Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU

1. Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU (přednáška VŠERS v rámci předmětu Společné a koordinované politiky EU) 28. února 2006 JUDr. Jiří Trnka

2. Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU Pilířová struktura Evropské unie • přirovnávána ke společnému domu, ve kterém evropské národy žijí pod jednou střechou (antický chrám, Maastrichtský chrám) • základy – společné hodnoty a cíle, tři pilíře – jednotlivé politiky EU, střecha – instituce EU

3. Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU První pilíř - Evropská společenství • nejstarší a nejsilnější pilíř EU, spojen se vznikem ESUO, EHS a Euratom v padesátých letech 20. století • cíle ES: - podpora harmonického, vyváženého a trvale udržitelného rozvoje hospodářského života - vysoká úroveň zaměstnanosti a sociální ochrany, rovného zacházení s muži a ženami - trvale udržitelný neinflační růst - vysoký stupeň konkurenceschopnosti a konvergence ekonomické výkonnosti - vysoká úroveň ochrany a zlepšování kvality životního prostředí - zvyšování životní úrovně a kvality života - hospodářská a sociální soudržnost a solidarita

4. Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU První pilíř - Evropská společenství • hlavním nástrojem k naplnění cílů je vytvoření jednotného vnitřního trhu (4 svobody – volný pohyb osob, zboží, služeb a kapitálu • vytváření hospodářské a měnové unie (1999 euro) • dále náleží společné politiky v oblasti zahraničního obchodu, zemědělství a dopravy • dále také řada dalších koordinovaných a tzv. podpůrných politik • Amsterodamská smlouvy (1999) přesunula z třetího do prvního pilíře záležitosti: - azylové a přistěhovalecké politiky - celní spolupráce - soudní spolupráce v občanskoprávních věcech • supranacionální charakter – členské státy delegují na ES část své národní suverenity a společné zájmy uskutečňovány prostřednictvím orgánů EU

5. Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU První pilíř - Evropská společenství • většina rozhodnutí přijímána kvalifikovanou většinou • důležitá rozhodnutí schvalována jednomyslně • ES má (na rozdíl od EU ?) právní subjektivitu a může v některých oblastech uzavírat mezinárodních smlouvy • ES má také vlastní právní řád – acquis communautaire (nadřazený národnímu právu členských zemí)

6. Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU Druhý pilíř – Společná zahraniční a bezpečnostní politika • od 70. let spolupráce v rámci mechanismu Evropské politické spolupráce • od 1993 (Maastrichtská smlouva) EU vytváří SZBP • právním základem hlava V smlouvy o EU • cíle SZBP: - zabezpečovat společné hodnoty, zájmy, nezávislost a integritu EU - posilovat bezpečnost EU - zachovávat mír a posilovat mezinárodní bezpečnost - podporovat mezinárodní spolupráci - rozvíjet a upevňovat demokracii a právní stát - respektování lidských práv a základních svobod

7. Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU Druhý pilíř – Společná zahraniční a bezpečnostní politika • charakter mezivládní spolupráce (nikoliv nadnárodní) • rozhodovací i výkonné pravomoci v rukou členských zemí • většinou se rozhoduje jednomyslně • hlavním orgánem je Rada (ministrů zahraničních věcí) • strategická rozhodnutí přijímána na zasedáních Evropské rady (tzv. summity EU) • funkce Vysokého představitele pro SZBP – pomáhá Radě s koordinací SZBP a může Unii zastupovat navenek (J.Solana) • EU také postupně vytváří společnou obrannou politiku • síly rychlé reakce EU (60 tisíc) plní Petersberské úkoly ESUO - humanitární a záchranné mise - mise k udržení míru - mise bojových jednotek k řešení krize včetně nastolování míru • Vzájemné doplňování s obrannou politikou NATO

8. Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU Třetí pilíř – Policejní a justiční spolupráce v trestních věcech • právním základem hlava VI smlouvy o EU • pomáhá při vytváření EU jako prostoru svobody, bezpečnosti a práva • jádrem je spolupráce: - policejní a soudní v trestních věcech - přecházení a potírání rasismu a xenofobie • mezivládní charakter spolupráce • nejdůležitější orgán Rada ministrů • spolupráce policejních, celních a justičních orgánů členských zemí • agentury Europol a Eurojust

9. Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU Financování politik a rozpočet EU – obecně o rozpočtu • vzhledem k absenci (?) právní subjektivity EU ve skutečnosti neexistuje rozpočet EU ale pouze společný rozpočet Společenství • specifika oproti rozpočtům mezinárodních organizací tak i oproti státním rozpočtům • rozpočet EU je rozhodujícím způsobem vytvářen z vlastních příjmů • neobsahuje všechny typické rozpočtové kategorie (není výdaje na zdravotnictví, školství, sociální záležitosti, otázky vnitřní bezpečnosti a obrany) • zřetelná koncentrace do dvou hlavních kategorií – zemědělská politika a strukturální fondy (nyní již více než 80 % celého rozpočtu EU) • relativně malý objem vůči celkové výši HNP vyprodukovaného v EU (naproti tomu v chudších zemích např. Řecku představuje 11 % veškerých investic)

10. Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU Financování politik a rozpočet EU - problémy • rozpočet EU je pouze doplňkovým zdrojem a funguje souběžně s národními rozpočty členských zemí (tj. členské země nejsou finančně řízeny výhradně rozpočtem EU, ale naopak v daleko větší míře si zachovávají vlastní státní rozpočtové řízení) • spíše tedy než řídící funkci má funkci regulační • také je hlavní fází boje členských států o rozdělení veškerých integračních zisků • možnost členských států zacílit prostředky do oblastí které považují za prioritní a tím dosáhnout svých vlastních zájmů • stále se rozpočtem prolíná francouzský zájem na udržení výše plateb do agrárního sektoru • dalším problémem rozpočtu je také napětí a boj mezi orgány podílejícími se na rozpočtovém řízení • dochází k měření sil nejen mezi státy navzájem a státy a evropskými orgány, ale také v rámci institucionálního trojúhelníku

11. Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU Financování politika a rozpočet EU - funkce • často přirovnáván k barometru signalizujícímu nejen názory veřejného mínění, ale také ukazující na charakter integračního procesu • současný vývoj signalizuje posun integračního procesu směrem k supranacionalitě • není průkazná přímá závislost mezi objemem výdajů a zařazením konkrétní oblasti mezi společné nebo koordinované politiky • rozpočet EU je však signálem preferencí členských států EU a oblasti v nichž jsou posilovány výdaje EU je možno označit za společné priority

12. Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU Vývoj evropského rozpočtu • časově lze rozdělit do několika fází (většinou 4-5) • první období (1952-1969) – charakterizováno vytvořením vlastních příjmů a zrušení příspěvkového systému • druhé období (1970-1986) – považováno za období rozpočtové krize a ukončené řešením rozpočtových potíží • třetí období (1987-1999) – tzv. fáze konsolidační • čtvrté období (2000-nyní) – významně ovlivňováno důsledky rozhodnutí o rozšíření EU směrem na východ, vyvolává zásadní tlak na reformu financování EU

13. Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU Vývoj rozpočtu Společenství • již ESUO mělo vlastní příjmy tvořeno z dávek z výroby uhlí a oceli (1 % hodnoty produkce = 1-2 miliardy EUR) • EHS a Euratom aplikovali jiný model – financování z příspěvků vlastních členů na základě vyprodukovaného HNP v jednotlivých zemích • příspěvkové financování ESF a EIB, jediné nástroje regionální politiky existující v době založení Společenství • příspěvky však schvalovány na úrovni jednotlivých zemí jejich parlamenty • komise pověřena zkoumat jak nahradit příspěvky vlastními příjmy zejména příjmy vyplývajícími ze společného celního sazebníku (změna však jen za souhlasu Rady) • rozpočet provádí Komise v souladu s pravidly, ale na vlastní odpovědnost (kontrolovala zvláštní kontrolní komise)

14. Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU Vývoj rozpočtu Společenství • až v roce 1965 se poprvé Komise pokusila řešit rozpočet návrhem na vytvoření vlastních příjmů • návrh směřoval na vytvoření vlastních příjmů obdobně jako tomu bylo u ESUO z cel na průmyslovou produkci a dále z dávek ze zemědělských dovozů – návrh jednoznačně přijat • vlastní příjmy jsou ve svém jádru tvořeny cly a dávkami vybranými na vnějších hranicích Společenství, které by jinak patřily členským zemím – existují proto názory, že to nejsou příjmy Společenství ale příjmy členských zemí, které se jich ve prospěch Společenství vzdávají • v roce 1969 řešena otázka nedostatečných příjmů Společenství pro zajištění jeho cílů • doplnění třetím rozpočtovým zdrojem – 1 % ze základu vybrané DPH určené v jednotlivých zemích k výpočtu členského příspěvku – přidělení větších rozpočtových pravomocí EP

15. Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU První rozpočtová smlouva - lucemburská • z roku 1970 – Společenství disponuje vlastními příjmy tvořenými z cel a dávek uplatňovaných ve společném trhu a dále z 1% DPH členských zemí • rozpočet definitivně přijímala Rada a to po rozpočtovém řízení ve spolupráci s EP, který mohl navrhovat změny • rozdělení výdajů na povinné a nepovinné • EP se však mohl vyjadřovat pouze k nepovinným, které vzhledem k zařazení společné zemědělské politiky mezi povinné, činily pouze cca. 10 % celého rozpočtu

16. Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU Druhá rozpočtová smlouva – bruselská a vznik britského problému • z roku 1975 – posilovala postavení EP a zřizovala nezávislou kontrolu rozpočtu prostřednictvím Účetního dvora • rozpočet za přijatý prohlašoval za přijatý předseda EP • EP mohl odmítnout rozpočet jako celek • v důsledků dovozu potravin a svého obchodního potenciálu se Velká Británie stala jedním z největších přispěvatelů do rozpočtu (ačkoli dle ukazatele HNP byla tehdy spíše chudší zemí Společenství) • v roce 1974 si VB vydobyla zvláštní způsob kompenzace plateb prostřednictvím fondu ERDF (kompenzace trvají v podstatě dodnes, tzv. britský rabat) • v současné době totožný problém řeší Německo a hovoří se druhém britském problému týkajícím se Německa

17. Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU Vývoj evropského rozpočtu • společenství nebylo na počátku 80.let schopné reformovat zemědělskou politiku a přitom potřeba zvyšování objemu finančních prostředků určených na její financování neustále rostla • toto souviselo především s rostoucí nadprodukcí, potřebou vývozu a následně nutností vyšších vývozních subvencí vzhledem k poklesu světových cen • summit ve Fontainebleau 1984 – zvýšení příjmové části rozpočtu z 1% na 1,4% DPH (Británii přitom 66% tohoto příspěvku bylo vraceno prostřednictvím strukturálních fondů • stále potřebnější komplexní reforma financování – Delorsův balík I

18. Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU Delorsův balík I • přijat na summitu Evropské rady 1988 v Bruselu • schválena finanční perspektiva na 5 let (1988-1992) • celkové omezení růstu objemu rozpočtu (strop 1,2% HNP) • navýšení příjmů o čtvrtý zdroj na základě podílu HNP jednotlivých zemí (nikoli HDP) • omezení výdajů na zemědělskou politiku • příslib zvýšení finančních prostředků do strukturálních fondů • udržení kompenzací Velké Británie • tato rozpočtová pravidla schválena v rámci komplexního balíku (viz. princip balíkového jednání) • důležitá také institucionální dohoda mezi orgány EU • EP nebude navyšovat objem strukturálních fondů a současně Rada nebude navyšovat prostředky určené na zemědělskou politiku

19. Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU Delorsův balík II • návrh finanční perspektivy na léta 1993-1999 • zvýšení příjmové položky na 1,27% HNP za současného limitování jednotlivých kategorií výdajů • zavedení systému příspěvků v souladu s možnostmi členských zemí – závazky plateb z DPH a HNP odstupňovány • posílení čtvrtého zdroje z HNP a snížení podílu z DPH (zpět z 1,4% na 1%) • zvýšení prostředků pro strukturální fondy (nově Fond solidarity) Finanční perspektiva 2000-2006 • finanční perspektiva na 2000-2006 zachovala horní limit 1,27% HNP a potvrdila další redukci příjmů z DPH • zachován principu diferenciace plateb jednotlivých zemí • počítáno opět s kompenzacemi Velké Británii • perspektivu na 2007-2013 jsme probírali při prvním cvičení

20. Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU Struktura evropského rozpočtu • připravován Komisí (generální ředitelství pro rozpočet) s konzultacemi s EP a Radou • náročně z hlediska časového (rok příprav) i obsahového (více než 1000 položek) • základní podmínky a principy: - rozpočet připravován na jeden rok (avšak existují víceleté výhledy, tzv. finanční perspektivy) - princip vyrovnanosti (běžně přebytek převádění do příštího roku) - jednotnost rozpočtu (všechny příjmy a výdaje) - univerzalita (neexistují skryté fondy, mimo stojí např. půjčky Euratom, financování Europolu, půjčky EIB) - princip specifikace (položky mají svůj účel a zaměření) • rozpočet financován výhradně ze zdrojů Společenství • není možnost si vypůjčit prostředky na svou činnost

21. Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU Příjmy evropského rozpočtu • změna příjmů podléhá rozhodnutí Rady • čtyři hlavní skupiny příjmů Společenství • cla vyprodukovaná v rámci společného trhu – zejména z průmyslového zboží • dávky vyprodukované v rámci společného trhu – zejména zemědělské a prostředky získané ze skladování, výroby a dopravy cukru a izoglukózy distribuované ve společném trhu • tyto dvě kategorie neustále klesají a stoupá význam dalších zdrojů • dávky z DPH – tzv. nepravá daň Společenství (1-1,4 %), v roce 2004 však již pouze 0,5% ze základu této daně, také klesající zdroj příjmů • dodatkový zdroj příjmů tvořený na základě HNP – strop 1,27% HNP, v 2007-2013 ještě méně, ač zdroj dodatkový tak převažující • vedlejší zdroje – zdanění zaměstnanců Společenství apod. • 2002 – 41% HNP, 37% DPH, 16% cla a zemědělské dávky

22. Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU Výdaje evropského rozpočtu • za dobu existence Společenství jednoznačně dominují prostředky určené na společnou zemědělskou politiku tj. finance na garantované ceny a dotaci vývozu evropské zemědělské produkce • tedy většina prostředků na udržení jedné společné politiky • druhou nejvýznamnější položkou jsou strukturální fondy (ERDF, ESF, EAGGF, FIFG, Fond solidarity) • přesun zájmu na strukturální fondy vzhledem k projektu hospodářské a měnové unie, která potřebuje politiku hospodářské a sociální soudržnosti (tzv. koheze) • 2002 – 46% zemědělství, 34% SF EU, 6% vnitřní politiky, 5% administrativní výdaje, 5% vnější vztahy, 3% předvstupní pomoc, 1% rezervy

23. Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU Kontrola rozpočtu a jeho další vývoj • zájem aby Společenství vykazovalo účelné a transparentní výdaje • kontrolní komise nahrazeny Účetním dvorem • správcem rozpočtu je Komise, avšak až 80% rozpočtu EU je distribuováno v členských státech • zintenzivnění kontroly v členských státech, docházelo a dochází k podvodům v oblasti zemědělské politiky a strukturálních fondů (nárůst byrokracie) • EU fakticky financována ze čtvrtého dodatkového zdroje, což neodpovídá potřebě finanční stability EU • diskutováno zavedení dalšího příjmového zdroje na principu evropské daně – řada alternativ (daň z produkce CO2, energetická daň, zvláštní daň na tabák a alkohol, typy příjmových daní) • finanční podíl jednotlivých zemí – Německo 24%, Francie 17%, VB 14%, Itálie 13% … Řecko 2%