü gider olarak oraya sarf edilecektir. İkincisi eğer bu mekanizma iyi denetlenemezse toplanan verginin Devlet Hazinesi’ne naklinde aksama meydana gelmesi tehlikesi mevcuttur. Bugünkü faiz oranları karşısında bunun ne kadar cazip olduğu inkâr edilemez. Öte yandan eğer bu yol bir defa açılırsa, sadece tahsilat değil, tarh ve tahakkuk işleri de özel sektöre ihale edilebilir diye endişe ediyorum. Hükümet bir karar çıkarır da, Bundan sonra beyannamelerinizi Ahmet Efendi’ye vereceksiniz” derse ne olacak? Önemli olan vergi işinde ihale yolunun açılmamasıdır.”

18. ADANA BELEDİYESİ’NİN EMLAK VERGİLERİN TAHSİLİNE İLİŞKİN UYGULAMASI B. UYGULAMANIN SONUÇLARI VE DEĞERLENDİRİLMESİ Uygulama ile gerçekleştirilmesi istenen hedefler, bu hedeflere ne ölçüde ulaşılabildiği ve uygulamanın genel bir değerlendirilmesi aşağıda ele alınmıştır. 1. Uygulamadan Beklenen Hedefler Uygulamadan beklenen ve gerçekleştirilmek istenen hedefler iki grupta toplanmıştır. Mali hedefler ve mali olmayan hedefler. Uygulamanın temel hedefi, şüphesiz mali hedeflerdir. Mali hedefi, en az masrafla en azami tahsilatı gerçekleştirmek anlamındadır. Yani emlak vergisinin tahsil edilebilmesi için yapılacak olan harcamaların en asgari seviyede tutulmasıdır.

19. ADANA BELEDİYESİ’NİN EMLAK VERGİLERİN TAHSİLİNE İLİŞKİN UYGULAMASI Emlak vergisi toplama yetkisinin belediyelere devredilmesinden önce bu vergiyi Maliye Bakanlığı toplamaktaydı. Maliye Bakanlığı’nın emlak vergilerini tahsil ettiği dönemlerde yapılan masraf ile toplanan emlak vergisi miktarının hemen hemen aynı olduğu görülmektedir. Örneğin 1985 yılında 550 milyon lira emlak vergisi tahsili için 500 milyon lira dolayında bir masraf yapılmıştır. Emlak vergisinin belediyelere devredilmesi ile mahalli idarelerin güçlenmesine ve mahalli idare gelirlerinin sağlam vergi kaynaklarına dayandırılmasına imkan tanınmıştır. Örnekte olduğu gibi, masraflar ile tahsilat miktarı neredeyse aynı olduğu takdirde, ne mahalli idarelerin güçlenmesi ve ne de sağlam gelir kaynaklarına sahip olmaları mümkün değildi.

20. ADANA BELEDİYESİ’NİN EMLAK VERGİLERİN TAHSİLİNE İLİŞKİN UYGULAMASI Uygulamanın bir de mali olmayan hedef ve amaçları vardı. Mali olmayan hedefleri de özetle verimli, süratli ve vergi kaçağını asgari seviyeye indirici dolayısıyla da Adana halkının mükellefiyetlerini kolaylıkla yerine getirmelerini sağlamak şeklinde ifade etmek mümkündür. Bürokratik işlemlerin asgari seviyeye indirilmesi ve bilgisayar teknolojisinin kullanılması sebebi ile emlak vergisi tahsilatının gerçekleştirilmesinin daha kolay olacağı düşünülmüştür. Aşağıda uygulamaya ilişkin rakamlar verilmiştir.

21. T.C.ADANA BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİEMLAK VERGİ DAİRESİ01.03.1986 – 31.03.1989 TARİHLERİ ARASIYAPILAN TAHAKKUK VE TAHSİLAT İŞLEMLERİ RAPORUBina, Arsa ve Arazi Tahakkuku

22. TAHSİLAT RAKAMLARI

23. 1986 yılında 235.115 mükellefe 2.359.090.078 TL.si emlak vergisi tahakkuk ettirilmiş ve bunun 2.097.988.110 TL.si tahsil edilmiştir. Tahsilat oranı yaklaşık %89’dur. 1986 yılında yaklaşık 129 milyon lira harcanmıştır. Halbuki bir önceki yıl 550 milyon lira tahsil edebilmek için 500 milyon lira harcanmıştır. Buna göre, bir önceki yıl ile mukayese edildiğinde tahsilat yaklaşık 4 kat artarken harcamalar ise 4 kat azalmıştır. 1987 yılında 2.524.812.581 TL. emlak vergisi tahakkuk ettirilmiş ve bunun 2.283.316.125 TL. si tahsil edilmiştir. Tahsilat oranı yaklaşık %90’dır. 1987 yılında toplam 261.490 mükellefin işlemleri yapılmıştır. Bu işlemleri gerçekleştirebilmek için yaklaşık 156 milyon lira firmaya ödenmiştir.

24. 1988 yılında da 2.603.144.187 TL. olarak tahakkuk ettirilen emlak vergisinin 2.481.927.626 TL.si tahsil edilmiştir. Tahsilat oranı yaklaşık %95’tir. Yine bu yıl içinde toplam 283.679 mükellefin işlemleri gerçekleştirilmiş ve bunun karşılığında firmaya yaklaşık 179 milyon lira verilmiştir. 1989 yılında ise bilindiği gibi Mahalli İdareler Seçimleri yapılmış ve seçimleri kazanan yeni Belediye Başkanı’nın ilk icraatlarından biri uygulamayı iptal etmek olmuştur. Bu nedenle özellikle 1989 yılı tahsilat rakamı düşüktür ve ilk 3 aylık dönemi kapsamaktadır. Buna göre 1989 yılında toplam 292.937 mükellefe 2.664.764.880 TL tahakkuk ettirilmiş ve bu rakamın 366.109.047 TL.si ilk üç ayda tahsil edilmiştir.

25. Emlak vergi gelirleri biraz daha dikkatle analiz edildiğinde oldukça enteresan sonuçlar ortaya çıkmaktadır. Örneğin 1985 yılında, farz edelim ki 1.000 TL. tahsil edebilmek için yaklaşık 910 TL. harcama gerektiğini hesaplamalar yolu ile bulmaktayız. Yine buna göre 1986 yılında 1.000 TL. emlak vergisi tahsili için 62 TL., 1987 yılında 68 TL. ve 1988 yılında ise 71 TL. harcama yapmak gerektiğini bulmaktayız. Görüldüğü gibi hedefler büyük ölçüde gerçekleştirilmiştir. Tahsilat miktarı 4 misli artmış, masraflar yine 4 misli azalmış ve vergi tahsil oranları da artmıştır. Elbette bunların neticesinde vergi kaçakçılığı da azalmıştır. Yapılan çalışmalar ve mükelleflerin hemen hemen tamamına ulaşılmış ve beyanname vermeleri de sağlanmıştır.

26. 2. Tahsilatta Etkinlik Açısından Uygulamanın Değerlendirilmesi Tahsilatta etkinlik kavramını daha önce “tarhı, tebliği ve tahakkuku yapılmış verginin amaçlarına uygun olarak en iyi şekilde ve en az masrafla en azami tahsilat miktarı sağlanacak biçimde tahsilat işleminin yapılması” olarak tanımlamıştık. Tanımdan hareketle, tahsilatta etkinlik kavramının üç unsuru olduğunu ve uygulamayı da bu üç unsura dayanarak açıklayabiliriz. Bu üç unsuru şöyle ifade edebiliriz: • Amaçlara uygun olması, • En az masrafla gerçekleştirilmesi, • En azami tahsilat miktarını sağlaması. Tahsilatta etkinlik açısından uygulamamızı bu üç başlık altında değerlendirebiliriz.

27. Amaçlara Uygun Olması: Emlak Vergisinin tahsil yetkisinin belediyelere devredilmesinde bilindiği gibi başlıca iki amaç ön planda tutulmuştur. Birincisi, mahalli idarelerin güçlendirilmesi; ikincisi ise mahalli idarelerin gelirlerinin sağlam vergi kaynaklarına dayandırılmasıdır. Bu açıdan uygulamanın sonuçlarına bakıldığında mahalli idarenin gelirlerinin arttığını ve mahalli idarenin güçlenmesine olumlu katkılar sağlamıştır. • En Az Masrafla Gerçekleştirilmesi: Adana’da 1985 yılında 550 milyon lira emlak vergisi toplama için 500 Milyon lira harcama yapıldığını belirtmiştik. Bu kadar çok harcama ile bu kadar vergi toplamak verimli midir? sorusuna cevap verilmelidir.

28. Tahakkuk ettirilen vergiler yüzde yüz oranında tahsil edilse dahi, tahsil masrafları çok büyük rakamlara ulaşırsa vergi tahsilinde verimlilikten söz edilemez. Onun için tahsil masrafları mümkün olan en az miktara düşürülmelidir. Uygulamamızda buna ilişkin sonuçların gerçekten de çok iyi olduğunu görmekteyiz. Ortalama 160 milyon lira harcama karşılığında yaklaşık 2-2,5 milyar lira vergi tahsil edilmiştir. • En Azami Tahsilat Miktarı Sağlaması En az masrafla en azami tahsilat miktarı sağlanmasının yanı sıra tahsilat oranları da yükselmelidir. Uygulamamızda görüldüğü gibi hem tahsilat miktarları ve hem de tahsilat oranları artmıştır.