INCENTIVOS FISCALES A LA INVERSIÓN Y GASTOS TRIBUTARIOS EN AMÉRICA LATINA

1. INCENTIVOS FISCALES A LA INVERSIÓN Y GASTOS TRIBUTARIOS EN AMÉRICA LATINA Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico - CEPAL Workshop – Gastos Tirbutários da União (Renúncia Fiscal) Escola de Administração Fazendária – ESAF/MF Brasília, 21 e 22 de maio de 2009

2. CONTENIDO • Introducción: Inversión, crecimiento y política fiscal • Importancia de la inversión en América Latina • La política fiscal y la inversión • Incentivos fiscales a la inversión • Tipos de incentivos fiscales • Efectos de los incentivos tributarios • Medición de los incentivos: Los gastos tributarios • Problemas conceptuales • Distintas metodologías en América Latina • Cuantificación de los gastos tributarios en AL • Comentarios finales y desafíos futuros

3. Inversión, crecimiento y política fiscal AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: TASA DE INVERSIÓN FIJA (En porcentajes del PIB) La recuperación de la inversión está lejos de los niveles anteriores a la crisis de la deuda Fuente: CEPAL (2008)

4. FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL EN DISTINTAS REGIONES. 1990-2007 (En porcentajes del PIB) Los países latinoamericanos se encuentran entre las regiones con más bajas tasas de inversión Fuente: Elaboración propia sobre la base de Banco Mundial, base de datos World Development Indicators (WDI)

5. La política fiscal y la inversión Se distinguen 3 mecanismos de la política fiscal para afectar la inversión: • Relación entre el financiamiento del déficit fiscal y la inversión privada: efecto “crowding out” • Relación de complementariedad o de competencia entre la inversión pública y la privada • Uso del esquema de impuestos y subsidios para influenciar la inversión a través de incentivos fiscales.

6. AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA EN INFRAESTRUCTURA Y DÉFICIT PRIMARIO DEL GOBIERNO (En porcentajes del PIB) La reducción del déficit fiscal ha implicado una menor inversión pública en infraestructura Fuente: CEPAL sobre la base de cifras oficiales

7. Incentivos fiscales a la inversión Tipos de incentivos fiscales: • Exoneraciones temporales de impuestos (tax holidays) y reducción de tasas. • Incentivos a la inversión (depreciación acelerada, deducción parcial, créditos fiscales, diferimiento impositivo) • Zonas especiales con tratamiento tributario privilegiado (derechos de importación, impuesto a la renta, impuesto al valor agregado) • Incentivos al empleo (rebajas en impuestos por la contratación de mano de obra)

8. INCENTIVOS A LA IED EN PAÍSES EN DESARROLLO Y EN MIEMBROS DE LA OCDE La mayor parte de los beneficios en países en desarrollo se refieren a exenciones tributarias y en países de la OCDE a préstamos subsidiados Fuente: Timothy Goodspeed (2006)

9. EVOLUCIÓN DE LOS INCENTIVOS TRIBUTARIOS EN LOS PAÍSES EN DESARROLLO (Porcentaje de países en desarrollo de la muestra) Importancia creciente de zonas francas y beneficios a exportadores, pero aún por debajo de exenciones en impuesto a la renta Fuente: Keen y Simone (2004)

10. Uso más intenso de las zonas francas en los países caribeños y de América Central AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: NÚMERO DE ZONAS FRANCAS EN PAÍSES SELECCIONADOS - AÑO 2008 Fuente: Guía de Zonas Francas de América Latina y el Caribe, BID-INTAL.

11. AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: EXPORTACIONES DE ZONAS FRANCAS EN PAÍSES SELECCIONADOS - AÑO 2000 En algunos países las exportaciones desde zonas francas representan más del 40% de las exportaciones totales Fuente: Granados (2003) según Comité de Zonas Francas de las Américas

12. Tipos de incentivos tributarios y crisis Como consecuencia de la crisis internacional, los países de AL han anunciado medidas para estimular la inversión: • Por el lado del gasto público (principalmente implementación de programas de inversión en infraestructura) • Por el lado del sistema tributario: • rebaja de la tasa nominal del impuesto sobre la renta • exoneración o disminución de impuestos para nuevas inversiones • reducción de impuestos a la banca privada • estímulos fiscales para la colocación de créditos productivos • depreciación acelerada de activos • modificación de las deducciones del impuesto a la renta • reducción de aranceles

13. Las principales medidas tomadas para enfrentar la crisis: medidas fiscales

14. Efectos de los incentivos tributarios • Los incentivos tributarios constituyen sólo uno de los factores que pueden afectar el flujo de la IED • Existen otros elementos que han resultado más relevantes para atraer inversión (estabilidad económica, calificación de la mano de obra, cercanía con los mercados de destino, seguridad jurídica, etc.) • Otros efectos que producen: • Reducen la carga tributaria de los sectores beneficiarios, generan menor recaudación y afectan la equidad • Vuelven más complejos a los sistemas tributarios, incrementan los costos de cumplimiento y la evasión • Restan transparencia a la política fiscal • Distorsionan la asignación de recursos

15. Medición de los incentivos: Los gastos tributarios • Algunos problemas conceptuales • Definición de un “marco de referencia” (benchmark): • Estructura legal del tributo • Enfoque conceptual (base bien amplia del impuesto) • Metodologías de estimación de los GT • Ex post o de recaudación perdida • Ex ante o de ganancia de recaudación (implica supuesto de comportamiento) • Gasto equivalente (mide el costo de proveer el mismo beneficio a través de un gasto directo)

16. Metodologías de medición de GT en América Latina • En la mayoría de los casos las estimaciones de GT se incluyen en el mensaje anual que acompaña al presupuesto • En general, se utiliza el método “ex-post” de renuncia fiscal • La periodicidad de los informes es anual y en general, la cobertura es el gobierno central • Tipo de tributos analizados: básicamente IVA y Renta; varios países incluyen impuestos específicos • La mayoría de los países especifica: • Tipo de tributo • Modalidad de renuncia fiscal (exenciones, deducciones, tasas diferenciadas, etc.) • Sector que se beneficia y/o el objetivo que se persigue

17. Principales características de los GT en AL Fuente: Jiménez y Podestá (2009)

18. Principales características de los GT en AL Fuente: Jiménez y Podestá (2009)

19. Cuantificación de los gastos tributarios en AL AMÉRICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS EN PAÍSES SELECCIONADOS - AÑO 2007 a/ (En porcentajes del PIB) Fuente: Jiménez y Podestá (2009) a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Perú son estimaciones para el 2008. La presión tributaria total se refiere al Gobierno Central e incluye Seguridad Social b/ El GT en IVA, se calcula en las fuentes oficiales a una alícuota del 1%, por lo que se ajustó de acuerdo a la tasa general vigente. c/ En porcentajes

20. Cuantificación de los gastos tributarios en AL AMÉRICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS POR TIPO DE IMPUESTO EN PAÍSES SELECCIONADOS - AÑO 2007 a/ (En porcentajes del PIB) Fuente: elaboración propia sobre la base de información oficial. a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Perú son estimaciones para el 2008. La presión tributaria total se refiere al Gobierno Central e incluye Seguridad Social b/ El GT en IVA, se calcula en las fuentes oficiales a una alícuota del 1%, por lo que se ajustó de acuerdo a la tasa general vigente.

21. Cuantificación de los gastos tributarios en AL AMERICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS EN PROPORCION A LA PRESION TRIBUTARIA EN PAÍSES SELECCIONADOS - AÑO 2007 a/ (En porcentajes del PIB) Fuente: elaboración propia sobre la base de información oficial. a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Perú son estimaciones para el 2008. La presión tributaria total se refiere al Gobierno Central e incluye Seguridad Social

22. Cuantificación de los gastos tributarios en AL AMERICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS EN EL IMPUESTO A LA RENTA DE EMPRESAS EN PROPORCION AL GASTO TRIBUTARIO TOTAL - AÑO 2007 a/ (En porcentajes del PIB) Fuente: elaboración propia sobre la base de información oficial. a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Perú son estimaciones para el 2008.

23. Cuantificación de los gastos tributarios en AL AMERICA LATINA: EVOLUCIÓN DE LOS GASTOS TRIBUTARIOS EN PAÍSES LATINOAMERICANOS SELECCIONADOS. AÑOS 2000-2008 (En porcentajes del PIB) Fuente: Jiménez y Podestá (2009)

24. Comentarios finales y desafíos futuros • La tasa de inversión de los países de la región resulta aún insuficiente para asegurar un crecimiento sostenible • La necesidad de fortalecer el nivel de inversión implica evaluar el costo y la efectividad de las políticas de incentivos fiscales • Esto adquiere particular relevancia en el actual contexto de crisis económica global. • La evolución de la inversión pública ha sido muy fluctuante y fuertemente relacionada con las recurrentes crisis fiscales • Los países han utilizado preferentemente exenciones tributarias para promover inversiones (en otras regiones se utilizan subsidios o prestamos subsidiados) • Inicialmente los incentivos incluían el impuesto a la renta sobre las sociedades, pero luego incluyeron nuevos gravámenes • Las magnitudes de los gastos fiscales resultan significativas • Se destaca la importancia de realizar análisis específicos sobre los efectos de estos regímenes de incentivos

25. Comentarios finales y desafíos futuros • Las diferencias en las metodologías hacen que la comparación entre países no resulte adecuada • Para ello resulta necesario avanzar en definiciones y metodologías homogéneas • En países federales o más descentralizados es importante ampliar las estimaciones de GT hacia niveles subnacionales de gobierno. • La estimación de los “gastos tributarios” permite dotar de mayor transparencia a la política fiscal • Una mayor desagregación de la información de gastos tributarios (por tributo, sector de actividad y/o regiones de destino) permitiría: • identificar a los beneficiarios y sus posibles efectos económicos, regionales y distributivos • evaluar si los incentivos son más o menos efectivos para la consecución de los objetivos de política que el uso de otros instrumentos como subsidios y gastos directos.

26. INCENTIVOS FISCALES A LA INVERSIÓN Y GASTOS TRIBUTARIOS EN AMÉRICA LATINA Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico - CEPAL Workshop – Gastos Tirbutários da União (Renúncia Fiscal) Escola de Administração Fazendária – ESAF/MF Brasília, 21 e 22 de maio de 2009