Strukturreformen og kommunikationscentrene

2. Strukturreformen og kommunikationscentrene – Forandringer og konsekvenser Af Per Nielsen & Agnete Selvejer Masterafhandling, MPA-uddannelsen, Copenhagen Business School, CBS, 2010

3. Først lidt om MASTER’ens form Evalueringen af masterafhandlingen tager udgangspunkt i 5 punkter: • Formål og problemformulering • Analysestrategi og metode • Empirisk analyse • Teoriforståelse og -anvendelse • Sammenhæng, konklusion og perspektiv

4. Formål og problemformulering • Præcisere formålet med analysen (beskriv-else, forklaring, evaluering, anbefaling) • Beskrive problemets baggrund, relevans og omfang • Formulere problemet, så det kommer til at sigte præcist på formålet • Formulere problemet i teoretisk afklarede kategorier • Overveje og udpege problemets empiriske genstand

5. Analysestrategi og metode • Skelne mellem forskellige analytiske spørgsmål, genstande og metodiske fremgangsmåder • Beskrive fortolknings-, forklarings- og evalueringsgrundlag • Fastlægge konkret metode (f.eks. læsestrategi, interviewmetode, frekvensanalyse) • Forholde sig kritisk til egen analyse og metode

6. Empirisk analyse • Definere og afgrænse det empiriske felt / den konkrete genstand • Fastholde den valgte genstand, anlagte analysestrategi og konkrete metode • Præsentere stoffet i en velstruktureret og analytisk stringent form • Forholde sig reflekteret til data- og kildegrundlag • Reflektere sammenhængen mellem an-vendt metode og analysens udsagnskraft

7. Teoriforståelse og anvendelse • Demonstrere overblik over relevante teorier i relation til problemstilling og empirisk felt • Demonstrere indsigt i valgt teori, dens forudsætninger og anvendelsesmuligheder • Præcisere og fastholde en eller flere teoretiske synsvinkler • Formulere og operationalisere teoretiske kategorier i konkret analyse • Bidrage til teorikritik, -anvendelse og -udvikling

8. Sammenhæng, konklusion og perspektiv • Strukturere fremstillingen i en indholdsmæssig klar, disponeret form • De opstillede spørgsmål besvares og reflekteres i en samlet konklusion • Problemets indløsning og analysens udsagnskraft vurderes • Demonstrere praktisk anvendelse af MPA-pensum på strategi-, organisations- og ledelsesproblemer i egen organisation eller anden konkret situation

9. Hvad undersøgte vi…?(problemformulering) • ”Hvordan kan lederne af kommunikationscentrene • …sikre organisationens overlevelse og udviklingsmuligheder (strategisk output), • …og samtidig fastholde faglighed og kvalitet (policy outcome)?”

10. Operationalisering(4 underspørgsmål) • Hvordan påvirkes relationerne mellem kom-munerne og kommunikationscentrene af de forandrede rammebetingelser? • Hvordan påvirkes den økonomiske ledelse af centrene af forandringerne? • Hvordan påvirkes den organisatoriske ledelse af centrene af forandringerne? • Hvordan påvirker BUM-modellen som styrings-teknologi centrene som fagprofessionelle organisationer?

11. Hvordan greb vi det an…?(Metodebeskrivelse) • På MPA er beherskelsen af ”den viden-skabelige metode” og ”de analytiske perspektiver” vigtigere end selve genstanden for undersøgelsen • ”Metoden” giver den nødvendige distance til det, man undersøger, og sikrer, at ens forforståelse ikke løber af med én…!

12. Genstand, iagttagelsespunktog afgrænsning • Ledelsesmæssige konsekvenser af insti-tutionelle og økonomiske forandringer på kommunikationscentre i Region H • Vi iagttager fra en position som ledere af kommunikationscentre i Region H • Ikke fokus på • Medarbejderledelse (fx Mindfulness, Sensemaking) • Krise og kriseledelse

13. Teoretiske perspektiver • Konstruktivisme • New Public Management • Nyinstitutionel teori • Historisk • Økonomisk • Sociologisk

14. Konstruktivisme • Viden om virkeligheden formes af vores forståelse og bliver til (emergerer) gennem konstruktion • Virkeligheden erkendes gennem vores konstruktion af de perspektiver, vi vælger at anlægge • Fokus er på den virkelighed, der emergerer for os – andre kunne iagttage det samme problemfelt med andre metoder og nå til andre resultater, idet netop vores erkendelse er påvirket af den virkelighed, vi iagttager og handler i som ledere af kommunikations-centre, hvilket naturligvis også er med til at konstituere vores perspektiv

15. New Public Mangagement • Strømning i offentlig ledelse de sidste ca. 30 år: • Synlig, professionel ledelse • Eksplicitte mål for performance • Fokus på output • Disaggregering af den offentlige organisation med henblik på at skabe selvstændige resultatenheder • Konkurrence og markedsorientering • Brug af ledelsespraksis fra den private sektor, f.eks. større fleksibilitet i ansættelsesforhold • Effektiv ressourceudnyttelse

16. Historisk nyinstitutionel teori • Der lægges vægt på de økonomiske og de sociale kræfter og især på de institutionelle indretningers betydning for magtforhold • Fokus på, at både de formelle og mere uformelle regler, administrative strukturer, rutiner og normer mv. betragtes som institutioner, der er bestemmende for definitionen af andre institutioner • Aktørerne handler ikke udelukkende ud fra strategisk rationelle begrundelser, men også ud fra mere normative antagelser om, hvad der er rationelt

17. Økonomisk nyinstitutionel teori • Bygger på en tankegang om, at markedsmekanis-mer, økonomiske redskaber og styringsteknologier fra den private sektor er mere effektive koordinerings-mekanismer end de traditionelle bureaukratiske styringsformer • Effektivitet • Markedsteori og quasi-markeder • Principal-agent-teori • Kontraktstyring • Transktionsomkostningsteori • Incitamentsteori

18. Sociologisk nyinstitutionel teori • Sociale handlingsprocesser og praksisformer har stor indflydelse på både stabilitet og forandringer i samfundet • Aktørers handlingsvalg og handlingsmønstre er indvævet i processer, som bedst kan beskrives med begreber fra sociologien • Begreber som vaner, rutiner, kognition, usikkerhed, flertydighed, isomorfi og legitimitet er centrale i den sociologiske institutionalisme • Aktørsynet i den organisationssociologiske institu-tionalisme foreskriver multiple handlingsrationaler snarere end ensidig målrationalitet

19. Empiri – Her fandt vi vore data • 3 Working Papers udarbejdet af Anvendt Kommunal Forskning (AKF), som beskriver udviklingen på handicapområdet efter strukturreformen, 2007-2009 • Huset Mandag Morgen, Overset? - En analyse af strukturreformen og den faglige kvalitet af indsatsen for tale-hørehandicappede, 2005 • Bogason Consulting, Strukturreformen og Kommu-nikationscentrene – Et udredningsprojekt, 2009 • …desværre tillod tiden ikke interviews eller spørgeskemaer til kommunikationscentrene

20. Analyse 1 Hvordan påvirkes relationerne mellem kom-munerne og kommunikationscentrene af de forandrede rammebetingelser? • Ved hjælp af perspektiver fra nyinstitutionel historisk teori undersøger vi forandringer i ledernes magt og indflydelse på egen organisation ved flytning af institutionen fra amtsligt til kommunalt /regionalt regi: • Stiafhængighed og forandringsprocesser • Magt

21. Analyse 2 Hvordan påvirkes den økonomiske ledelse af centrene af forandringerne? • Ved hjælp af perspektiver fra nyinstitutionel økonomisk teori undersøger vi, hvad markeds-orienteringen betyder for den økonomiske ledelse af centrene: • Principal-agent-teori • Markedsteori (quasi-marked) • Transaktionsomkostningsteori

22. Analyse 3 Hvordan påvirkes den organisatoriske ledelse af centrene af forandringerne? • Ved hjælp af perspektiver fra nyinstitutionel sociologisk teori undersøger vi konsekvenserne af forandringerne for den organisatoriske ledelse af centrene: • Normer, regler, kognition • Typedannelse, vaner og rutiner • Institutionel isomorfi

23. Analyse 4 Hvordan påvirker BUM-modellen som styringsteknologi centrene som fagprofessionelle organisationer? • Vi undersøger BUM-modellens konsekvenser for kommunikationscentrene ud fra tre perspektiver ved hjælp af en analyseramme fra Christian Tangkjærs artikel ”De mange ledelsesværktøjer”, 2005: • Instrumentelt perspektiv • Institutionelt perspektiv • Radikalt perspektiv

24. Resultater – Analyse 1Relationer… Hvordan påvirkes relationerne mellem kommunerne og kommunikationscentrene af de forandrede rammebetingelser? • Kommunikationscentrene mister magt og autoritet og kommer i afhængighedsforhold til kommunerne • Via indirekte magt flytter kommunen centrenes fokus over mod dokumentation og økonomistyring og væk fra den faglige indsats • Via bevidsthedskontrollerende magt italesættes dokumentation, effektivitet og økonomistyring som redskaber til opnåelse af legitimitet

25. Resultater – Analyse 1 ffRelationer… • Krav om forøget dokumentation, effektivitet og rationel økonomistyring aflejres med rationaliserede myter og opleves efterhånden som vigtigere end tidligere praksis • Det strategiske output for kommunikationscenter-lederne er accept af forandringerne og konstruktiv medvirken til reorganisering af institutionerne, så de fungerer optimalt under de nye styringsbetingelser • Dette vil medvirke til etablering af legitimitet omkring centrene og fungere som en magtbase, hvorfra centrene kan arbejde videre på at styrke egen position

26. Resultater – Analyse 2Økonomisk ledelse… Hvordan påvirkes den økonomiske ledelse af centrene af forandringerne? • Den økonomiske ledelse skifter fokus fra budgetoverholdelse og faglig ledelse til udgiftsstyring ressourcestyring • Man følger (i et vist omfang) markedets signaler om udbud og efterspørgsel, transparens i ydelsesbeskrivel-ser og adskillelse mellem bestiller og udfører • Man på vej ind i en stabiliseringsfase, hvor det ledelsesmæssige fokus er på centrenes kapacitet som aktører på et udbyderstyret marked med et vist element af konkurrence

27. Resultater – Analyse 2 ffØkonomisk ledelse… • Konkurrencen om salg af ydelser udfolder sig mest i områder med høj befolkningskoncentration og flere etablerede udbydere fra amternes tid • Centrene opprioriterer samarbejdsrelationer med kommunerne og etablerer nye forretningsområder for at sikre lønsomhed i driften og reducere sårbarhed i tilfælde af ændringer i efterspørgslen af ydelser • Transaktionsomkostningerne er størst i landets tættest beboede egne, især hovedstadsregionen. • Konkurrence (creaming) og markedsdannelse kan skabe store vanskeligheder med at fastholde den meget specialiserede faglighed

28. Resultater – Analyse 2 ffØkonomisk ledelse… • På længere sigt kan spørgsmålet om forsyningssikkerhed på meget specialiserede områder blive afgørende for, om kommunerne vil fastholde konkurrencen eller vil hjemtage ydelser og samle aktørerne i en større enhed • Det strategiske output for den økonomiske ledelse er et øget fokus på: produktivitet, effektivitet, gennemsigtighed i ydelser og prisdannelser samt øget fokus på samarbejde og dialog som afgørende strategiske parametre for, om kommunerne fortsat vil benytte kommunikationscentrene

29. Resultater – Analyse 3Organisatorisk ledelse… Hvordan påvirkes den organisatoriske ledelse af centrene af forandringerne? • Markant forøget pres på institutionerne for opnåelse af legitimitet fra omgivelserne • Dobbelt pres i kampen for legitimitet: • Man må kæmpe for sin eksistens og vinde omgivelsernes accept og anerkendelse ved tilpasning til og efterlevelse af de normer og regler, der gælder i det nye institutionelle landskab • Kommunikationscentrene har i kraft af deres tidligere position i den amtslige periode haft en svær udgangsposition for overgangen til kommunal myndighedsvaretagelse

30. Resultater – Analyse 3 ffOrganisatorisk ledelse… • 2 strategiske mønstre for centrenes opnåelse af legitimitet • Over tid ”retter man ind” efter de nye krav om standardise-ring, effektivitet, økonomistyring, dokumentation mv. • Andre holder fast i normer og værdier fra den tidligere organisering under amterne, især faglighederne på tale-, høre-, synsområderne som forudsætning for institutionens eksistens og berettigelse

31. Resultater – Analyse 4BUM-modellen… Instrumentelt perspektiv • BUM-modellen er en velegnet teknologi til løsning af den styringsopgave, der i forbindelse med strukturreformen er peget entydigt på i forhold til kommunikationscentrene, nemlig større økonomisk styring og entydig placering af myndighedsansvar

32. Resultater – Analyse 4 ffBUM-modellen… Institutionelt perspektiv • Qua sin anvendelse på mange andre lignende områder er BUM-modellen en legitim og accepteret teknologi til løsning af transaktioner mellem kommuner og kommunikationscentre

33. Resultater – Analyse 4 ffBUM-modellen… Radikalt perspektiv • BUM-modellen konstituerer en række nye roller og relationer på centrene • De tidligere værdier med faglighed i højsædet og en høj grad af selvstændig faglig prioritering i forhold til den enkelte borgers behov, henvises til et umulighedsrum • I stedet installeres i organisationen nye subjekt- og objektformationer som henholdsvis ”købmænd” og ”paragrafryttere” (subjekter) samt ”samarbejdet med bestilleren” og ”standardiserede ydelser” (objekter)

34. Resultater – Analyse 4 ffBUM-modellen… • BUM-analysen understøtter de foregående analyser og afdækker, at ledelsens fokus flyttes fra faglig ledelse til overordnet kapacitetsstyring • Men… BUM-modellens har som indbygget konse-kvens, at kommunikationscentrenes faglighed erstattes med nye roller og relationer, der er forenelige med • Med BUM-modellen som styringsteknologi bringes kommunikationscentrenes faglighed dermed i farezonen

35. Konklusion – Strategi for centrenes fremtid 1 Centrene skal • …styrke deres autoritet ved accept af forandringerne og konstruktiv medvirken til reorganisering af institutionerne • …skabe af legitimitet omkring centrene og arbejde videre på at styrke egen position i relationerne til kommuner og andre aktører • …styrke deres kapacitet ved at have fokus på produktivitet, effektivitet og gennemsigtighed i ydelser og prisdannelse

36. Konklusion – Strategi for centrenes fremtid 2 • …styrke deres legitimitet ved bevidst at indarbejde nye regler og normer svarende til behovene i de nye institutionelle omgivelser • …være opmærksom på risikoen for dekobling fra den aktuelle opgave ved at hænge fast i arbejdsgange, som ikke længere er relevante • …prioritere at bevare den specialiserede faglighed, da netop denne rummer nøglen til centrenes overlevelse og uundværlighed • … samarbejde med kommunerne om en mere hensigtsmæssig organisering af centrenes opgaver uden unødige transaktionsomkostninger

37. Perspektivering4 mulige scenarier 1 • Kommunerne går efter geografi og befolkningsunderlag sammen om at etablere egne, fællesejede kommunikationscentre • Denne model vil sikre kommunikations-centrenes overlevelse og udviklingsmulig-heder og rumme mulighed for fastholdelse af den hidtidige faglighed og kvalitet • Vi anbefaler denne model…!

38. Perspektivering4 mulige scenarier 2 • Kommunerne hjemtager så mange ydelser, at det ikke bliver muligt at opretholde centrene i deres nuværende form • De specialiserede fagligheder udvandes og risikerer at forsvinde • Kommunerne vil i dette tilfælde ikke kunne imødekomme strukturreformens prioritering af fagligt bæredygtige mljøer.

39. Perspektivering4 mulige scenarier 3 • Kommunerne hjemtager visse ydelser med høj omsætning og mindre grad af specialisering og ekspertisebehov • Sjældent forekommende opgaver med krav om høj specialisering varetages af de eksisterende centre, som sammenlægges til større enheder • Konsekvensen af dette vil være geografisk slagside og store afstande for borgere i tyndt befolkede områder samt kapacitetsproblemer

40. Perspektivering4 mulige scenarier 4 • Kommunerne vælger at entrere med private udbydere, der med små firmaer kan tilbyde høj fleksibilitet og lave transak.omkostninger • Dette kan på kort sigt fremstå som en attraktiv og økonomisk rationel løsning af ellers omkostningstunge opgaver • Men på langt sigt vil det indebære faglig udvanding, manglende faglig udvikling i større praksismiljøer og reduceret kvalitet

41. Tak for opmærksomheden • Det er spændende at blive MPA’er • …et stort arbejde undervejs • …men tiden og pengene værd!