Pesquisador: Veyzon Campos Muniz Orientador: Prof. Eduardo Kroeff Machado Carrion

1. Grupo de Pesquisa Constituição e SociedadePontifícia Universidade Católica do Rio Grande do SulFaculdade de Direito Tribunal de Contas da União: competência constitucional e reformas institucionais. Pesquisador: Veyzon Campos Muniz Orientador: Prof. Eduardo Kroeff Machado Carrion

2. “Não basta julgar a administração, denunciar o excesso cometido, colher a exorbitância, ou a prevaricação, para as punir, circunscrita a estes limites, essa função tutelar dos dinheiros públicos será muitas vezes inútil, por omissa, tardia ou impotente. Convém levantar, entre o Poder que autoriza periodicamente a despesa e o Poder que quotidianamente a executa, um mediador independente, auxiliar de um e de outro, que, comunicando com o Legislativo, e intervindo na Administração, seja não só o vigia, como a mão forte da primeira sobre a segunda, obstando a perpetração das infrações orçamentárias, por um veto oportuno nos atos do Executivo, que direta ou indireta, próxima ou remotamente, discrepem da linha geral das leis de finanças.”Rui Barbosa – Exposição de Motivos do Decreto nº 966-A, de 7/11/1890. Objetivos Introdução O Tribunal de Contas da União, constitucionalmente previsto no Art. 71, da Constituição Federal de 1988, possui a atribuição precípua do exercício do controle externo das contas públicas brasileiras, auxiliando o Congresso Nacional, na concreção dos princípios administrativos pautados no texto constitucional, bem como, na fiscalização da correta aplicação de cada centavo de dinheiro público. Todavia, é perceptível, da análise da produção parlamentar de nosso país, sobretudo a partir do ano de 2004, constatarmos inúmeras proposições que versam acerca de uma profunda reformulação do referido órgão, materializadas em Propostas de Emenda Proposta de Emenda à Constituição. Isto posto, propugna-se um debate doutrinário e um exame crítico destas proposições, a partir do cotejo entre a diretriz institucional constitucionalmente conferida ao Tribunal de Contas da União e as inovações apresentadas ao Senado Federal, pelos textos das Propostas de Emenda à Constituição de nº 30/2005, 15/2007, 32/2007 e 90/2007. • EMPREENDER uma coesa exposição acerca da competência da Corte de Contas brasileira, desvelando conceitos fundamentais ao entendimento da matéria e proporcionado uma reflexão sobre o quão relevante é o bem-fazer a atividade de fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial sobre a Administração Pública.

3. RESPONDER se a imposição de auto-executoriedade às decisões prolatadas pelo Tribunal de Contas da União, o provimento por concurso de provas e títulos e a determinação de obtenção de diploma de curso superior como requisitos ao provimento do cargo de Ministro da Corte de Contas ou a extinção do órgão de controle externo são propostas compatíveis com o ordenamento jurídico brasileiro. • (RE)AFIRMAR o posicionamento do Grupo de Pesquisa Constituição e Sociedade de que as alterações do texto constitucional somente podem se dar a fim de aprimorar a dimensão prospectiva da Constituição Federal, em hipótese alguma, deixando-se servir de instrumento para fins que não a otimização das relações sociais, aplicando-se esta premissa ao longo deste trabalho. Fragmento I – Da Competência Constitucional Metodologia • Método dedutivo • Faz-se a aplicação das bases bibliográficas e posicionamentos doutrinários à situação concreta das propostas de Reforma Constitucional, atinentes ao Tribunal de Contas da União. • Pesquisa exploratório-descritiva • Visa-se a aproximação e a otimização dos estudos sobre a competência constitucional da referida Corte: • recuperando as informações disponíveis na bibliografia jurídico-política histórica; e • descobrindo pesquisadores com produção específica acerca da temática. • Tem-se ciência da necessidade de levantamentos e observações sistemáticas da atividade de proposição dos parlamentares atinentes a reformas institucionais do órgão estudado: • sempre buscando as características e fundamentações de suas Propostas; e • estabelecendo um olhar crítico sobre elas. 1. Contextualização histórica

4. ¹ Art. 89. É instituído um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso. Os membros deste Tribunal serão nomeados pelo Presidente da República com aprovação do Senado, e somente perderão os seus lugares por sentença. ² O Tribunal de Contas passa a ser competente para o exercício de auditoria financeira e orçamentária sobre as contas das unidades dos três poderes da União, auxiliando o Congresso Nacional com suas atividades típicas, estabelecendo-se ainda que o controle interno fosse exercido pelo Poder Executivo e destinado a criar condições para um controle externo eficaz. 2. A função de controle e o regime jurídico atual

5. O advento da Constituição Cidadã de 1988 marcou a ampliação substancial da jurisdição e competência do Tribunal de Contas da União, esculpidas detalhadamente no art. 71 do texto constitucional. Assim, visando o um melhor entendimento do modelo institucional conferido ao órgão, cabe referir alguns conceitos relevantes. Segundo Hely Lopes Meirelles, “no regime constitucional de separação de funções, como o nosso, os Poderes do Estado não se confundem nem se subordinam, mas se harmonizam, cada qual realizando sua atribuição precípua e desempenhando restritamente outras que a Constituição lhes outorga para uma recíproca cooperação institucional”, conceituando, por conseguinte, controle como “a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”. Salientando-se, in fine, que, por força do princípio da simetria política e concêntrica, tais competências também se aplicam às Cortes de Contas estaduais e municipais, caso existente. 3. Princípios fundamentais aplicáveis ao exercício do controle externo Referem-se aos princípios informadores da atuação do Tribunal de Contas da União.

6. Princípio da LegalidadeSegundo Helio Saul Mileski, “possui uma acepção ampla, na medida em que envolve não só um mero exame de adequação do ato à lei, mas se estende também a uma análise de conformidade aos demais princípios constitucionais, com vistas à preservação da segurança jurídica como fator de segurança dos direitos fundamentais, que são corolários do princípio maior da legalidade”. Princípio da LegitimidadeSegundo Evandro Martins Guerra, “significa observar se o administrador público, na totalidade de suas ações administrativas, orçamentárias, financeiras, contábeis e operacionais, se sujeita, para além do cumprimento das normas, leis e regulamentos que se lhe impunha submeter, aos fins inicialmente previstos e à motivação oferecida para a execução do ato”. Fragmento II – Das Reformas Institucionais Princípio da EconomicidadeSegundo José Nagel, “visa aferir a relação entre o custo e o benefício das atividades e resultados obtidos pelos administradores na gestão orçamentária, financeira e patrimonial, pelos aspectos da eficiência e eficácia e à luz de critérios ou parâmetros de desempenho, posto que, nem tudo que é de custo reduzido atende bem a coletividade”. 1. Breves considerações sobre a atividade constituinte derivada Ao analisar quantitativamente as Propostas de Emenda à Constituição (PEC), realizadas pelos parlamentares brasileiros, é perceptível que reformas institucionais, das mais diversas ordens, no âmbito do Tribunal de Contas da União, têm-lhes ocupado relevantemente. Dentre este universo, observa-se que o número de propostas aumentou consideravelmente a partir de 2004, fato que se acredita ligar-se com as investigações de combate à corrupção da Polícia Federal e do Ministério Público Federal que acabaram por deflagrar irregularidades na cúpula de alguns Tribunais de Contas pelo país, nos últimos cinco anos.

7. 2. Proposta de Emenda à Constitucional nº 30/2005 Autor: Senador Antonio Carlos Valadares (PSB-SE) Ementa: “Dá nova redação ao §3º do Art. 71 da Constituição Federal, para conferir auto-executoriedade às decisões do Tribunal de Contas da União.” Síntese do teor: A PEC nº 30/2005 propõe que às decisões do Tribunal de Contas da União de que se resulte a imputação de débito ou multa tenham poderes constritivos típicos das autoridades judiciais para fazer valer o que foi decido na apreciação de prestações de contas. Propugna-se que o ato administrativo valha como própria “sentença”, que passível de revisão pelo Poder Judiciário. Valendo-se do magistério de Marçal Justen Filho que aduz que “a auto-executoriedade, só deve ser aplicada em situações excepcionais e observados os princípios da legalidade e da proporcionalidade” como fundamentação. Considerações críticas: Todavia, entende-se que o apresentado não é concernente com o rol de competências constitucionais atribuídas ao Tribunal de Contas da União, bem como, dá-se ensejo a uma anomalia jurídica. Qual seja, estaríamos diante de um órgão de natureza administrativa, ligado ao Legislativo, dotado de poderes judicantes, consubstanciando-se em uma espécie de “justiça especializada” não regulamentada na Organização Judiciária brasileira. Parecer da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado Federal: Em 02/07/2009, a Proposta em comento, foi julgada inconstitucional porque que apesar de aparentar ser legítima e mais ágil a idéia de que os Tribunais de Contas pudessem executar suas decisões, essa definitivamente não foi a vontade expressa pelo Constituinte originário, posto que, neste aspecto, manteve-se claramente a reserva de jurisdição ao Poder Judiciário. Declarando, por fim, a violação a cláusula pétrea da separação dos Poderes (Art. 60, §4º, III da CF/1988). • 3. Propostas de Emenda à Constitucional nº 15/2007¹ e 32/2007² PEC nº 15/2007Autor: Senador Renato Casagrande (PSB-ES) Ementa: “Altera os Arts. 73, 75 e 105 da Constituição Federal.” PEC nº 32/2007Autor: Senador Mozarildo Cavalcanti (PTB-RR) Ementa: “Dá nova redação aos Arts. 73 e 101 da Constituição Federal, para estabelecer, como requisito ao exercício dos cargos de Ministro do Tribunal de Contas da União e do Supremo Tribunal Federal, a obtenção de diploma de curso superior.”

8. ¹Matéria com a Relatoria da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania desde 05/08/2009. ²Matéria com a Relatoria da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania desde 17/03/2009.

9. ¹Matéria com a Relatoria da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania desde 05/08/2009. ²Matéria com a Relatoria da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania desde 17/03/2009.

10. Síntese do teor: • (¹) No que concerne ao Tribunal de Contas da União, a PEC nº 32/2007 justifica-se ao afirmar que a exigência do diploma de curso superior é um critério nitidamente objetivo que visa, de um lado, impedir pessoas sem a devida qualificação sejam nomeadas por apadrinhamento e, de outro, elevar o nível intelectual dos julgamentos, maximizando-se a formação opinião técnica dos Magistrados de Contas. • (²) A PEC nº 15/2007 com uma justificação bastante enxuta aduz que “a fiscalização exercida pelos Tribunais não tem se caracterizado pela necessária isenção e independência, especialmente considerando-se a influência que o Poder Executivo exerce sobre tais Instituições” e, segue, propondo que “para coibir a influência danosa sobre o Tribunal de Contas da União e, principalmente, para os Tribunais de Contas dos Estados e Municípios” faz-se esta Proposta de Emenda à Constituição exigindo que os seus Ministros sejam escolhidos mediante concurso público de provas e títulos. • Considerações críticas: • As duas Propostas em comento manifestamente alegam objetivar o aprimoramento e a capacitação da cúpula das Cortes de Contas, porém, consubstanciam-se em projetos que ferem o funcionamento da representação política estabelecido pelo Estado Democrático de Direito brasileiro.

11. Não obstante, a análise empírica referente ao perfil dos Ministros do Tribunal de Contas da União indica que, na realidade institucional, prevalece a profissionalização e a especialização técnica, mesmo diante da inexistência de certame específico para o ingresso à carreira. Observando-se que todos os Ministros indicados ao referido Tribunal possuíam curso superior (excluído o período da República Velha.), predominando, maciçamente, a formação jurídica. Bem como, a totalidade deles foi designada após uma ampla vivência profissional em várias áreas, tais como, mandatos legislativos, cargos executivos de primeiro escalão e experiências no sistema judiciário. • Nesse escopo, tem-se por descabida a exigência de diploma universitário eis que o requisito de “notórios conhecimentos” a abrange, e também, não parece ser coerente admitir a possibilidade de que a aprovação em um concurso público de um candidato sem experiência possa ser mais adequada do que a indicação de uma pessoa com larga experiência em atividade símile. • 4. Proposta de Emenda à Constitucional nº 90/2007¹ Autora: Senadora SerysSlhessarenko (PT-MT) Ementa: “Modifica os Arts. 31, 33, 49, 71 a 75, 84, 102, 103-B, 105, 130-A, 161 e 235 da Constituição Federal, para extinguir os tribunais de Contas, os cargos de Ministro e de Conselheiro dos Tribunais de Contas, e para criar as Auditorias de Contas, subordinadas às Casas Legislativas como órgão técnico de controle externo, bem como estabelece regras para a transposição do modelo de Tribunais de Contas para o de Auditorias de Contas.” Síntese do teor: A PEC nº 90/2007 é bastante incisa ao propor a extinção dos Tribunais de Contas, prevendo que as competências atribuídas a eles serão desempenhadas pelas Auditorias de Contas a serem criadas. Salientam-se alguns pontos relevantes da proposta: - Os membros dos Ministérios Públicos que atuam junto aos Tribunais de Contas passam a atuar junto aos órgãos das Casas Legislativas incumbidos de julgar contas e de apreciar para fins de registro aos atos sujeitos a essa formalidade; - Os servidores integrantes do quadro de pessoal efetivo de Secretaria de Tribunal de Contas (oficiais) passam a integrar o quadro de pessoal efetivo da Auditoria de Contas respectiva. Os Auditores dos Tribunais de Contas (corpo técnico), selecionados por meio de concurso público de provas e títulos, integração carreira em extinção no quadro de pessoal efetivo da Auditoria de Contas respectiva, cujas atribuições serão definidas por lei; - Os cargos de Ministro e Conselheiro dos Tribunais de Contas, selecionados por meio de concurso público estão extintos, preservando-se os direitos dos seus atuais ocupantes, que serão colocados em disponibilidade.

12. Autora: Senadora SerysSlhessarenko (PT-MT) Ementa: “Modifica os Arts. 31, 33, 49, 71 a 75, 84, 102, 103-B, 105, 130-A, 161 e 235 da Constituição Federal, para extinguir os tribunais de Contas, os cargos de Ministro e de Conselheiro dos Tribunais de Contas, e para criar as Auditorias de Contas, subordinadas às Casas Legislativas como órgão técnico de controle externo, bem como estabelece regras para a transposição do modelo de Tribunais de Contas para o de Auditorias de Contas.” Síntese do teor: A PEC nº 90/2007 é bastante incisa ao propor a extinção dos Tribunais de Contas, prevendo que as competências atribuídas a eles serão desempenhadas pelas Auditorias de Contas a serem criadas. Salientam-se alguns pontos relevantes da proposta: - Os membros dos Ministérios Públicos que atuam junto aos Tribunais de Contas passam a atuar junto aos órgãos das Casas Legislativas incumbidos de julgar contas e de apreciar para fins de registro aos atos sujeitos a essa formalidade; - Os servidores integrantes do quadro de pessoal efetivo de Secretaria de Tribunal de Contas (oficiais) passam a integrar o quadro de pessoal efetivo da Auditoria de Contas respectiva. Os Auditores dos Tribunais de Contas (corpo técnico), selecionados por meio de concurso público de provas e títulos, integração carreira em extinção no quadro de pessoal efetivo da Auditoria de Contas respectiva, cujas atribuições serão definidas por lei; - Os cargos de Ministro e Conselheiro dos Tribunais de Contas, selecionados por meio de concurso público estão extintos, preservando-se os direitos dos seus atuais ocupantes, que serão colocados em disponibilidade. ¹Matéria com a Relatoria da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania desde 19/03/2009. Conclusões e Perspectivas • Da constitucionalidade das Propostas de Emenda à Constituição analisadas – Conclui-se que sob o aspecto da constitucionalidade forma, os projetos não apresentam vícios, porquanto observam as regras pertinentes à competência do ente federativo e de iniciativa (Art. 60 da CF/1988). Entretanto, no que concerne à constitucionalidade material, as proposições, conforme exposto nas considerações críticas feitas a cada uma delas, padecem de impropriedades que não se coadunam com o texto constitucional.

13. Da autonomia institucional – Entende-se que a utilização da expressão “órgão auxiliar”, pela Constituição Federal, não faz do Tribunal de Contas da União um mero órgão especializado do Poder Legislativo. Suas funções, jurisdição e competência são hauridas diretamente do texto constitucional, não devendo subordinação a nenhum dos três poderes e, sim, somente atuando no cumprimento da ordem constitucional. Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal manifestou-se¹: “O Tribunal não é preposto do Legislativo. A função que exerce recebe-a diretamente da Constituição, que lhe define as atribuições”. • ¹STF, Plenário, j. 29/06/198, in RDA 158/196. • Perspectivas de reformulações para o exercício do controle – Aceitando que alterações institucionais possam ser empreendidas no âmbito do Tribunal de Contas da União, caso congruentes, propugna-se a priori que mudanças no sentido de ampliar-se o controle interno, visando combater eventuais irregularidades de membros, devam ser feitas, eminentemente, no âmbito de sua estrutura institucional. E, derradeiramente, projeta-se que a proposição de um modelo de controle externo do próprio Tribunal de Contas da União, tal como é o Conselho Nacional de Justiça em relação ao Judiciário, seja objeto do prosseguimento desta pesquisa. Referências Bibliográficas • Meirelles, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 34.ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2008. • Mendes, Gilmar Ferreira, Coelho, Inocêncio Mártires e Branco, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 2.ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2008. • Sousa Junior, José Geraldo de (organizador). Sociedade democrática, direito público e controle externo. 1.ed. Brasília: Tribunal de Contas da União, 2006. • Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Ano XXIV, n.4. Belo Horizonte: Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, 2006. • Bugarin, Paulo Soares. O princípio constitucional da economicidade na jurisprudência do Tribunal de Contas da União. 1.ed., 2ª tir. Belo Horizonte: Fórum, 2004. • Fernandes, Jacob Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdição e competência. 1.ed. Belo Horizonte: Fórum, 2003. • Speck, Bruno Wilhelm. Inovação e rotina no tribunal de contas da união: o papel da instituição superior de controle financeiro no sistema político-administrativo do Brasil. 1.ed. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, 2000. • Tafner, Malcon Anderson, Tafner, José e Fischer, Julianne. Metodologia do trabalho acadêmico. 1.ed., 2ª tir. Curitiba: Juruá, 1999. • Carrion, Eduardo Kroeff Machado. Apontamentos de direito constitucional. 1.ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. • Rui Barbosa e o Tribunal de Contas. Rio de Janeiro: Casa de Rui Barbosa, 1949. • Rosa, Ruben. As Contas do Brasil. 1.ed. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1943.