Regulación y Competencia en el sector portuario chileno

1. Regulación y Competencia en el sector portuario chileno V Curso-Seminario Internacional Provisión y Regulación de Servicios de Infraestructura ILPES - CEPAL Carmen G. Vega Cancino 10 de septiembre de 2003

2. Presentación • Contexto • Geográfico • Económico • Legislación • Regulación y Competencia • Jurisprudencia

3. I. Contexto • Chile: • 10 Puertos Estatales y 22 Puertos Privados • Ptos. Estatales: 18 frentes de atraque y 51 sitios

4. …Contexto

5. ...Contexto Fuente: Elaboración propia con datos del S. N. de Aduanas

6. II. Legislación • Mediados 90´s: Modernización del Sistema Portuario Estatal. • Mediante la Ley Nº 19.542, promulgada en diciembre de 1997. • Hasta 1997: EMPORCHI • Se crean 10 Empresas Portuarias (EP), una por cada puerto estatal.

7. ...Legislación • Todas las EP son personas jurídicas de derecho público y constituyen una empresa del Estado con patrimonio propio, de duración indefinida y se relacionan con el Gobierno por intermedio del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. • Los puertos y terminales administrados por las empresas son de uso público y prestarán servicio en forma continua y permanente.

8. ...Legislación • Las EP tienen la facultad de entregar en concesión a privados la administración y explotación de la infraestructura privada. Concesión: Negocio jurídico por el cual la Administración cede a una persona facultades de uso privativo de una pertenencia del dominio público, o la gestión de un servicio.

9. ...Legislación • Modalidades de concesión: 1.- Concesión integrada: concesionario administra la infraestructura portuaria, realiza las tareas de estiba, desestiba y porteo de la carga --> Monooperador. 2.-Concesionario sólo administra la infraestructura --> Multioperadores.

10. III. Regulación y Competencia • Puertos: • Facilidad esencial en el transporte de carga marítima. • Actividad esencial, dada la relevancia del Comercio Exterior en nuestra economía. • Posible discriminación: • asignación de espacios de acopio • uso de información privilegiada • manipulación en la reserva de sitios

11. ...Regulación y Competencia • Ley 19.542 incluyó cláusulas que protegen e incentivan la competencia: • Concesiones mediante licitación pública y hasta por un máximo de 30 años. • Concesionarios: S.A. de giro exclusivo. • Tarifas públicas y no discriminatorias • Reglamento público de uso de los frentes de atraque: asignación y reserva de capacidad (en bases de licitación).

12. ...Regulación y Competencia • La ley establece situaciones en que las EP deberán contar con informe de la Comisión Preventiva Central: • Art.14º: De no existir otro frente de atraque capaz de atender la nave de diseño de aquel frente objeto de la concesión portuaria. • Art. 14º: Si los concesionarios de frentes de atraque de un mismo puerto están relacionados entre si.

13. ...Regulación y Competencia • Art. 23º: Si se decide concesionar bajo la modalidad de monooperador y no existe en los puertos estatales de la región otro frente de atraque, capaz de atender la nave de diseño, operado bajo un esquema multioperador.

14. ...Regulación y Competencia • Decreto Nº 104 (abril de 1998): • Reglamenta el art. 7º de la ley 19.542, que establece normas y procedimientos que regulan los procesos de licitación pública de las EP. • Art. 4º: las bases de licitación contendrán, entre otros, “Las condiciones en que puede afectarse o limitarse el ejercicio de los derechos del arrendatario, concesionario o de la sociedad en su caso, incluidas, entre otras, las situaciones que den origen a consultas a la Comisión Preventiva o Resolutiva, de conformidad a la ley 19.542;”

15. Jurisprudencia • Decreto 1045/ 21 de agosto de 1998 • Consulta ante la CP: • Valparaíso, San Antonio (V región) y San Vicente (VIII región) deciden licitar bajo esquema de monooperador --> 50% volumen carga transferida por el sector portuario estatal. • En la V región no existe otro frente de atraque capaz de atender la nave de diseño que sea operado bajo modalidad de multioperador.

16. Fundamentos de las EP: • Objetivo de la ley de puertos es promover la inversión privada en los puertos estatales, garantizando un desarrollo sustentable de LP. • Estudios demuestran que las eficiencias se multiplican bajo operación integrada: •  problemas de coordinación en la faena portuaria • facilitar inversión en equipos de transferencia de carga. • Frentes de atraque constituyen la infraestructura básica de todo recinto portuario. • Externalidades (-): congestión en los accesos y contaminación ambiental.

17. Los servicios portuarios que ofrecen los frentes de atraque de los puertos estatales se prestan en condiciones de competencia: • entre puertos, tanto estatales como privados, y • al interior del puerto, entre sus frentes de atraque. • Sistema monooperador posee riesgos en materia de competencia: • posibles discriminaciones del concesionario --> abuso de posición dominante. • concentraciones de mercado. • con todo, dichos riesgos, de acuerdo a las EP, serían regulables.

18. Propuesta de las EP • Organización Corporativa: de acuerdo a la ley. • Prestación de servicios portuarios: ídem. • Limitación a la Integración Vertical: • Asegurar la transparencia y evitar subsidios cruzados • El conjunto de usuarios relevantes no podrá poseer más de un 40% del capital, ni del capital con derecho a voto, ni derechos por más del 40% de las utilidades de la sociedad concesionaria. • Usuario relevante : empresas navieras, importadores, exportadores, etc., con más de 15% de tonelaje de carga movilizada en la región, o con más de un 25% del tonelaje de carga movilizado en el frente en concesión.

19. Limitación a la Integración Horizontal: • Accionistas de la sociedad concesionaria que participen directamente en más del 25% del capital, o capital con derecho a voto, o de las utilidades, no puedan participar, directa o indirectamente, en más de un 16,7%, en los mismo términos, en otra sociedad concesionaria o en la sociedad propietaria u operadora de un puerto privado de la misma región. • Análogo para los accionistas de empresas propietarias u operadoras de puertos privados en la región que participen de las licitaciones estatales. • Sin embargo, la CP disminuyó el 16,7% a un 15%.

20. Informe de la Comisión Preventiva • Señaló que la ley de puertos le da un mandato amplio para determinar las condiciones de competencia, y el DL 211 le concede atribuciones no sólo para prevenir los actos contrarios a la libre competencia, sino también para pronunciarse respecto a estructuras de mercado, con el objeto de evitar la concentración del poder económico y las distorsiones en los mercados. • El Dictamen fue corroborado por la Resolución Nº 529 de la H. Comisión Resolutiva.

21. Efectos en el mercado • Rebaja tarifaria superior al 10%. • Incremento en los estándares de calidad de servicio dentro de los primeros 18 meses de operación (concesión en enero del 2000). • Mardones (2000): los resultados positivos fueron el fruto de contratos de concesión que incentivan la inversión sin poner requerimientos fijos, y que resguardan y promueven la competencia.

22. Referencias • Dictamen Nº 1045/ 1998. Comisión Preventiva Central. • Ley 19.542. Moderniza el Sector Portuario Estatal. • Presentación de las Empresa Portuarias ante la Comisión Preventiva Central (Estudio jurídico Barros, Court y Correa, 1998) • Serra, Pablo. 2001. “Las facilidades esenciales en la doctrina de los organismos de competencia chilenos”.