Natura 2000 en de Westerschelde : Wat moet, wat mag en wat mag niet? Hans Woldendorp (IMI)

1. Natura 2000 en de Westerschelde : Wat moet, wat mag en wat mag niet? Hans Woldendorp (IMI) Institute for Infrastructuur, Milieu en Innovation, Brussel, België www.imieu.eu

2. Toelichting Mijn betrokkenheid bij het gebied begon in mijn tienerjaren bij Ritthem fossiele schelpen ging zoeken, dus niet in de Kaloot. Wij kwamen met de trein uit Arnhem naar Vlissingen en liepen dan door de haven langs bergen stenen die uit Engeland kwamen. Daar stopten we altijd even, want tussen de stenen vonden we wel eens een indrukwekkende schelpen als een Noordkromp of Noordhoorn. Op het strand verzamelden wij in plastic zakken vooral banken van fijn hout waar kleine schelpjes tussen zaten. Die namen we mee. De zakken waren altijd veel te zwaar door alle water, dus onderweg moesten we altijd verschillende keren wat gruis lossen. We liepen dan naar de bushalte op de grote weg, want we hadden niet veel zakgeld en gingen alleen op de terugweg met de bus. In de bus waren ze niet blij. Er liep water uit de zakken en het gruis stonk. In de trein waren ze ook niet blij. Thuis spreidden we het gruis op kranten op de kachel uit zodat het kon drogen. Daarna gingen we het gruis, soms met het vergrootglas, uitzoeken om bijzondere schelpen uit te sorteren. Na honderduizenden jaren hadden sommige schelpen nog hun originele kleuren behouden. We hebben ongeveer 200 soorten gevonden, maar er schijnen er ongeveer 650 voor te komen. Later, toen ik in Brussel bij de Europese Commissie werkte, kreeg ik het inbreukdossier van de tweede verdieping van de Westerschelde en de natuurcompensatieprojecten, die toen ook al grote problemen opleverden. Ik behandelde ook het dossier van de uitbreiding van de haven van Antwerpen met het Verrebroekdok en het Deurganckdok. Het Instituut voor Infrastructuur, Milieu en Innovatie (IMI) in Brussel, waar ik daarna ging werken, organiseert bijeenkomsten voor havens die te maken hebben met Natura 2000. De meeste havens liggen in estuaria. De bedoeling is kennis en ervaring uit te wisselen. De Europese Commissie is ook vaak vertegenwoordigd. Wij hebben o.a. meegewerkt aan de Guidance over estuaria. Daarnaast hebben we veel over Natura 2000 en infrastructuur geadviseerd, rond de Westerschelde o.a. voor de haven van Antwerpen, Zeeland Seaports (WCT), de dijkversterkingen, de verdieping, de ontpoldering en aan ProSes. Ik heb ook veel ervaring met de Kaderrichtlijn water. Verder heb ik veel publicaties over Natura 2000 in de juridische vakliteratuur op mijn naam staan. Ik zit in de redactie van Milieu en Recht, dat dit jaar 40 jaar bestaat en annoteer de jurisprudentie over natuurbescherming in Bouwrecht.

3. Onderwerp • Reden van Europese natuurbeschermingsrichtlijnen • Aanwijziging Natura 2000-gebieden • Habitattoets voor plannen en projecten • Voorkomen van verslechtering • Instandhoudingsmaatregelen Natura 2000en de Westerschelde 1

4. Reden van Europese natuurbeschermingsrichtlijnen • Slechte staat van instandhouding Europese natuur • Gemeenschappelijk erfgoed (Hof van Justitie EU) • Natura 2000 = grensoverschrijdend netwerk • Bescherming alleen effectief op Europees niveau : er is voldaan aan het subsidiariteitsbeginsel Natura 2000en de Westerschelde 2

5. Toelichting Het is een politieke keuze geweest van de wetgever om de natuur te willen beschermen. Dit is dus niet een dictaat van ecologen of juristen . Ecologen en juristen zijn waterdragers om de gemaakte politieke keuzen uit te voeren. De wetgever heeft het gemeenschappelijke Europese erfgoed willen beschermen voor het nageslacht, vooral uit een oogpunt van biodiversiteit en in mindere mate om dierenleed te voorkomen. De Nederlandse wetgeving heeft ook het voorkomen van dierenleed op het oog. Natuurbescherming vanuit een oogpunt van biodiversiteit is gericht op de bescherming van dier- en plantensoorten en hun leefgebieden en habitattypen. Het gaat daarbij niet om de bescherming van individuen maar om de bescherming van populaties, leefgebieden en natuurgebieden. Europa bemoeit zich met onze natuurbescherming omdat veel natuur niet grensgebonden is. Dat is bijv. heel duidelijk bij trekvogels, maar ook bij een rivier als de Schelde die door Frankrijk en Vlaanderen stroomt en waarin zijrivieren uit de regio Brussel en Wallonie uitkomen voordat de rivier Nederland bereikt. De ervaring leert dat natuur het onderspit delft in concrete afwegingen tegen andere belangen, als we ernaar kijken op microniveau. Lokaal gaat een jachthaven voor natuur als dit aan het lokale parlement wordt overgelaten. Ook dat is een reden dat er op Europees niveau voor natuurbescherming is gekozen. Er is daar meer distantie tot de concrete belangen.

9. Toelichting Nederland heeft niet meer natuur aangewezen dan andere lidstaten van de EU als we dit uitdrukken in % van het oppervlak. Nederland heeft relatief veel wateren aangewezen ter bescherming van vogels. Maar daar is ook een goede reden voor, want Nederland vervult een unieke functie voor trekvogels en is een onmisbare schakel op de trekroutes die de vogels jaarlijks twee keer afleggen. Voor habitats is de betekenis minder. Deze zijn meer landgebonden en op land heeft Nederland minder natuur. Vergeleken met andere lidstaten staat de natuur er in Nederland slecht voor. Een klein deel verkeert in de beoogde gunstige staat van instandhouding, want betekent dat we deze natuur op lange termijn kunnen behouden. Nederland is dicht bevolkt en ons land wordt intensief gebruikt. Dat betekent dat Nederland misschien iets meer zijn best moet doen dan andere landen. Aan de andere kant is Nederland relatief een rijk land. Beschermde natuur In andere lidstaten ligt overigens ook vaak in drukke en intensief gebruikte gebieden. In dun bevolkte, extensief gebruikte gebieden, zoals de Pyreneen, is veel natuur, maar die verkeert in een gunstige staat van instandhouding en is niet geheel als Natura 2000-gebied aangewezen omdat er ook minder bedreigingen zijn. De andere lidstaten hebben dus net zo goed problemen bij het beschermen van hun Natura 2000-gebieden als Nederland en moeten zich ook moeite getroosten om de natuur goed te beschermen. Kortom, Nederland slaat niet door met natuurbescherming vergeleken met andere lidstaten en doet het ook niet beter. Als we naar het eindresultaat kijken, dat is de staat van instandhouding waarin de natuur verkeert, dan is Nederland eerder het slechtste dan het beste jongetje van de Europese klas.

10. Aanwijziging Natura 2000-gebieden • Uitsluitend ecologische overwegingen zijn relevant • Uitgangspunt : staat van instandhouding van elke soort en habitattype op nationaal niveau • Nationale doelstellingen: behoud/verbetering • Uitwerking in Doelendocument en Profielendocumenten • Voor elk Natura 2000-gebied hiervan afgeleide doelstellingen • Ten minste behoud, zo nodig herstel of verbetering Natura 2000en de Westerschelde 3

11. Toelichting De systematiek van de aanwijzing van Natura 2000-gebieden is in Nederland als volgt. De Vogel- en Habitatrichtlijn verplichten Nederland voor beschermde soorten en habitattypen de beste gebieden aan te wijzen als Natura 2000-gebieden. Dus niet elk gebied waar een soort of habitattype voorkomt hoeft te worden aangewezen. Bij de aanwijzing mag alleen rekening worden gehouden met ecologische omstandigheden. We moeten namelijk eerst weten wat er te beschermen valt. De beste gebieden moeten vervolgens worden beschermd. Daarna is er ruimte om bij de toepassing van de wetgeving in die gebieden ook rekening te houden met andere, ook economische, belangen. In een Natura 2000-gebied is het natuurbelang echter een randvoorwaarde voor de andere belangen. De verplichting om een gunstige staat van instandhouding van een soort of habitattype te bereiken geldt op nationaal niveau. Daarom heeft Nederland eerst gekeken hoe de soorten en habitattypen er in ons land voor staan. Als hun staat van instandhouding gunstig is, geldt als doelstelling van het beleid dat dit zo moet worden gehouden (behoud). Als de staat van instandhouding ongunstig is wordt er op nationaal niveau een herstel- of verbeteringsdoelstelling geformuleerd. Vervolgens wordt er gekeken in welke Natura 2000-gebieden de nationale instandhoudingsdoelstellingen het best kunnen worden gerealiseerd. Voor alle gebieden geldt als ten minste een behoud-doelstelling. Voor de gebieden die zich daarvoor het beste lenen, wordt een herstel- of verbeterdoelstelling geformuleerd. Alle instandhoudingsdoestellingen voor de afzonderlijke Natura 2000-gebieden moeten bij elkaar opgeteld voldoende zijn om op nationaal niveau een gunstige staat van instandhouding van elke soort en habitattype te verwezenlijken. Bij de keuze van Natura 2000-gebieden waarvoor herstel- en verbeterdoelstellingen worden geformuleerd, wordt rekening gehouden met economische en andere maatschappelijke belangen.

12. Aanwijzing Natura 2000-gebieden Schelde • Habitattype estuarium op nationaal niveau in zeer ongunstige staat van instandhouding • Slechts 2 estuaria in Nederland • Westerschelde : verbeterdoelstelling • Eems Dollard ; behouddoelstelling • Westerschelde best bewaarde grote estuarium in West-Europa; Europese belang relatief groot Natura 2000en de Westerschelde 4

13. Toelichting De Westerschelde is vooral als Natura 2000-gebied aangewezen omdat het een estuatrium is. Dat zijn in het algemeen zeldzame en bijzondere natuurgebieden met veel dieren- en plantenleven. Helaas voor de natuur zijn estuaria meestal ook zeer geschikt voor economische activiteiten zoals havens. Daarnaast zijn er ten koste van de natuur veiligheidsmaatregelen genomen om ons tegen overstromingen te beschermen. Vaak zijn er ook gebieden ingedijkt voor bijvoorbeeld landbouw, want het gaat om vruchtbare kleigebieden. Een estuarium is een zeer dynamisch natuurtype dat van zichzelf voortdurend aan verandering onderhevig is. De geschiedenis van de Westerschelde laat dit overduidelijk zien. De verhouding land-water was door de eeuwen heen zeer verschillend. Door de bedijkingen en door de verdieping ten behoeve van de scheepvaart naar de haven van Antwerpen is de Westerschelde in een korset geregen, De rivier heeft daardoor weinig ruimte voor dynamiek. De gevolgen van ingrepen in een dynamische omgeving zijn moeilijk te voorspellen, hetzelfde geldt voor de resultaten van natuurmaatregelen. Er zijn wel tendensen waar te nemen. De Westerschelde is een van de best bewaarde grote estuaria in West-Europa. Toch is de staat van instandhouding zeer ongunstig. In Nederland is er nog één ander estuarium, Eems-Dollard. Er is voor gekozen dat herstel- en verbeterdoelstellingen voor het habitattype estuarium in Nederland moeten worden gerealiseerd in de Westerschelde. Voor de Eems-Dollard geldt een behoudsdoelstelling.

14. Natura 2000en de Westerschelde 5 Aanwijzing Schelde als Vogelrichtlijn-gebied ABRvS 13 augustus 2003, nr. 200205628/1 Algemene aanwijzingssystematiek is in overeenstemming met Vogelrichtlijn Economische consequenties en regionale/lokale bijzonderheden zijn niet relevant voor aanwijzing

15. Natura 2000en de Westerschelde 6 Aanwijzing Schelde als Habitatrichtlijngebied ABRvS 28 december 2011, nr. 201003125/1/R2 Algemene aanwijzingssystematiek in overeenstemming met de Habitatrichtlijn Estuarium in zeer ongunstige staat instandhouding Instandhoudingsdoelstelling in het aanwijzingsbesluit is terecht uitbreiding oppervlakte en verbetering kwaliteit Economische consequenties en regionale/lokale bijzonderheden zijn niet relevant (art. 2 lid 3 Hrl nvt) Beheerplan hoeft bij aanwijzing niet te zijn vastgesteld

16. Toelichting De hoogste rechter van Nederland, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, vindt dat de Nederlandse aanwijzingssystematiek voor Natura 2000-gebieden past binnen de Vogel- en Habitatrichtlijn. Ook de Europese Commissie vindt dat. De rechter kijkt niet of er wellicht ook een andere aanwijzingssystematiek mogelijk was geweest. Het gaat er niet om wat de systematiek is waarvoor de rechter zou hebben gekozen. De rechter toetst of de wetgever en het bestuur bij de invulling van hun wettelijke opdracht zich aan de wet hebben gehouden. In navolging van de Europese rechter, het Hof van Justitie van de EU, heeft de nationale rechter bepaald dat bij de aanwijzing geen rekening mag worden gehouden met andere dan ecologische overwegingen. Dus geen economische. Dat betekent niet dat daarmee ook verder het laatste woord is gezegd en dat andere belangen er niet toe doen. Ze doen er alleen niet toe op het moment waarop de Natura 2000-gebieden moeten worden aangewezen. Er hoeft daarom bij de aanwijzing ook niet naar de consequenties van de aanwijzing te worden gekeken. Die komen in een latere fase aan de orde, waarbij de natuurbelangen echter als randvoorwaarde fungeren voor de andere belangen. Er hoeft dus ook nog geen beheerplan te zijn op het moment waarop de gebieden worden aangewezen. In het aanwijzingsbesluit is vastgesteld dat de staat van instandhouding van het estuarium zeer ongunstig is. De rechter is het daarmee eens.

18. Toelichting Vervolgens wordt ingegaan op de juridische consequenties van de aanwijzing van een Natura 2000-gebied. Die zijn er op verschillende manieren. Toetsingskader voor plannen en projecten binnen en buiten een Natura 2000-gebied die ‘signifcante gevolgen’ kunnen hebben voor de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied. Er moeten maatregelen worden genomen om verslechtering van de staat van instandhouding van het Natura 2000-gebied te voorkomen. Er moeten maatregelen worden genomen die nodig zijn om de natuurwaarden in stand te houden (natuurbeheer). Daarnaast moeten er, zo nodig maatregelen worden genomen om de natuurwaarden in een betere staat van instandhouding te brengen. Er is overigens geen termijn gesteld wanneer voor elke soort en elk habitattype een gunstige staat van instandhouding moet zijn bereikt. NB Het gaat steeds alleen om de soorten en habitattypen waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen.

19. Habitattoets voor plannen en projecten • Art. 6 lid 3 Hrl • Indien significante gevolgen niet zijn uitgesloten: passende beoordeling • Alleen toestemming indien geen aantasting van natuurlijke kenmerken van het N2000-gebied • Art. 6 lid 4 Hrl • Dwingende reden van groot openbaar belang • Geen alternatief (locatie, andere oplossing) • Compensatie Natura 2000en de Westerschelde 7

20. Toelichting De zogenaamde habitattoets is het toetsingskader voor plannen en projecten weer. Indien een initiatief wordt genomen voor een plan of een project dat misschien gevolgen voor een Natura 2000-gebied zou kùnnen hebben, dan moet eerst een inschatting worden gemaakt of deze gevolgen voor de instandhoudingsdoelstelling van het gebied ‘significant’ zouden kunnen zijn. Indien de inschatting is dat dit niet valt uit te sluiten, moet er eerst een onderzoek (de zogenaamde passende beoordeling) worden gedaan naar de gevolgen en moet voor het plan of project vooraf toestemming worden verleend. Onderdeel van het onderzoek is ook de mogelijkheid dat mitigerende maatregelen worden genomen, dat zijn maatregelen die de nadelige gevolgen voorkomen of beperken. Als de conclusie van het onderzoek is dat er geen significante gevolgen optreden mag toestemming worden verleend en mag het plan of project doorgaan, zo nodig met de verplichting om de mitigerende maatregelen ook daadwerkelijk te nemen. Als de conclusie echter is dat significante gevolgen niet kunnen worden voorkomen, dan mag het plan of project alleen nog onder bijzondere, strikte voorwaarden worden doorgezet. Er moet dan 1) een belangrijke reden voor het plan of project zijn (de zogenaamde dwingende reden van groot openbaar belang). 2) dit belang moet zwaarder wegen dan het belang van het behoud van Natura 2000 ter plaatse 3) er mag geen alternatief zijn waarmee de doelstelling van het plan of project ook kan worden gerealiseerd (een ander soort plan of project of op een andere locatie) en 4) er moeten compenserende maatregelen worden getroffen.

21. Toelichting Vervolgens worden enkele voorbeelden uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State behandeld. Allereerst de verdieping. In de eerste uitspraak oordeelde de rechter dat de minister toen hij toestemming verleende voor de verdieping, niet zomaar mocht zeggen dat een verslechtering met 0.7% er niet toe deed. Hij had namelijk ook gezegd dat als de staat van instandhouding zeer ongunstig is elke verslechtering er toe doet. Hij had zichzelf dus tegengesproken en dat begreep de rechter niet. De minister had dat beter moeten uitleggen. In de tweede uitspraak oordeelde de rechter dat de minister zijn huiswerk wel goed had gedaan, dus de verdieping mocht doorgaan. Hierbij moet worden aangetekend dat de natuurbeschermingsorganisaties hun beroep hadden ingetrokken omdat de regering had besloten om de Hedwigepolder te ontpolderen. Daardoor waren er nog maar weinig bezwaren overgebleven waar de rechter naar moest kijken. De rechter kijkt niet naar alle mogelijke bezwaren, maar in beginsel alleen naar de bezwaren die in het beroep naar voren zijn gebracht. In de derde uitspraak ging het om de voorgenomen aanleg van de Westerschelde Container Terminal (WCT). De rechter vond dat de provincie niet goed had uitgelegd welk probleem hiermee moest worden opgelost en waarom dat niet op een andere manier zou kunnen dan met de WCT. De rechter heeft dus niet gezegd dat de WCT er sowieso niet mag komen. Als gevolg van de uitspraak van de rechter is er een impasse ontstaan waardoor de provincie nog steeds geen besluit heeft genomen of de WCT er nu komt of niet.

22. Voorbeeld 1 habitattoets (verdieping) • Vz. ABRvS 28 juli 2009, nrs. 200806565/3/R1 e.a. • Tracébesluit Verruiming vaargeul Westerschelde • 4 besluiten t.b.v. Tracébesluit, o.a. Nbw-vergunning • Minister: afname <1% is niet significant, tenzij herstelopgave • 0,7% Afname laagdynamisch gebied kan dus een significant negatief effect zijn (herstelopgave) • Geen zekerheid dat verkregen dat geen aantasting plaatsvindt (voorzorgbeginsel; Habitatrichtlijn) Natura 2000en de Westerschelde 8

23. Natura 2000en de Westerschelde 9 Voorbeeld 1 habitattoets (verdieping) ABRvS 13 januari 2010, nrs. 200806565/1/R1 e.a. Uitspraak in de hoofdzaak Beperkt tot argumenten overgebleven appellanten Appellanten weerleggen niet dat Tracébesluit niet tot aantasting van natuurwaarden leidt Worst case scenario Verbetering baggerstrategie (voorzorgbeginsel) Ontpoldering van de Hedwigepolder staat niet ter discussie; houdt verband met eerdere verruimingen

24. Natura 2000en de Westerschelde 10 Voorbeelden habitattoets (WCT 1) ABRvS 16 juli 2003, nr. 200205582/1 WCT+compensatie (natuurinclusief ontwerpen) Bevoegd gezag past zelf art. 6(4) Habitatrichtlijn toe (vogels; Vogelrichtlijn) Verlies habitattype brengt beoogd resultaat richtlijn ernstig in gevaar (habitats; Habitatrichtlijn) Te beperkte probleemstelling en alternatieventoets Andere locatie of andere oplossing voor probleem

25. Natura 2000en de Westerschelde 11 Voorbeelden habitattoets (WCT 2) Geen dwingende reden van groot openbaar belang aangetoond Is bestaande werkgelegenheid in het geding? Kan nieuwe werkgelegenheid niet anderszins? Vooruitzichten WCT betreffen geschiktheid als oplossing Belang project moet zwaarder wegen dan Natura 2000-belang; ook niet aangetoond Binnendijkse compensatie mag (vogels)

26. Actieve natuurmaatregelen • Europese verplichtingen • Voorkomen van verslechtering (art. 6 lid 2 Hrl) • Instandhoudingsmaatregelen (art. 6 lid 1 Hrl) • Gebiedsgerichte aanpak • 3 pijlers: economie – natuur – veiligheid • ProSes → Ontwikkelingsschets → Verdrag • Ontpoldering staat los van de verdieping • Regering ambivalent Natura 2000en de Westerschelde 12

27. Toelichting Als een Natura 2000-gebied in gunstige staat van instandhouding verkeert moeten er zo nodig maatregelen worden genomen om dat zo te houden. Dit zijn beheersmaatregelen. In Nederland zijn in alle Natura 2000-gebieden beheersmaatregelen nodig. Het gaat niet vanzelf goed als we het aan ‘de natuur’ overlaten. Dat komt ook door dat er nergens in Nederland sprake is van een ongestoorde natuurlijke situatie. De menselijke invloed reikt ver, bijvoorbeeld stikstofdepositie als gevolg van het verbruik van energie, of overbemesting. Hierdoor is het nodig om steeds maatregelen te blijven nemen om de zaak goed te houden. Dit kan bijvoorbeeld maaien zijn of weghalen van struiken. Als een Natura 2000-gebied in een ongunstige staat van instandhouding verkeert en de instandhoudingsdoelstellingen op herstel of verbetering zijn gericht moeten de nodige maatregelen worden genomen om die doelstelling te verwezenlijken. Dit kan betekenen dat er extra natuur wordt aangelegd of dat er grootschaliger wordt ingegrepen om de situatie te herstellen of verbeteren, zoals afplaggen. Voor elk Natura 2000-gebied moet een beheerplan worden vastgesteld. Dit kan op verschillende manieren worden gedaan, zoals ik hierna zal toelichten.

28. BeheerplanInhoud beheerplan - 13 Verplicht: instandhoudings- en beheermaatregelen (art. 6 lid 1,3 Hrl) Optioneel: toegestane ontwikkelingen en handelingen (ook buiten het gebied), zoals: activiteiten zonder significante gevolgen activiteiten met mogelijk significante gevolgen voorzienbare toekomstige ontwikkelingen jaarlijks terugkerende, diverse activiteiten bestaand gebruik Vraag: Wat is beoogd resultaat en wat de te treffen maatregelen ? Rekening houden met andere belangen (art. 2 lid 3 en art. 6 lid 1 Hrl)

29. Toelichting Voor elk Natura 2000-gebied moet een beheerplan worden vastgesteld. In een beheerplan moet in elk geval een overzicht worden gegeven van alle maatregelen die nodig zijn om de instandhoudingsdoelstellingen te realiseren. Dat kunnen gewone beheersmaatregelen zijn, maar ook herstel- en verbeteringsmaatregelen. De wetgever heeft aangegeven dat er ook rekening moet worden gehouden met bestaand gebruik in en rondom het Natura 2000-gebied. Het is ook mogelijk om nieuwe ontwikkelingen in het beheerplan mee te nemen. Het heeft weinig zin om in het beheerplan geen rekening te houden met bijv. de aanleg van een containerterminal.

30. Beheerplan Minimum beheerplan - 14 Instandhoudingsmaatregelen ten behoeve van instandhoudingsdoelstellingen beheer, achterstallig onderhoud,herstel, verbetering, mitigatie, compensatie Voorbereidende werkzaamheden Juridische grondslag Financiering Wie, wat, hoe, wanneer ? Monitoring, evaluatie Afweging met andere belangen (art. 19a lid 4; 2 lid 3 Hrl) Draagvlak

31. Toelichting . Het bevoegd gezag voor een Natura 2000-gebied kan naar eigen inzicht bepalen wat voor soort beheerplan het wil vaststellen. Ik onderscheid, in navolging van de ecoloog Kees Vertegaal, 3 varianten. het minimum beheerplan het medium beheerplan het maximum beheerplan Het minimum beheerplan bevat alleen een overzicht van alle maatregelen die nodig zijn om de instandhoudingsdoelstellingen te realiseren (gewone beheersmaatregelen; zo nodig ook herstel- en verbeteringsmaatregelen). In feite is dit het beheerplan zoals het de Europese wetgever voor ogen stond, een soort werkplan waarin staat hoe de overheid de doelstellingen voor een Natura 2000-gebied gaat realiseren. Het heeft in die vorm geen juridische gevolgen, behalve dat er voor maatregelen die in het beheerplan staan geen habitattoets meer nodig is. Er moet niet alleen worden gekeken naar wat er moet gebeuren, maar de maatregelen moeten ook operationeel worden gemaakt. Dat houdt in dat ook moet worden gekeken naar wie de maatregelen uitvoert en betaalt. Praktische problemen moeten worden opgelost, zodat de maatregelen ook echt kunnen worden uitgevoerd.

32. Beheerplan Medium beheerplan - 15 - Minimum + legalisatie bestaand gebruik (art. 19a lid 1 Nbw) Beschrijving Voorschriften, beperkingen: voorwaarden voor voortzetting Is tevens referentiepunt voor wel/geen project (uitbreiding of verandering) Is aanpassing of beëindiging nodig (art. 6, lid 2 Hrl): geen recht op ‘eeuwige’ voortzetting - art. 6 lid 3 Hrl

33. Toelichting In een medium beheerplan wordt ook rekening gehouden met andere activiteiten (medegebruik) die al binnen en buiten het Natura 2000-gebied plaatsvinden. Het heeft weinig zin om een natuurbeheerplan te maken en net te doen alsof er geen andere activiteiten in het gebied plaatsvinden. Het bestaand gebruik is vaak nergens beschreven, dus dat is als eerste van belang omdat er andere discussie ontstaat of blijft bestaan welke activiteiten in het gebied plaatsvinden en in welke vorm en omvang. Er moet een referentiepunt worden vastgesteld om te bepalen of voor veranderingen of uitbreidingen van bestaand gebruik vooraf toestemming van het bevoegd gezag nodig is. het is van belang zekerheid te geven over wat er wel en niet kan. Er bestaat geen recht op het mogen voortzetten van bestaand gebruik indien dit de instandhoudingsdoelstellingen frustreert. Dat betekent niet dat het bevoegd gezag zomaar kan bepalen dat dit niet meer mag. Veelal moet er dan een schadeloosstelling worden gegeven. Bestaand gebruik houdt ook geen recht op verandering of uitbreiding in. Het kan zijn dat de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied bestaande activiteiten ´op slot zetten´. Dit is door de hoogste rechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, bevestigd. Indien bestaand gebruik in het beheerplan is geregeld, is er voor voorzetting, verandering of uitbreiding daarvan geen voorafgaande toestemming van het bevoegd gezag meer nodig (opheffing vergunningplicht), voor zover dit in overeenstemming met het beheerplan gebeurt.

34. Beheerplanmaximum beheerplan - 16 - Medium + projecten Voortoets, zo nodig passende beoordeling, per project Cumulatie: lijst van projecten Uitgebreide habitattoets Extra natuurbuffer (habitat-banking) Beter zicht op strijdige belangen en activiteiten Rekening houden met sociaal-economische gevolgen Maatschappelijk, politiek, bestuurlijk draagvlak Integrale planning

35. Toelichting Het maximum beheerplan gaat eigenlijk meer de richting op van een integraal gebiedsplan. Het geeft een overzicht van alles wat er in en rond een Natura 2000-gebied speelt en probeert de verschillende belangen te verenigen. Voorop blijft staan dat moet worden aangegeven hoe de instandhoudingsdoestellingen voor het gebied zullen worden gerealiseerd. Daarnaast is bestaand gebruik geregeld. In het maximum beheerplan kunnen ook nieuwe ontwikkelingen alvast worden opgenomen. Het beheerplan fungeert dan daarvoor dan meteen als toestemming, zodat voor de uitvoering geen toestemming van het bevoegd gezag meer hoeft te worden gevraagd. Het is niet handig om zeer omstreden plannen en projecten in het beheerplan op te nemen, omdat er dan grote kans op vertraging en juridische procedures ontstaat. Daardoor worden ook alle andere zaken die in het beheerplan worden geregeld, opgehouden. Dit geldt bijvoorbeeld voor een project als de WCT, waarvoor beter een aparte toestemmingsprocedure kan worden gevolgd, los van het beheerplan. Voor de Westerschelde is de verdieping een zo belangrijk onderdeel van de toekomst van het gebied, dat in een beheerplan of gebiedsplan hiermee beter wel rekening kan worden gehouden. In dit geval is echter eerst een integraal gebiedsplan vastgesteld en in een verdrag met Vlaanderen vastgelegd. Dit plan heeft 3 doelstellingen: 1) natuur (herstel en ontwikkeling) 2) veiligheid en 3) economie (toegankelijkheid van de haven van Antwerpen voor de grootste schepen).

36. Natura 2000en de Westerschelde 17 Instandhouding via gebiedsgerichte aanpak ABRvS 29 juni 2011, nr. 200905914/1/R2 Bestemmingsplan Kruiningen-Perkpolder Natuur, landschap, recreatie en wonen 75 hectare buitendijkse natuur (ontpoldering) Integrale uitvoering doelstellingen voor natuur en economie vergroot realisatiekans van onderdelen Ontpoldering is nodig voor gebiedsontwikkeling Treffen mitigerende maatregelen voldoende zeker

37. Toelichting Toen het veer Kruiningen – Perkpolder werd opgeheven, moest het gebied van de veerpleinen en de omgeving opnieuw worden ingericht en zijn er ook plannen gemaakt voor woningbouw, recreatie, economische ontwikkeling en natuurherstel. Dit is door de gemeenteraad allemaal in een bestemmingsplan vastgelegd. Dit bestemmingsplan heeft weliswaar niet de status van eeh formeel beheerplan in de zin van de Natuurbeschermingswet 1998, maar is een vergelijkbaar integraal plan voor het gebied, waarin met alle ontwikkelingen en belangen rekening is gehouden. De hoogste rechter van Nederland, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, was van oordeel dat een dergelijk integraal plan verenigbaar was met de natuurbeschermingsregelgeving. Voor een maximum beheerplan kan worden gekozen indien er in een gebied veel veranderingen gaan plaatsvinden. Het is dan praktisch om alle ontwikkelingen in onderling verband te bezien en op elkaar af te stemmen. Er moeten altijd keuzen worden gemaakt en dat is gemakkelijker binnen het algemeen kader van een totaal-visie op de toekomst van het gebied. De plannen die voor het Westerschelde gebied zijn ontwikkeld, zowel in Nederland als in Vlaanderen, zijn ook voorbeelden van maximum-beheerplannen. Natuur, veiligheid en economie zijn samen bekeken.

38. Nakoming uitvoering instandhouding 1 • Rechtbank Den Haag 3 oktober 2012 • Natuurorganisaties trokken beroep in zaak 200806565/1/R1 in • Appellanten vorderen bestemmingsplan en ontpoldering • Onrechtmatig handelen door achterwege laten van maatregelen met oog op instandhouding en voorkoming verslechtering (ontpoldering Hedwigepolder) Natura 2000en de Westerschelde 18

39. Natura 2000en de Westerschelde 19 Nakoming uitvoering instandhouding 2 Verdrag heeft geen rechtstreekse werking en schept geen recht Art. 6, lid 2, zèlf is niet onvoorwaardelijk en precies (‘passende maatregelen’); beleidsvrijheid welke maatregelen op welke wijze worden getroffen Ontpoldering is geen compensatie in het kader van de vergunning art. 19d Nbwet voor de verdieping

40. Toelichting Toen het vorige kabinet besloot om uiteindelijk toch over te gaan tot ontpoldering van de Hedwigepolder besloten de natuurorganisaties hun verzet tegen de verdieping van de Westerschelde op te geven en trokken ze hun beroep dat zij bij de rechter tegen het toestemmingsbesluit voor de verdieping hadden ingesteld, in. Toen het kabinet echter later weer besloot toch niet te gaan ontpolderen, zonnen de natuurorganisaties op juridische mogelijkheden om deze beslissing aan te vechten. Zij vonden dit in strijd met eerdere afspraken en toezeggingen en met het verdrag dat Nederland met Vlaanderen heeft gesloten, waarin de ontpoldering heel concreet wordt genoemd en waarmee ook het Nederlandse parlement heeft ingestemd. Er was geen mogelijkheid om nog tegen het besluit tot verdieping in beroep te gaan, want na het intrekken van het beroep daartegen was dit besluit onherroepelijk geworden (zie de eerder behandelde tweede uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak). Er was dus geen mogelijkheid meer om naar de bestuursrechter te gaan. Alleen de mogelijkheid van beroep op de burgerlijke rechter stond nog open. De natuurbeschermingsorganisaties vorderden bij de rechtbank den Haag dat Nederland tot ontpoldering van de Hedwigepolder moet overgaan. De rechtbank oordeelde dat de natuurbeschermingsorganisaties geen rechten kunnen ontlenen aan het Verdrag dat Nederland en Vlaanderen hierover hebben gesloten. De rechter heeft dus niet gezegd dat Nederland zich niet aan dat verdrag niet hoeft te houden, want die vraag was in deze rechtszaak niet aan de orde. De rechtbank oordeelde verder, in overeenstemming met eerdere rechtspraak, dat de Nederlandse overheid zelf mag bepalen hoe zij wil voldoen aan haar Europese verplichting om de instandhoudingsdoestellingen van de Westerschelde te realiseren. Dat kan door ontpoldering, maar wellicht ook op een andere manier. De natuurbeschermingsorganisaties hebben dus geen recht op ontpoldering. De eis werd daarom afgewezen. Dit betekent dus niet dat ontpoldering niet hoeft, alleen dat de natuurbeschermingsorganisaties ontpoldering niet langs juridische weg kunnen afdwingen.

41. Foto: Jacqueline Zijlmans