Institucinis ir politinis Lietuvos pajėgumas daryti įtaką Europos Sąjungos politikai. Nacionalinės ir ES politikos pri

1. Institucinis ir politinis Lietuvos pajėgumas daryti įtaką Europos Sąjungos politikai. Nacionalinės ir ES politikos prioritetų suderinamumas Dr. Klaudijus Maniokas, VšĮ “ESTEP” valdybos pirmininkas, Dr. Ramūnas Vilpišauskas, VU Tarptautinių santykių ir politikos mokslų instituto direktorius

2. Temos • Lietuvos ES politikos įvertinimas • Lietuvos ir ES prioritetų suderinamumas • Įgyvendinimas

3. Lietuvos ES politikos įvertinimas: Lietuvos ES politikos sėkmės, nesėkmės bei jų priežastys • Daugiausia iniciatyvumo Lietuva rodė ES išorinės politikos srityje - plėtojant geros kaimynystės politiką, apibrėžiant ES ir Rusijos santykius, siekiant suformuoti išorinę ES energetikos politiką. • Aktyvesnę poziciją Lietuva demonstravo ir dėl paslaugų direktyvos, tolimesnio energetikos rinkos liberalizavimo. Didžiausia iniciatyva, kuri daugiausia priklausė nuo Lietuvos vidaus politikos prioritetų - euro įvedimas ir atitinkamas euro įvedimo kriterijų formulavimas - nebuvo sėkminga. Tačiau Lietuvai pavyko prisijungti prie Šengeno sistemos. • Didelė ar net didžioji dalis dėmesio buvo skiriama klausimams, susijusiems su ES politikos įgyvendinimu Lietuvoje - struktūrinių fondų panaudojimui ir, gerokai mažesniu mastu, Lisabonos strategijos įgyvendinimui. • Nepaisant tam tikrų sėkmių, liko neišspręstas pilnos Lietuvos integracijos į ES uždavinys, fiksuotas jau pirmoje ES strategijoje kaip trumpalaikis uždavinys: tapimas eurozonos nare, fizinės infrastruktūros integracija (transporto ir energetikos jungtys). • Pagrindinės sėkmės ten, kur nereikėjo didelės vidinės koordinacijos ir ryšio su vidaus politika (Kaimynystės politika), ir atvirkščiai (geriausiais pavyzdys – euro (ne)įvedimas).

4. Lietuvos ES politikos konceptualizavimo bandymai • Lietuvos Europos politikos strategijos trumpuoju ir vidutiniu laikotarpiu gairės (2006 m.): apibrėžti pilnos integracijos į ES uždaviniai, rekomenduota selektyvi integracija ir koncentracija į kelias svarbiausias kryptis – kaimynystės politiką, energetiką ir transportą. (Pastarajame dokumente pagrindiniu Lietuvos Europos politikos tikslu nurodomas tolimesnės ES plėtros suderinimas su lanksčia ir atvira vidine ES integracija tose srityse, kuriose Lietuvos pažeidžiamumas yra didžiausias – formuojant bendrąją ES energetikos politiką, plėtojant ES transporto ir kaimynystės politiką. Pastarosios trys sritys įvardinamos kaip trys pagrindinės Lietuvos Europos politikos specializacijos kryptys. Tuo pačiu gairėse pabrėžiamas būtinumas vengti harmonizavimo tose srityse, kuriose vyksta įvairių ES valstybių nacionalinių modelių konkurencija ir ten, kur Lietuvos galimybės daryti įtaką yra labai ribotos –tokiose, kaip tiesioginių mokesčių harmonizavimas). • Lietuvos Europos Sąjungos politikos strateginės kryptys 2008-2013 m.: pozityvi integracija plačiu frontu su apibrėžtais sėkmės rodikliais.2008-2013 m. krypčių projekte daugiausia dėmesio skiriama Lietuvos siekiams ES, o ne atvirkštiniam procesui (daugiau Europos Lietuvoje), kuris daugiau, nei pirmasis, susijęs su vidaus politikos prioritetais. Nuo gairių jis skiriasi pirmiausia savo trumpumu ir konkretumu. Deklaruojamus tikslus lydi ir gana konkretūs sėkmės rodikliai, kurie įgalina įgyvendinimo monitoringą, vertinimą ir, jei reikalinga, dokumento korekciją. Tačiau sėkmės rodikliai ne visur pakankamai konkretūs – pirmiausia, euro įvedimo atžvilgiu. Kryptys taip pat pasižymi vidiniu prieštaringumu tarp vienareikšmiškai deklaruojamo tikslo siekti stipresnės ES bei, atitinkamai, gilinti ES integraciją ir įvairių išlygų sektorinėse dokumento dalyse.

5. Lietuvos ir ES prioritetų suderinamumas • Apžvelgtos bendros ir specialiosios (sektorinės) ES strategijos skatina daryti bendrą išvadą apie tai, kad ilgalaikiai Lietuvos ir ES prioritetai atrodo suderinami. Tačiau egzistuoja ir rimtų skirtumų. • Lietuvai per artimiausią dešimtmetį tikrai išliks aktualūs pilnos integracijos į ES uždaviniai, formuluoti pirmaisiais narystės ES metais. • Tikėtina, kad finansinės ir ekonominės krizės pasekmės reikšis dar ilgai. • ES prioritetuose nepakankamai atspindimi Lietuvos (iš dalies ir kitų naujųjų ir/arba periferinių ES valstybių) socialinės ir fizinės infrastruktūros plėtros iki ES vidurkių poreikiai, • Lietuvoje ir ES skirtingai suprantama žaliojo augimo/aplinkosaugos ir socialinės darbotvarkės/sanglaudos reikšmė ir svarba.

6. Suderinimas: panašumai • Bendras akcentas konkurencingumui ir pagrindinėms jo siekimo priemonėms - žinioms ir inovacijai. • Šiam tikslui - pažangiam augimui - gerai atliepia ir Lietuvos strategija iki 2015 metu, ir Didžioji strategija, ypač pastarosios akcentas Lietuvos atvirumo/globalios integracijos ir informacinių technologijų panaudojimo skatinimui. • Tačiau ši orientacija Lietuvoje dažnai lieka popierine retorika. • Naujų instrumentų, tokių kaip finansinė inžinerija, panaudojimas: pastarųjų metų diskusija krizės sąlygomis atskleidžia didesnę orientaciją į lėšų iš įvairių šaltinių telkimą ir derinimą (viešoji ir privati partnerystė) ir ES lėšų skolinimą (o ne skyrimą subsidijų forma) atsiperkantiems projektams per paskolų mechanizmus (finansinė inžinerija). Finansų inžinerijos požiūriu Lietuva yra tarp lyderiaujančių valstybių, o šie principai ateityje turėtų būto taikomi plačiau (tačiau problema lieka PPP, reguliavimo bei investicijų susiejimas).

7. Suderinamumas: vidaus rinka • ES vidaus rinkos konsolidavimas per artimiausius dešimt metų galėtų būti vienas esminių Lietuvos prioritetų, įgyvendinant strategiją Europa 2020. Šį procesą reikėtų susieti ir su tolesniu paslaugų rinkos integravimu, neapsiribojant tik dabartinės paslaugų direktyvos perkėlimu. Kiti sėkmės rodikliai galėtų būti susieti su sąlygomis užsienio investicijoms, verslumui, sveikatos paslaugų bei švietimo paslaugų internacionalizavimu (pacientų ar studentų iš ES šalių atvykstančių į Lietuvą srautais). • Vertinant ilgalaikę ES vidaus rinkos raidos perspektyvą, gali būti, jog augant ES piliečių mobilumui tai gali sukurti spaudimą švietimo ir sveikatos apsaugos paslaugų integracijai.

8. Suderinamumas: EPS • Nors tebesitęsiantis neapibrėžtumas dėl ekonomikos perspektyvų ir ankstesnio bandymo nesėkmė suteikia pagrindą atsargumui planuojant Lietuvos stojimą į Ekonominę ir pinigų sąjungą, tačiau pagrįstos narystės datos numatymas turėtų būti svarbiausiu vidutinio laikotarpio sėkmės rodikliu. • Pastebėtina, jog būtent Ekonominės ir pinigų sąjungos rėmuose vykstantys pokyčiai gali paskatinti didesnį ES vaidmenį fiskalinės politikos srityje, intensyvesnį euro zonos šalių ekonominės politikos sprendimų koordinavimą ir griežtesnes sankcijas už Stabilumo ir augimo pakto nuostatų nesilaikymą. • Lietuvai tapus EPS nare, tolesni jos interesai turėtų būti siejami su protingos fiskalinės politikos vykdymu bei realia ekonomine konvergencija. • Vertinant realią konvergenciją, būtų prasminga numatyti tokius rodiklius, kurie pirmiausia priklauso nuo valstybės institucijų politikos (pavyzdžiui, darbo rinkos reguliavimo lankstumas, matuojamas Pasaulio banko vertinimais), papildant juos produktyvumo ir gyventojų pajamų lygio rodikliais.

9. Suderinamumas: energetika • Svarbiausių projektų įgyvendinimo kontrolės priemonės ir iškylančių trikdžių šalinimo mechanizmas galėtų būti numatytos Lietuvos strateginiuose dokumentuose, įskaitant nacionalinę strategiją iki 2020. • Ilgalaikiai prioritetai energetikoje turėtų būti susiję su konkurencijos intensyvumu ir vartotojų pasirinkimo galimybėmis. Šiuo atžvilgiu sėkmės rodikliai galėtų būti siejami su elektros energijos tiekėjų skaičiumi, santykinėmis kainomis (lyginant su Šiaurės šalimis), energetinį pažeidžiamumą vertinančiais rodikliais. • Lietuvai būtų prasminga orientuotis į geros praktikos pavyzdžiu laikomą Šiaurės šalių elektros energijos rinkos reguliavimą, o jis būtų suderinamas su ES reguliavimo normomis. Baltijos šalių elektros biržos veiklos pradžia yra svarbus žingsnis šia linkme. • Pilnavertis Lietuvos dalyvavimas ES energetikos rinkoje suteiktų jai svaresnį balsą diskutuojant dėl ES išorinės energetikos politikos.

10. Suderinamumas: transportas • Nacionalinės svarbos projektai – pagrindiniai transporto plėtros projektai numatyti Ilgalaikėje Lietuvos transporto strategijoje iki 2025 m. ir yra adekvatūs ES tendencijoms: • (1) TEN-T tinklo infrastruktūros modernizavimas Lietuvoje, • (2) Vietinės ir regioninės reikšmės transporto infrastruktūros rekonstrukcija, • (3) Rail-Baltica projekto įgyvendinimas, • (4) Eismo saugumo didinimas, • (5) Ekologiško transporto plėtra ir • (6) ITS plėtra transporte • tačiau LR Seimo (2007 m.) transportui nustatyti sėkmės rodikliai atspindi tik jo svarbą ekonomikai ir paslaugų eksportui, tačiau niekaip neatspindi darnumo ir inovatyvumo reikalavimų (intelektualiųjų transporto sistemų plėtrą kaip vieną iš prioritetinių valstybės uždavinių siūlo Lietuvos valstybės Didžioji (bendroji) strategija (2008 m.)

11. Bendroji žemės ūkio politika • Bendroji žemės ūkio politika (BŽŪP) iki 2013 m. tikrai bus peržiūrėta. Tikėtina, kad ji plėtosis ES biudžeto paramos mažinimo linkme, gamybą atskiriant nuo paramos, o pastarąją vis labiau siejant su aplinkosauginių priemonių diegimu ir sanitarinių standartų laikymusi. Antra svarbi tendencija – paramos perskirstymas iš pirmojo ramsčio (tiesioginių išmokų ir rinkos reguliavimo priemonių) antrajam (kaimo plėtrai). • Sprendžiant iš šiuo metu vykstančios diskusijos, susidaro įspūdis, kad dėl prastos ES valstybių narių viešųjų finansų būklės ši reforma bus radikalesnė, nei galima buvo tikėtis, bet tam tikras tęstinumas bus išlaikytas tam, kad būtų suderinti visų valstybių narių interesai. Pastaruoju metu yra itin akcentuojamas žemės ūkio politikos (ir ES finansinės paramos) bei tausaus gamtos išteklių naudojimo susiejimas • Lietuva palaikys nuosaikią BŽŪP reformą, t.y. dar nebus pasirengusi atsisakyti tiesioginių išmokų ar visiškai atsieti gamybą nuo paramos. Kita vertus, tikėtina, kad dar kitoje (po 2020 m.) ES finansinėje perspektyvoje BŽŪP bus iš esmės pasikeitusi, todėl Lietuvai vertėtų akcentuoti kaimo plėtros ir ekologinio žemės ūkio kryptį. Tai yra daroma Žemįs ūkio ministerijos paviešintoje pozicijoje dėl BŽŪP ateities (2009 m. gruodžio mėn.), tačiau dar sunku įvertinti, ar tai nėra daugiau retorinė pozicija • LR Seimo 2007 m. patvirtintuose konkurencingos Lietuvos sėkmės rodikliuose su žemės ūkiu susijęs yra tik vienas rodiklis – užimtųjų žemės ūkyje dalis, palyginti su bendru užimtųjų skaičiumi, nėra nė vieno nacionalinės svarbos projekto (nenuostabu, nes jie visi susiję su žinių ekonomika)

12. Suderinimas: skirtumai • Infrastruktūros vaidmuo: ES stiprybės (2020 strategijoje tokiomis vadinamos ekonominė, socialinė ir teritorinė sanglauda, stipri pramoninė bazė ir paslaugų sektorius, vieninga valiuta) nėra Lietuvos stiprybes. Dėl to Lietuvos strategijoje reikalingi papildomi prioritetai, kurie turėtų būti daugiausia susiję su fizinės ir socialinės Lietuvos infrastruktūros plėtra. • Žalioji ekonomika: išlieka esminis požiūrio skirtumas – aplinkos apsauga suprantama ne kaip ekonomikos augimą skatinantis, bet stabdantis veiksnys. • Socialinė darbotvarkė – Lietuvoje krizės metu iš jos teliko socialinių išmokų gelbėjimo planas.

13. Žalioji ekonomika • Skirtingas požiūris į klimato kaitą, aplinkos apsaugą bei su jais susijusias politikos bei technologines inovacijas. • Nors aplinkosaugos rodikliai yra įtraukti į LR Seimo 2007 m. nustatytų konkurencingos Lietuvos sėkmės rodiklių sąrašą (CO2 išlakos ir gamybinės atliekos vienam BVP vienetui), tačiau aplinkosaugos projektų tarp nacionalinės svarbos projektų nėra; • Lietuvos strateginėse analizėse ir diskusijose dominuoja geriausiu atveju atsargus požiūris į aplinkosaugą, kurios reikalavimai ir normos ekonominiam augimui matoma kaip problemos, o ne kaip galimo sprendimo dalis (tai matyti ir iš Lietuvos vidutinės trukmės ES politikos kryptyse (2008-2013 m.) nustatytų aplinkosauginių sėkmės rodiklių) • Energetikos efektyvumas šiuo metu yra esminis ES ilgalaikės politikos tikslas, kuris nėra tinkamai atspindėtas Lietuvoje. • Tačiau prielaidos jį didinti yra. Vienas didžiausių iššūkių – daugiabučių sovietinės statybos namų renovavimas. • Tvarios plėtros politikos Lietuvoje siūlomos pirmaeilės priemonės yra gerai atspindėtos Lietuvos MA Ekonomikos instituto 2007 m. darbe Lietuvos ūkio (ekonomikos) plėtros iki 2015 metų ilgalaikės strategijos atnaujinimas

14. Socialinė darbotvarkė • ES savo ilgalaikėse strategijose aiškiai deklaruoja norą išlaikyti esamą` gerovės ir socialinės sanglaudos lygį. Lietuvoje socialinė sanglauda nėra aktualizuota nei tikslo, nei priemonių atžvilgiu. • Deklaruojamas Lietuvos interesas yra reformuoti savo socialinės apsaugos sistemą, įvertinant demografinius, visuomenės senėjimo, valstybės finansų ribotumo ir kitus veiksnius, kad būtų sudarytos sąlygos būtinam paramos lygiui ir galimybėms privačiam kaupimui bei draudimui. • Šiuo atžvilgiu ES yra pirmiausia keitimosi gerąja praktika forumas, nors žmonių ir darbo jėgos judėjimas ES vidaus rinkoje taip pat vis labiau įtakos nacionalines socialinės apsaugos sistemas. • Socialinės darbotvarkės uždaviniai, formuluojami Europos strategijoje, neatrodo inovatyvūs ir sunkiai operacionalizuojami (flexicurity, naujos darbo formos etc).

15. Įgyvendinimas: bendros pastabos • Lietuvos Europos politikos sėkmių (kaimynystės politika) ir nesėkmių (euro įvedimas) priežasčių analizė, ES ir Lietuvos prioritetų principinis panašumas/suderinamumas bei ES geriausios praktikos pavyzdžiai rodo, kad ir nedidelė šalis gali būti įtakinga ES jei jos politika yra kryptinga, nuosekli ir gerai susieta su vidaus politika bei atitinkamais resursais.

16. Įgyvendinimas: projektai • Monitoringui ir įgyvendinimui reikalingi ne tik ir ne tiek sėkmės rodikliai, o sėkmės projektai, atliepiantys Europos Komisijos iniciatyvas Europa 2020 strategijoje ir kituose strateginiuose ES dokumentuose

17. Įgyvendinimas ir dabartinė valdymo reforma: judėjimas priešingomis kryptimis • Įgyvendinimui reikalingos valdymo prielaidos – geresnis koordinavimas, ryšio tarp vidaus ir užsienio politikos sustiprinimas, ypač ES reikaluose – dabartinių valdymo reformų kontekste patenkinamos mažiau nei prieš keletą metų.

18. Kai kurie geri ES nacionalinės politikos suderinamumo pavyzdžiai: Suomija • Strateginio planavimo sistemos specifika – horizontalus planavimas ir unifikuota sėkmės ir stebėsenos rodiklių sistema (strateginis planavimas paremtas horizontalumo principu, nacionaliniai prioritetai yra apjungiami viename dokumente – Vyriausybės (atitinkamo laikotarpio) veiklos programoje, kuriai rengiamas stebėsenos dokumentas – Vyriausybės strateginis dokumentas. • Jame pateikiami sėkmės rodikliai apima visus sektorius, todėl taip sukuriama unifikuota ir nuosekli stebėsenos sistema, kuri leidžia tų pačių rodiklių pagrindu vykdyti visų horizontaliųjų programų stebėseną.)

19. Kai kurie geri ES nacionalinės politikos suderinamumo pavyzdžiai: Danija • Danijos ES politikos krypčių dokumentas yra politinio susitarimo tarp parlamentinių partijų formos, todėl jis greičiau įtvirtina ne nacionalinės ir ES lygmens politikos suderinamumą, o valdančiojo elito sutarimą dėl ES politikos krypčių. • Vertas dėmesio šio sutarimo turinys/tikslas – išlaikyti gerovės valstybė ir tapti konkurencingiausia pasaulio ekonomika 2015 metais visapusiškai integruojant aplinkos dimensiją.

20. Apibendrinimas • Lietuvos Europos politikos sėkmės ir nesėkmės rodo, kad jos efektyvumą gali padidinti geresnis ryšys su vidaus politika bei didesnis dėmesys įgyvendinimui. • Ilgalaikiai Lietuvos ir ES tikslai atrodo suderinami, tačiau lieka nemažai svarbių skirtumų. • Socialinės ir fizinės infrastruktūros plėtra, kuri vis dar aktuali Lietuvai, nėra pakankamai atspindėta ES prioritetuose. • Lietuvoje kitaip suprantama žalioji ekonomika/aplinkos apsauga bei socialinė darbotvarkė. • Politikos ES prioritetai turėtų tapti integralia ilgalaikės Lietuvos strategijos ir vidutinės trukmės (reformų) programos dalimi su papildomu monitoringo mechanizmu. • Sąsaja tarp Europos ir vidaus politikos reikalauja ilgesnio laikotarpio planavimo, išeinančio už rinkiminio ciklo, (atitinkamai, ir politinio sutarimo) ir geresnio Europos reikalų tarpinstitucinio koordinavimo. Tačiau šiuo metu Lietuvoje ryškesnės tiek politinės, ties administracinės fragmentacijos tendencijos.