L’Unione europea e l’occupazione: la Strategia Europea per l’Occupazione (SEO)

1. L’Unione europea e l’occupazione: la Strategia Europea per l’Occupazione (SEO)

2. Politica dell’occupazione: Contenuto: Mercato del lavoro (creazione di nuovi posti di lavoro o mantenimento di quelli esistenti, formazione) Metodo: Misure più di carattere politico che giuridico: soft law, più autorevolezza e persuasione che decisione Politica sociale Contenuto: Diritti collettivi ed individuali dei lavoratori subordinati (regolazione dei rapporti individuali e collettivi di lavoro) Metodo: più misure di carattere legale che politico (sp. direttive). L’approccio comunitario classico basato sulla hard law

3. La politica dell’occupazione in quanto tale non è presa in considerazione dall’originario Trattato di Roma sono pochi i precedenti riferimenti testuali alla promozione dell’occupazione: vecchio art.123 (ora 162 TFUE) sul Fondo sociale europeo con il “compito di promuovere all’interno della Comunità le possibilità di occupazione” oltre alla mobilità geografica e professionale dei lavoratori

4. Trattato di Maastricht: art. 2 TUE la promozione di un “elevato livello di occupazione” rientra fra gli obiettivi dell’Unione Nella nuova norma sugli obiettivi dell’UE (art. 3 TUE) il riferimento è alla “piena occupazione”

5. Le politiche occupazionali dell’UE: il contesto in cui nascono • La disoccupazione diventa in Europa un problema che impone strategie urgenti • Fra il 1991 e il 1996 l’economia europea registra i risultati peggiori dal dopoguerra per quel che concerne sviluppo e occupazione. Mentre il tasso di occupazione in Europa crolla dal 62% al 60,5, il tasso corrispondente negli USA e nel Giappone tocca il record del 75%. Si registrano forti disparità tra i paesi membri: dal 3% nel Lussemburgo al 22.1% in Spagna • Il Consiglio europeo di Essen (1994) delinea, per la prima volta, le linee di una Strategia Europea per l’Occupazione (SEO)

6. Il Trattato di Amsterdam: • l’inserimento del titolo VIII nel TCE (artt. 125-130) • attuale titolo IX TFUE (artt. 145-150)

7. Qual è la principale novità? «La Comunità risulta formalmente legittimata a dispiegare la propria influenza con riguardo ad un’area, le politiche dell’occupazione e del mercato del lavoro, sino ad allora di competenza esclusiva dei singoli Stati membri» (Roccella, Treu, 2009) (art. 147, § 1, TFUE:) “Sono (…) rispettate le competenze degli Stati membri“ benché gli Stati membri abbiano concordatodi considerare la promozione dell’occupazione una questione di interesse comune (art. 146 TFUE)

8. Il Trattato di Lisbona La competenza in materia occupazionale diventa competenza “di coordinamento” (come quella in materia di politica economica) (art. 5 TFUE)

9. Il cd. “processo di Lussemburgo” La Strategia europea per l'occupazione (SEO) è stata avviata dal Consiglio straordinario sull'occupazione di Lussemburgonel novembre del 1997: per mettere in atto quanto disposto dal Trattato di Amsterdam si decise di farne applicazione immediata nonostante che il Trattato di Amsterdam non fosse ancora entrato in vigore

10. La cd. “strategia di Lisbona” (2000) Le Conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo di Lisbona del 23/24.3.2000 Aveva fra i suoi obiettivi: • far diventare l’U.E. «l’economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale» • tasso di occupazione al 70% il tasso di occupazione dell’UE, che nel 2008 aveva raggiunto il 66% (dal 62% del 2000) è ora nuovamente sceso ma ciò è dipeso, principalmente, dalla crisi economico-finanziaria

11. La “strategia di Lisbona” (2000) a dieci anni dalla sua adozione • COM (2010) 2020 del 3.3.2010, che presenta, a dieci anni di distanza da Lisbona, una nuova strategia – la cd. “Strategia Europa 2020” • Il Documento di valutazione della strategia di Lisbona varato dai servizi della Commissione lo scorso febbraio [Sec (2010) 114 def.], nel quale si legge che la strategia di Lisbona ha avuto, nel complesso, «un’influenza positiva sull’UE, anche se i suoi principali obiettivi (tasso di occupazione al 70%…) non verranno raggiunti»

12. Il ciclo della Strategia Europea per l’Occupazione (come riformato nel 2005)

13. Le misure di incentivazione: art. 149 analisi comparative dei modelli e delle soluzioni praticati nei singoli Stati (social benchmarking); ricerca ed emulazione delle migliori prassi (bestpractices) «scambi di informazioni e delle migliori prassi» IMP: le misure di incentivazione «non comportano l’armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli stati membri» incentivazione e coordinamento armonizzazione

14. Il comitato per l’occupazione(art. 150) • composizione • funzioni: • Il comitato è incaricato di: — seguire la situazione dell'occupazione e le politiche in materia di occupazione negli Stati membri e nella Comunità, — (…) formulare pareri su richiesta del Consiglio o della Commissione o di propria iniziativa, e contribuire alla preparazione dei lavori del Consiglio di cui all'articolo 148.

15. L’EVOLUZIONE DEGLI ORIENTAMENTI PER L’OCCUPAZIONE Gli Orientamenti hanno subito una notevole evoluzione a partire dal 1997, sviluppandosi, nell’arco di ormai più di un decennio, attraverso tre distinte fasi.

16. La I fase (1998-2002): i cosiddetti 4 pilastri SEO: • occupabilità: accrescere le capacità di trovare lavoro attraverso misure di politica attiva e, soprattutto, attraverso al formazione (iniziale e continua); obiettivi quantificati (con misure di politica attiva devono essere raggiunti almeno il 20% dei disoccupati) • imprenditorialità: sviluppare lo spirito imprenditoriale ed il lavoro autonomo; • adattabilità: favorire l'adeguamento ai mutamenti del mercato del lavoro; significato controverso: deregolazione o flexicurity? • pari opportunità: rafforzare le politiche di uguaglianza delle opportunità per tutti. All’interno di questi 4 pilastri si sviluppavano 22 linee- guida

17. La II fase (2003-2004) Nel 2003 (Orientamenti per l’occupazione del 2003 (adottati con decisione del Consiglio n. 2003/578/CE/22 luglio 2003 e successivamente riproposti nel 2004), in seguito al bilancio dei suoi primi cinque anni (v.COM 416/2002 Bilancio di cinque anni della strategia europea per l’occupazione ), e alla Comunicazione della Commissione sul Futuro della strategia europea per l’occupazione  (v. COM 6/2003), la SEO è stata riformata e in sostituzione dei quattro pilastri iniziali sono stati individuati tre nuovi grandi obiettivi strategici e dieci priorità di azione • raggiungere la piena occupazione; • migliorare la qualità e la produttività del lavoro; • rinforzare la coesione e l'inclusione sociale. scompaiono i “pilastri”

18. La III fase(2005-2010) • Un'ulteriore revisione (e semplificazione delle linee-guida) è stata compiuta nel 2005, nel contesto del rilancio della Strategia di Lisbona (COM 24/2005). Si è stabilito, fra l'altro, che le Guidelinesvengano presentate congiuntamente a quelle economiche (cdd. linee guida integrate) • Ciò è stato messo in pratica con le Guidelines integrateper la crescita e l'occupazione 2005/2008. Constano di: 1) una raccomandazione del Consiglio contenente gli indirizzi di massima per le politiche economiche (ex art. 121 TFUE - Titolo “Politica economica e monetaria”); 2) una decisione del Consiglio contenente gli Orientamenti per le politiche a favore dell’occupazione

19. Diversamente da quanto è accaduto nella prima fase, nella quale i parametri contenuti negli Orientamenti erano più “stringenti” e, come tali, vincolanti per gli Stati membri, gli Orientamenti delle ultime due fasi – e soprattutto quelli assunti nella cd. “fase Barroso” – non contengono “obiettivi quantificati” paragonabili a quelli compresi nel “pilastro” della occupabilità della prima fase. In generale, si è assistito ad una progressiva riduzione quantitativa e ad una semplificazione delle linee-guida, anche per effetto dell’invito rivolto, in tal senso, dalla Commissione nelle due Comunicazioni, dei correttivi proposti dal Consiglio europeo di Barcellona del 2002 e dal Summit di Bruxelles del 2005. Per effetto di tale evoluzione, le attuali linee-guida integrate sono state ridotte ad otto rispetto alle ventidue dell’inizio (1999) e alle tredici del periodo intermedio (2003-2004).

20. ORIENTAMENTI PER L’OCCUPAZIONE (2008-2010) Or. 17: Attuare strategie volte alla piena occupazione, a migliorare la qualità e la produttività sul posto di lavoro e a potenziare la coesione sociale e territoriale. Or. 18: Promuovere un approccio al lavoro basato sul ciclo di vita. Or. 19: Creare mercati del lavoro inclusivi e rendere il lavoro più attraente e proficuo per quanti sono alla ricerca di impiego e per le persone meno favorite e inattive. Or. 20: Migliorare la risposta alle esigenze del mercato del lavoro. Or. 21: Favorire al tempo stesso flessibilità e sicurezza occupazionale e ridurre la segmentazione del mercato del lavoro, tenendo debito conto del ruolo delle parti sociali. Or. 22: Garantire un’evoluzione del costo del lavoro e meccanismi per la determinazione dei salari favorevoli all’occupazione. Or. 23: Potenziare e migliorare gli investimenti in capitale umano. Or. 24: Adattare i sistemi di istruzione e formazione ai nuovi requisiti in termini di competenze.

21. SEO e Metodo Aperto di Coordinamento (MAC) Il coordinamento aperto è un metodo di lavoro, definito a livello comunitario, per rafforzare la cooperazione, diffondere le buone pratiche e conseguire una maggiore convergenza verso le finalità principali dell'Unione. New Governance - Libro Bianco sulla Governance della Commissione (2001): esprime, comunque, una preferenza per il “metodo comunitario classico” il coordinamento per obiettivi: alternativa alla armonizzazione e al metodo comunitario classico

22. Metodo Aperto di Coordinamento (MAC) Diversi tipi di MAC: il Consiglio Europeo di Lisbona (2000) ha varato il MAC inclusione sociale Sul versante del diritto primario dell’Unione, a partire dal Trattato di Nizza, si è operata una valorizzazione delle misure di “coordinamento” a scapito di quelle di “armonizzazione”: nuove versioni degli artt. 13 e 137 TCE ed introduzione delle lett. j) e k) (previsione del metodo del coordinamento nei settori dell’esclusione e della protezione sociale). Anche nelle materie sociali in cui è possibile l’adozione di direttive (per es. condizioni di lavoro, misure di protezione contro i licenziamenti) è sempre possibile adottare misure di “coordinamento”, alle quali l’art. 153 TFUE fa riferimento prioritario nella lett. a del par. 2.

23. Il MAC: unica alternativa di regolazione o “deriva regolativa”? A seguito dell’allargamento dell’U.E. l’applicazione del metodo comunitario classico risulta sempre più difficoltosa – Il MAC rappresenta una tecnica di regolazione che consente una qualche azione di coordinamento sovra­nazionale laddove essa sarebbe, altrimenti, del tutto preclusa Ma, per gli scettici si tratta di una vera e propria “deriva regolativa”, una sorta di “fuga” dagli impegni vincolanti dovuta all’abbandono del metodo della integrazione attraverso il diritto Di fatto, la SEO e il MAC hanno prodotto, sin dall’inizio, significativi effetti di convergenza delle politiche dell’occupazione nazionali

24. PROBLEMA gli atti adottati all’interno del MAC (ed in particolare, gli orientamenti) sono diritto comunitario? la loro attuazione da parte dei singoli Stati costituisce attuazione del diritto comunitario? In ogni caso, l’effetto dell’azione di indirizzo e di coordinamento esercitata dal Consiglio, su impulso della Commissione, è quello di vincolare gli Stati ad un esercizio delle loro competenze, in materia occupazionale, conforme alla “cornice comune” fornita dalla Comunità

25. La giustiziabilità degli atti inerenti la SEO Ѐ possibile che la CGCE eserciti un controllo di legittimità sulle misure di attuazione degli Orientamenti approntate in ambito nazionale? è possibile esperire ricorso per infrazione (ex artt. 226-228 TCE) nel caso di totale omissione dell’attuazione delle linee-guida o nella ipotesi di loro difettosa implementazione? cfr. pure l’ex art. 10 TCE

26. Lettura: Ravelli F., Il coordinamento delle politiche comunitarie per l’occupazione e i suoi strumenti, Dir.lav.merc., 2006, p. 67