PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICOS

1. PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICOS ORÇAMENTO E PLANEJAMENTO NO BRASIL Curso de Especialização em Gestão Empresarial – CEMOS 2009

2. Evolução • Origens do Orçamento no Brasil • Chegada de D. João VI • início do desenvolvimento de técnicas e condições jurídicas para as finanças públicas; • ex.: Erário Público e Regime de Contabilidade.

3. Evolução • Primórdios • Constituição de 1824 • Foco • Obrigar o Poder Executivo elaborar e apresentar uma proposta orçamentária ao Congresso Nacional que a apreciará e aprovará.

4. Evolução • Primórdios • Constituição de 1824 • Resultados • Improvisação quanto à receita e despesa públicas; • cada Estado elabora seu orçamento a seu modo; • sistemas contábeis dos Estados não confiáveis e diferentes entre si; e • grande vinculação entre a técnica orçamentária e sistemas contábeis.

5. Evolução 2008 – 5º PPA 2004 – Brasil de Todos 2000 – Avança Brasil Marcos do Planejamento Público no Brasil 1996 – Brasil em Ação 1991 – 1º PPA 1988 – Constituição 1979 – III PND 1975 – II PND 1972 – I PND 1972 – Sistema de Planejamento 1970 – Plano de Metas e Bases 1968 – Plano Estratégico 1967 – Constituição e Decreto Lei 200 1964 – Plano de Ação Econômica 1961 – Plano Trienal 1956 – Plano de Metas 1949 – Plano SALTE

6. Evolução 2001 – Padrões D&R Marcos do Orçamento Público no Brasil 2001 – Sistema de Orçamento 2000 – Responsabilidade Fiscal 1999 – Orçamento por Resultados 1988 – 3 ª Reforma - Constituição 1987 - SIAFI 1974 – Classificação Funcional-Programática 1967 – Orçamento Plurianual - Constituição 1967 – 2ª Reforma – Orçamento Programa – DL 200 1964 – 1ª Reforma – Orçamento por Desempenho – Lei 4.320 1939 – Orçamento Tradicional – DL 1804

7. Evolução • Orçamento Tradicional • DLs nº 1.804, 24-11-1939 e nº 2.416, 17-7-1940 • Foco • Unificação de normas orçamentárias, financeiras e de contabilidade para os Estados e Municípios; e • utilização do Orçamento Tradicional, ou Lei dos Meios, com foco no controle.

8. Evolução • Orçamento Tradicional • DLs nº 1.804, 24-11-1939 e nº 2.416, 17-7-1940 • Mecanismos • Princípio da anualidade - exercício orçamentário igual do ano civil; • Princípio do equilíbrio orçamentário – por meio de conta de superávit ou déficit; • especificação da despesa por órgao, serviço, sub-divisão de serviço e elemento (pessoal, mat. consumo e diversos); • proíbe a inclusão na Lei orçamentária de dispositivos estranhos à previsão da receita e fixação da despesa; • a dívida é operação extraorçamentária;

9. Evolução • Orçamento Tradicional • DLs nº 1.804, 24-11-1939 e nº 2.416, 17-7-1940 • Mecanismos • uniformização das normas financeiras e contábeis para Estados e Municípios; e • órgãos centrais de Contabilidade são responsáveis pela elaboração e controle da execução dos orçamentos.

10. Evolução • Planejamento Tradicional • Plano Salte - 1949-51 • implementado nos orçamentos de 1949-50-51; • investimentos em saúde, alimentação, transportes e energia; • via ordenamento orçamentário do Estado, investimentos privados e empréstimos externos.

11. Evolução • Planejamento Tradicional • Plano de Metas – 1956-60 • coordenação entre o setor público e o privado; • estímulo à industrialização: “gargalos” na infra-estrutura, demanda de vários setores da economia e formação de recursos humanos; • financiamento público: empréstimos externos, investimentos privados, abertura ao capital estrangeiro; • trinta objetivos em cinco grandes metas: energia, transportes, alimentação, indústrias de base e educação (formação de pessoal técnico).

12. Evolução • Planejamento Tradicional • Plano Trienal – 1961-64 • plano de transição econômica; • modelo de “substituição de importações”, para superar desequilíbrios estruturais da economia brasileira; • reforma fiscal, redução do dispêndio público, mobilização de recursos externos; • interrompido.

13. Evolução • Planejamento Tradicional • Plano de Ação Econômica do Governo- 1964-67 • ampla reforma da política econômica e de seus instrumentos básicos; • reorganização do Estado nos planos fiscal (tributário-orçamentário), monetário-financeiro (mecanismo de correção monetária, ou indexação); • reforma trabalhista, habitacional e de comércio exterior; e • expansão do setor estatal, com criação de empresas públicas, intervencionismo e centralização econômica.

14. Evolução • 1ª Reforma - Orçamentação por Desempenho • Lei nº 4.320, de 17-3-1964 • Foco • Lei das Finanças Públicas • Unificação de normas financeiras para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, DF e Municípios; e • utilização do Orçamento Funcional (por Desempenho).

15. Evolução • 1ª Reforma - Orçamentação por Desempenho • Lei nº 4.320, de 17-3-1964 • Mecanismos • Normas para apresentação e elaboração da Lei de Orçamento e de seu projeto de lei; • Princípios orçamentários: anualidade, universalidade, unidade e do orçamento bruto; • Classificação Econômica (corrente e capital) para despesas e receitas e por Fontes para areceita; • Normas contábeis e de administração financeira.

16. Evolução • 1ª Reforma - Orçamentação por Desempenho • Lei nº 4.320, de 17-3-1964 • Demonstrativos da Despesa na Lei de Orçamento: • por órgão e elemento (Art.15 - menor detalhe); e • por programas de trabalho: órgão, função, programa (atual subfunção), atividades e projetos; • Quadros de Detalhamento de Despesa – QDD emitidos por Decreto - programas de trabalho detalhados por elemento. • OBS: Governo Federal abandonou este formato a partir do orçamento de 2000.

17. Evolução • 1ª Reforma - Orçamentação por Desempenho • Lei nº 4.320, de 17-3-1964 • Créditos Adicionais (art. 41 a 43) • “[...] autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.” • I – suplementares - reforço de dotação orçamentária; • II – especiais- despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica; e • III – extraordinários -despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública. • forma de abertura e vigência.

18. Evolução • 1ª Reforma - Orçamentação por Desempenho • Lei nº 4.320, de 17-3-1964 • Resultados • apesar do cunho gerencial da orçamentação por funções, este acabou não prevalecendo; • orçamento dominado pelas práticas anteriores do formalismo e do controle; • está em vigor em paralelo ao modelo decorrente da CF/88.

19. Evolução • 2ª Reforma - Orçamento por Programas • DL nº 200, de 25-2-1967 • Foco • Reforma Administrativa; e • Orçamento-Programa não padronizado para União, Estados, DF e Municípios

20. Evolução • 2ª Reforma - Orçamento por Programas • DL nº 200, de 25-2-1967 • Mecanismos • princípios da gestão: planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle; • instrumentos: • plano geral de governo; • programas gerais, setoriais e regionais plurianuais; • orçamento-programa anual (obrigatório); e • programação financeira de desembolso.

21. Evolução • 2ª Reforma - Orçamento por Programas • DL nº 200, de 25-2-1967 • Resultados • Estados e União desenvolveram classificações funcionais-programáticas distintas.

22. Evolução • 2ª Reforma - Orçamento por Programas • Constituição Federal de 1967, Ato Complementar nº 43, de 29-1-1969, e Lei Complementar nº 1, de 8-11-1971 • Foco • Planejamento para o desenvolvimento; • Orçamento-Programa plurianual; e • regulamentação do trato da dívida mobiliária.

23. Evolução • 2ª Reforma - Orçamento por Programas • Constituição Federal de 1967, Ato Complementar nº 43, de 29-1-1969, e Lei Complementar nº 1, de 8-11-1971 • Mecanismos • Sistemática de elaboração de Planos Nacionais de Desenvolvimento (Planejamento Tradicional); • Orçamento Plurianual de Investimentos – OPI; • Conselho Monetário Nacional – CMN - decide sobre as operações da dívida mobiliária e Banco Central - opera emissões e resgates de títulos da dívida; • operações da dívida fora do orçamento.

24. Evolução • Planejamento Tradicional • Prog. Estratégico de Desenvolvimento -1968-70 • diretrizes de política econômica e setoriais; • vetores de desenvolvimento regional; • objetivo - “projeto nacional de desenvolvimento”; • participação do setor estatal no preenchimento dos chamados “espaços vazios” da economia.

25. Evolução • Planejamento Tradicional • Programa de Metas e Bases –1970-73 • diretrizes para a elaboração de um novo orçamento plurianual (1971-73) - áreas: • educação, saúde e saneamento; • agricultura e abastecimento; • desenvolvimento científico e tecnológico; • poder de competição da indústria nacional; • base para um primeiro plano nacional de desenvolvimento, previsto para 1972 e 1974.

26. Evolução • Planejamento Tradicional • I PND - 1972-74 • Grandes projetos de integração nacional (transportes, corredores de exportação, telecomunicações), ex.: • ponte Rio-Niterói, rodovia Transamazônica; • hidrelétrica de Três Marias, barragem de Itaipu; • Planos especiais de desenvolvimento regional; • expansão dos investimentos estatais e uso da capacidade regulatória do Estado.

27. Evolução • Planejamento Tradicional • II PND - 1974-79 • indústrias de base (siderúrgica e petroquímica) e de bens de capital; • autonomia em: • insumos básicos (metais não-ferrosos, minérios, petroquímica, fertilizantes e defensivos agrícolas, papel e celulose); • energia (crise: indústria nuclear, programa do álcool e construção de hidrelétricas - Itaipu); e • planos de desenvolvimento científico e tecnológico e plano nacional de pós-graduação.

28. Evolução • 2ª Reforma - Orçamento por Programas • Decreto nº 71.353, de 9-11-1972 • Foco • Organização do Sistema de Planejamento • Mecanismo • cria Sistema de Planejamento Federal - atividades integradas de planejamento, orçamento e modernização administrativa

29. Evolução • 2ª Reforma - Orçamento por Programas • Portaria nº 9, de 28-1-1974 • Foco • Padronização do Orçamento-Programa para União, Estados, DF e Municípios.

30. Evolução • 2ª Reforma - Orçamento por Programas • Portaria nº 9, de 28-1-1974 • Mecanismos • Classificação Funcional-Programática - função, programa, subprograma, projeto e atividade; ex.: • Função - Transporte; • Programa - Transporte Rodoviário; • Subprograma – Terminais Rodoviários; • Projeto – Construção de Terminais Rodoviários • conceito de tipicidade (vinculação permanente) de funções, programas e sub-programas.

31. Evolução • 2ª Reforma - Orçamento por Programas • Portaria nº 9, de 28-1-1974 • Resultados • Programas não são instrumentos de planejamento, só classificadores da ação governamental; • elaboração de planos paralela e dissociada da orçamentação; e • orçamento tradicional dominou o ímpeto planejador e gerenciador do orçamento-programa.

32. Evolução • Planejamento Tradicional • III PND – 1979-85 • descontinuado por motivo de crise econômica; • esse plano encerra um ciclo de trinta anos (desde 1949) de planejamento econômico para o desenvolvimento; • sucedem ao III PND meros planos de estabilização macroeconômicos, até meados dos anos 90: • Cruzado/Cruzado II (1986) , Bresser (1987), Verão (1989); • Plano Collor (1990), Plano Collor II (1991), Fundo Social de Emergência (1993), Plano Real (1994).

33. Evolução • 3ª Reforma – Orçamento Orientado a Produtos e Resultados • Implantação do SIAFI, a partir de 1-1-1987 • Foco • Sistematização e integração da Execução Orçamentária, Financeira e Contábil.

34. Evolução • 3ª Reforma – Orçamento Orientado a Produtos e Resultados • Implantação do SIAFI, a partir de 1-1-1987 • Mecanismos • integra os registros da execução orçamentária e financeira e a contabilidade, processados on-line c/valores exatos - tempo real; • implantação gradativa até abranger toda APF; • Conta Única do Tesouro Nacional; • de novo Plano de Contas da APF.

35. Evolução • 3ª Reforma – Orçamento Orientado a Produtos e Resultados • Constituição Federal de 1988 • Foco • Cidadania; • estruturação da produção pública; • Sistema Tributário Nacional; e • integração orçamento e planejamento.

36. Evolução • 3ª Reforma – Orçamento Orientado a Produtos e Resultados • Constituição Federal de 1988 • Mecanismos • Estado Democrático de Direito; • escopo da produção e políticas públicas; • princípios da administração pública; • autonomia mediante contratos de gestão; • controle social e incentivo à eficiência dos servidores;

37. Evolução • 3ª Reforma – Orçamento Orientado a Produtos e Resultados • Constituição Federal de 1988 • Mecanismos • Controle externo pelo CN/ TCU; • Fundos são extintos e criados FPE e FPM; • Art.165 - leis de iniciativa do Executivo: • plano plurianual – LPPA; • diretrizes orçamentárias – LDOs; e • orçamentos anuais – LOAs.

38. Evolução • 3ª Reforma – Orçamento Orientado a Produtos e Resultados • Constituição Federal de 1988 • Mecanismos – Plano Plurianual • “art.165 [...] § 1º [...] PPA estabelecerá • de forma regionalizada; • as diretrizes, objetivos e metas da APF; • para despesas de capital e outras delas decorrentes; e • para as relativas aos programas de duração continuada.”

39. Evolução • 3ª Reforma – Orçamento Orientado a Produtos e Resultados • Constituição Federal de 1988 • Mecanismos - Lei de Diretrizes Orçamentárias • “art.165[...] § 2º A lei de diretrizes orçamentárias” • compreenderá as metas e prioridades da APF; • orientará a elaboração LOA; • disporá s/ alterações na legislação tributária; e • estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.”

40. Evolução • 3ª Reforma – Orçamento Orientado a Produtos e Resultados • Constituição Federal de 1988 • Mecanismos – Lei Orçamentária Anual • “art.165[...]§ 5º - A LOA compreenderá: • I - o orçamento fiscal [...]; • II - o orçamento de investimento das empresas [...]; • III - o orçamento da seguridade social [...]” • § 7º - Orçamentos fiscal e da seguridade compatíveis com o PPA, tendo a função de reduzir desigualdades inter-regionais.

41. Evolução • 3ª Reforma – Orçamento Orientado a Produtos e Resultados • Constituição Federal de 1988 • Mecanismos – Lei Orçamentária Anual • “art.165[...] § 8º - A LOA ñ conterá dispositivo estranho a” • previsão da receita e fixação da despesa; • autorização para abertura de créditos suplementares; • contratação de operações de crédito.

42. Evolução Constituição Federal de 1988 Orientação Estratégica Diretrizes, prioridades e metas (4 anos) PPA Prioridades e metas que orientarão a elaboração do orçamento LDO Alocação de recursos públicos em programas e ações governamentais LOA

43. Evolução • 3ª Reforma – Orçamento Orientado a Produtos e Resultados • Constituição Federal de 1988 • Mecanismos – Lei Complementar • “art.165[...] § 9º - Cabe à lei complementar: • I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA, da LDO e da LOA; • II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.”

44. Evolução • 3ª Reforma – Orçamento Orientado a Produtos e Resultados • Constituição Federal de 1988 • Mecanismos – Apreciação dos PLs (art.166) • Os projetos de lei do PPA, LDO, LOA e de créditos adicionais - apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional por regimento comum. • § 1º - cria a Comissão Mista do Orçamento e estabelece suas funções; e • §§ 2º, 3º e 4º - regras para emendas.

45. Evolução • 3ª Reforma – Orçamento Orientado a Produtos e Resultados • Constituição Federal de 1988 • Mecanismos – Vedações Orçamentárias (art. 167) • créditos ilimitados e despesas superiores aos créditos; • Total Oper. Credito superior a Desp. Capital; • Vinculação de impostos (além do IR e IPI); • abertura de créditos especiais e suplementares sem autor. legislativa e indicação de fontes, e crédito extraordinário para despesas não imprevisíveis/urgentes; • início de investimento plurianual sem inclusão no PPA; • etc...

46. Evolução • 3ª Reforma – Orçamento Orientado a Produtos e Resultados • Constituição Federal de 1988 • Mecanismos • ADCT 35 - prazos: • LDO - encaminhamento do projeto até 15-04 e devolução para sanção até o término do primeiro período da sessão legislativa (17-07); e • LPPA e LOA – encaminhamento do projeto até 31 de agosto e devolução para sanção até o encerramento da sessão legislativa (22/12). • ADCT 76 – Desvincula 20% das receitas da União.

47. Evolução • 3ª Reforma – Orçamento Orientado a Produtos e Resultados • 1º PPA - 1991/1995 - Lei nº 8.173, de 30-1-1991 • Foco • Reforma administrativa; • privatizações; e • abertura do mercado.

48. Evolução • 3ª Reforma – Orçamento Orientado a Produtos e Resultados • 1º PPA - 1991/1995 - Lei nº 8.173, de 30-1-1991 • Mecanismos • 1º PPA no formato da Constituição de 1988; • privatizações - Programa Nacional de Desestatização, de 1990. • permite revisões e atualização monetária anual do plano; • não caracteriza plano de desenvolvimento econômico-social; • contém objetivos e metas físicas por órgão/sub-programa;

49. Evolução • 3ª Reforma – Orçamento Orientado a Produtos e Resultados • 1º PPA - 1991/1995 - Lei nº 8.173, de 30-1-1991 • Mecanismos • quantifica física e financeiramente os projetos do orçamento de investimento das estatais; • quantifica as despesas dos orçamentos fiscal e da seguridade social, subdivididas em despesas de capital e correntes; e • ações do PPA não correspondem, necessariamente, às dos orçamentos anuais.

50. Evolução • 3ª Reforma – Orçamento Orientado a Produtos e Resultados • 2º PPA-Brasil em Ação -1996/1999 - Lei nº 9.276, de 9-5-1996 • Foco • Consolidação da estabilidade econômica; e • projetos estruturantes do desenvolvimento.