Introduzione Tra le misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e competitività contenute

1. Introduzione Tra le misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e competitività contenute nel decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010 n. 122, vi sono alcune disposizioni che riguardano le società a partecipazione pubblica. La disciplina delle partecipazioni societarie delle pubbliche amministrazioni, che è stata oggetto negli ultimi anni di numerose modifiche, viene così ad arricchirsi di nuove regole. Gli obiettivi sono principalmente il contenimento della spesa, la migliore gestione delle risorse pubbliche e il ridimensionamento del delle partecipazioni societarie dei comuni di minore dimensione. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

2. Il fenomeno delle società partecipate dagli enti locali è stato recentemente oggetto di un’indagine della Corte dei conti, i cui risultati sono stati pubblicati nello scorso giugno. Il documento conclusivo dell’indagine indica alcune misure che secondo la Corte dei conti dovrebbero essere adottate per porre rimedio alle principali criticità, soprattutto in termini di elusione dei vincoli di finanza pubblica, e per migliorare i sistemi di governancedegli enti locali. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

3. Un’ulteriore novità è costituita dalla sentenza della Corte di Cassazione n. 28699 del 21 luglio 2010 che ha riconosciuto l’applicabilità del decreto legislativo n. 231/2001, sulla responsabilità degli enti per gli illeciti amministrativi dipendenti da reati, alle società a partecipazione pubblica anche quando queste ultime perseguono valori di rango costituzionale. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

4. 2. Le misure del decreto-legge n. 78/2010 per la stabilizzazione finanziaria e la competitività Riduzione dei compensi La prima novità riguarda le società inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istat in base all’articolo 1, comma 3, autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

5. della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (legge di contabilità e finanza pubblica) e le società interamente possedute, in via diretta o indiretta, dalle amministrazioni pubbliche alla data del 31 maggio 2010. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

6. In queste società, i compensi che spettano ai componenti degli organi di amministrazione e di controllo in base a quanto previsto dall’articolo 2389, comma 1, del codice civile, a decorrere dalla prima scadenza del consiglio o del collegio • successiva all’entrata in vigore del decreto legge sono ridotti del 10 per cento rispetto • al compenso stabilito al momento della nomina4. Sono espressamente escluse dall’ambito di applicazione le società quotate e le loro controllate. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

7. chiarito che non si applicano, invece, alle società le disposizioni in base alle quali “la partecipazione agli organi collegiali (…) degli enti che comunque ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche nonché la titolarità di organi dei predetti enti è onorifica” Con la legge di conversione del decreto legge n. 78/2010 è stato opportunamente e “può dar luogo esclusivamente al rimborso delle spese sostenute”, e gli eventuali gettoni di presenza non possono eccedere i trenta euro a seduta giornaliera. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

8. Finanziamento delle società con bilancio in perdita La nuova normativa ha introdotto alcuni limiti al finanziamento delle società a partecipazione pubblica non quotate che hanno i bilanci in perdita. Il decreto legge fa espressamente riferimento all’obiettivo di aumentare l’efficienza delle società pubbliche e richiama “i principi nazionali e comunitari in termini di economicità e concorrenza”, tra cui evidentemente vi sono i principi in materia di aiuti di Stato. Salvo l’ipotesi in cui il capitale sociale si riduce al di sotto del limite legale, le amministrazioni autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

9. pubbliche non possono partecipare ad aumenti di capitale, né effettuare trasferimenti straordinari, aperture di credito, rilascio di garanzie a favore di società partecipate non quotate che abbiano registrato, per tre anni consecutivi, perdite di esercizio oppure che abbiano utilizzato riserve disponibili per il ripianamento di perdite anche infrannuali. Sono in ogni caso consentiti i trasferimenti effettuati a fronte di convenzioni, contratti di servizio o di programma relativi allo svolgimento di servizi di pubblico interesse oppure alla realizzazione di investimenti. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

10. Al fine di salvaguardare la continuità nella prestazione di servizi di pubblico interesse, la norma prevede alcune deroghe al divieto qualora sussistano gravi pericoli per la sicurezza pubblica, l’ordine pubblico o la sanità. In questi casi su richiesta dell’amministrazione interessata, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri soggetto a registrazione presso la Corte dei conti, è possibile autorizzare specifici interventi finanziari a favore delle società partecipate. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

11. Vincoli alle spese e alle assunzioni di personale Le società inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, che come visto sono un insieme molto ristretto, sono soggette a una serie di vincoli più stringenti rispetto alle altre società a partecipazione pubblica. Anzitutto, esse sono tenute a conformarsi al principio di riduzione di spesa per studi e consulenze, per relazioni pubbliche, convegni, mostre e pubblicità, nonché per sponsorizzazioni secondo i criteri desumibili dai vincoli imposti, per questi profili, alle amministrazioni pubbliche. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

12. Inoltre, le società inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, controllate direttamente o indirettamente dalle amministrazioni pubbliche e non quotate sono tenute ad adeguare le loro politiche di assunzione del personale alle disposizioni contenute nell’articolo 9 del decreto legge n. 78/200910. Ciò comporta, in particolare, che dal 2015 le assunzioni di personale a tempo indeterminato, previo svolgimento delle procedure di mobilità, non potranno comportare una spesa superiore a quella relativa al personale cessato nell’anno autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

13. eccedere quello delle unità cessate nell’anno precedente. precedente. In ogni caso il numero delle unità di personale da assumere non potrà autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

14. Applicabilità delle precedenti disposizioni alle regioni e alle province autonome Tenuto conto della giurisprudenza costituzionale relativa ai limiti della competenza legislativa statale in materia di società a partecipazione pubblica12, il decreto legge n. 78/2010 prevede espressamente che tutte le disposizioni contenute nell’articolo 6 volte a ridurre i costi degli apparati amministrativi, incluse le disposizioni sui limiti ai compensi, sul finanziamento delle società in perdita e sui vincoli alle spese e alle assunzioni di personale illustrate nei precedenti paragrafi, “non si applicano in via diretta alle regioni” e “alle province autonome”. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

15. Per tali soggetti, queste previsioni costituiscono “disposizioni di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica”. Per le regioni a statuto ordinario che aderiscono volontariamente alle regole previste dall’articolo 6 è introdotto un meccanismo premiale, che dovrebbe essere operativo dal 2011; le modalità, i tempi e i criteri di attuazione saranno definiti con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-Regioni. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

16. Contenimento del numero delle società partecipate dai comuni Tra le disposizioni relative agli enti territoriali, il decreto legge n. 78/2009 ha introdotto alcune misure volte a contenere il numero delle società partecipate dai comuni. A questo fine, ai comuni con popolazione inferiore a 30.000 abitanti è vietato costituire nuove società. Entro il 31 dicembre 2011, inoltre, tali comuni devono mettere in liquidazione le società già costituite al 31 maggio 2010 o cedere la loro partecipazione. Il divieto non si applica alle società, con partecipazione paritaria oppure con partecipazione proporzionale al numero di abitanti, costituite da più comuni la cui popolazione complessiva supera i 30.000 abitanti. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

17. I comuni con popolazione compresa tra i 30.000 e i 50.000 abitanti possono invece detenere la partecipazione in una sola società ed entro il 31 dicembre 2011 devono mettere in liquidazione le altre società già costituite. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

18. Sul totale di 8101 comuni esistenti in Italia, solo 144 comuni non sono interessati dalla norma, in quanto hanno popolazione superiore a 50.000 abitanti. I comuni con popolazione inferiore a 30.000 abitanti sono 7797 e quelli con popolazione tra 30.000 e 50.000 sono 160. Secondo elaborazioni della Corte dei conti relative al triennio 2005/2007, su un totale di 3361 società partecipate dai comuni, quelle partecipate dai comuni sotto i 30.000 abitanti sono 2584 (il 76,9% del totale) e quelle partecipate dai comuni con popolazione tra 30.000 e 50.000 abitanti sono 488 (il 14,5% del totale)16. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

19. La norma fa salvo quanto previsto dall’articolo 3, commi 27, 28 e 29 della legge 24 dicembre 2007, n. 244. Tra le due discipline sembra configurarsi un rapporto di complementarità: mentre l’articolo 14, comma 32, del decreto legge n. 78/2010 riguarda i soli comuni con popolazione inferiore alle soglie e stabilisce un limite generale alla costituzione di nuove società e al numero di quelle, già esistenti, in cui è consentito detenere partecipazioni (con la via d’uscita fornita da iniziative congiunte di più comuni, così da superare la soglia relativa alla popolazione), la legge n. 244/2007 limita, per tutte le amministrazioni pubbliche, il tipo di attività che possono essere svolte attraverso le società partecipate. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

20. Infatti, il comma 27 dell’articolo 3 prescrive che le amministrazioni “non possono costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né assumere o mantenere direttamente partecipazioni, anche di minoranza, in tali società”. Per le società che producono servizi di interesse generale nell’ambito di competenza dell’amministrazione locale, viene riconosciuta exlegela funzionalità al perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

21. Pertanto, la costituzione di tali società e l’assunzione in esse di partecipazioni è sempre ammessa in base al comma 27. I successivi commi 28 e 29 dell’articolo 3 fissano la procedura da seguire per dare attuazione alla disciplina sostanziale. L’assunzione di nuove partecipazioni e il mantenimento delle attuali deve essere autorizzato dall’organo competente con delibera motivata in ordine alla sussistenza dei presupposti dettati dal comma 27 e la delibera deve essere trasmessa alla Corte dei conti. Le partecipazioni incompatibili con la disciplina del comma 27 devono essere cedute a terzi, nel rispetto di procedure a evidenza pubblica, entro il 31 dicembre 2010. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

22. La recente Indagine della Corte dei conti sulle partecipazioni societarie dei comuni e delle province evidenzia le “intuibili difficoltà applicative” delle disposizioni contenute autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

23. nell’articolo 14, comma 32, del decreto legge n. 78/2010. La Corte sottolinea in particolare che i comuni medi potranno detenere una sola società partecipata “ e, pertanto, è verosimile che faranno confluire le partecipazioni in una multiutility (con delicate operazioni di conferimento, fusione e quant’altro”; per i piccoli comuni la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica “dovrebbe poter avvenire soltanto attraverso conferimento ad imprenditori o a società non costituite dall’ente locale (art. 23-bis, comma 2, lettera a), posto che l’attuale sistema normativo e la conforme giurisprudenza amministrativa non lasciano spazi alla gestione diretta né appare più ammissibile la costituzione di società miste (ex art. 23-bis, comma 2, lett.b). autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

24. Diversamente, i servizi locali privi di rilevanza economica potranno essere gestiti attraverso organismi non societari, quando non direttamente”. La Corte dei conti osserva anche che entrambe le tipologie di comuni dovranno inoltre procedere alla messa in liquidazione delle società partecipate o alla cessione delle quote entro la fine del 2011, con presumibili effetti significativi sotto il profilo economico e sociale. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

25. Il Ministro per i rapporti con le regioni e per la coesione territoriale, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e il Ministro per le riforme per il federalismo adotterà, entro la fine di ottobre 2010, un regolamento in cui saranno determinate le modalità attuative delle disposizioni del decreto legge n. 78/2010 relative alle società partecipate dai comuni e potranno essere individuate eventuali ulteriori ipotesi non comprese nell’ambito applicativo. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

26. Considerata la portata dirompente delle nuove disposizioni, questo regolamento potrà svolgere un ruolo fondamentale nel chiarire i dubbi interpretativi ed assicurare l’attuazione delle nuove disposizioni. Il rischio è infatti che, come altre previsioni che prevedono l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di razionalizzare le proprie partecipazioni societarie, anche questa norma sia soggetta a successivi differimenti temporali volti a renderla, in sostanza, inefficace. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

27. 3. Indagine della Corte dei conti sulle partecipazioni in società da parte di comuni e province Il fenomeno delle partecipazioni degli enti locali in società e altri organismi sotto il profilo finanziario, gestionale, operativo e contabile, è da tempo oggetto di attenzione da parte della Corte dei conti. Nel giugno 2010 la Sezione autonomie della Corte ha pubblicato i risultati di un’indagine con cui riferisce al Parlamento sul fenomeno delle autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

28. partecipazioni in società e altri organismi da parte dei comuni e delle province. L’obiettivo è delineare l’ampiezza del fenomeno delle partecipazioni, individuare i modelli organizzativi, gestionali e di controllo adottati a riguardo dai comuni e dalle province, nonché rilevare, in termini generali, sia i flussi finanziari intercorrenti tra soci pubblici locali e organismi partecipati sia i risultati economici degli organismi stessi. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

29. L’indagine, riferita all’arco temporale 2005/2008, con analisi finanziarie fino al 2009, ha interessato 5.928 enti locali, pari al 72,22% del totale dei comuni e delle province. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

30. Dall’analisi risulta l’esistenza di 5.860 organismi partecipati da 5.928 enti (comuni e province). Si tratta in particolare di 3.787 organismi con forma giuridica societaria (società per azioni, società a responsabilità limitata, società consortili e società cooperative) e 2.073 organismi con forma giuridica diversa (consorzi, fondazioni, istituzioni, azienda speciali). L’indagine compiuta dalla Corte dei conti indica tra il 2005 e il 2007 un aumento dell’11 per cento del numero degli organismi societari partecipati dai comuni. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

31. Dal punto di vista dell’attività svolta, il 34,67% degli organismi partecipati si occupa di servizi pubblici locali. In particolare il 10,26% si occupa di ambiente-rifiuti; il 9,46% di servizio idrico; l’8,24% di trasporti; il 6,71% di energia e gas. Il restante 65,33% degli organismi partecipati svolge attività riconducibili ad altri servizi, tra cui spicca il settore delle attività culturali sportive e dello sviluppo turistico. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

32. Con riferimento ai risultati economici delle società partecipate, dall’indagine risulta che 568 società, corrispondenti al 22,35% del totale, sono sempre in perdita. L’area di attività prevalente per le società sempre in perdita è quella dei servizi diversi dai servizi pubblici locali (con il 63,32% delle società sempre in perdita). Sono interessati in particolare il settore delle attività culturali sportive e dello sviluppo turistico e quello dei servizi di supporto alle imprese. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

33. Nell’area dei servizi pubblici locali, il settore che mostra la percentuale più elevata di società in perdita è quello dei trasporti, seguito dal settore dell’ambiente–rifiuti. La Corte conferma che, come già evidenziato in una precedente relazione del 2008 e nell’audizione al Parlamento sulla finanza locale del gennaio 2010, la costituzione e la partecipazione in società da parte degli enti locali risulta essere spesso utilizzata autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

34. “per forzare le regole poste a tutela della concorrenza” ed eludere i vincoli di finanza pubblica imposti agli enti locali. Le iniziative del legislatore volte a ridimensionare il fenomeno delle partecipazioni societarie dei comuni, da ultimo con la manovra estiva contenuta nel decreto legge n. 78/2010 descritta nel precedente paragrafo, trovano fondamento nell’esigenza di rimediare a queste distorsioni. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

35. Per altro verso, la Corte sottolinea le responsabilità degli enti locali di maggiori dimensioni nell’assicurare alla collettività servizi svolti secondo parametri di efficienza ed efficacia e la regolarità, correttezza e legalità della propria azione. Gli enti locali devono assicurare il rispetto di un’ampia serie di vincoli normativi relativi all’attività dell’ente locale, all’affidamento dei servizi, alla sfera d’azione e al funzionamento delle società partecipate. Ciò richiede sistemi di governance che includano adeguati strumenti di direzione, informazione e controllo. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

36. A tal fine, la Corte dei conti auspica l’introduzione dell’obbligo per gli enti locali di definire preventivamente gli obiettivi gestionali a cui devono tendere le società partecipate, di organizzare sistemi informativi adeguati a rilevare l’intera attività finanziaria, organizzativa, gestionale e contabile delle società partecipate e nuovi controlli sulla qualità dei servizi erogati direttamente o indirettamente dall’ente locale. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

37. La Corte dei conti sottolinea anche l’importanza di una revisione complessiva del sistema contabile locale, che renda possibile cogliere dai bilanci degli enti locali informazioni disaggregate sulla gestione degli organismi partecipati e procedere a un effettivo consolidamento dei conti. Va ricordato che la nuova legge italiana di contabilità e finanza pubblica adottata alla fine del 2009 contiene la delega al autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

38. Governo ad armonizzare il sistema contabile e gli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche e include tra i criteri di delega “l’adozione da parte delle pubbliche amministrazioni di un bilancio consolidato con le proprie aziende, società o altri organismi controllati” secondo uno schema tipo. La Corte dei conti richiama anche la previsione, contenuta nei disegni di legge sul codice delle autonomie e per la autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

39. repressione della corruzione attualmente all’esame del Parlamento, dell’obbligo per i comuni con popolazione superiore a 5000 abitanti di adottare un bilancio consolidato da redigere secondo il modello contabile di competenza economica. Essa sottolinea infine l’importanza del lavoro compiuto dall’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali presso il Ministero dell’Interno, volto a delineare un principio contabile che stabilisca i requisiti per la redazione e la presentazione del bilancio consolidato e per la contabilizzazione degli organismi controllati, a controllo congiunto e collegati, nel rendiconto consolidato dell’ente locale. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

40. 4. Applicabilità del decreto legislativo n. 231/2001 alle società a partecipazione pubblica Con la sentenza n. 28699 del 21 luglio 2010 la Corte di Cassazione, Seconda Sezione Penale, si è pronunciata sull’applicabilità alle società a partecipazione pubblica del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, sulla responsabilità degli enti per illeciti amministrativi dipendenti da reato. Il ricorso sottoposto alla Corte riguardava l’applicabilità della disciplina a un ospedale specializzato interregionale che opera in forma di società per azioni partecipata al 51 per cento da capitale pubblico e al 49 percento da capitale privato. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

41. L’analisi della Corte di Cassazione si incentra sull’ambito soggettivo di applicazione della disciplina come definito daIl’articolo 1 del decreto legislativo n. 231/2001. In base all’articolo 1, le disposizioni sulla responsabilità dell’ente per gli illeciti amministrativi dipendenti da reati commessi nel suo interesse o a suo vantaggio si applicano agli enti forniti di personalità giuridica, alle società e alle associazioni, anche prive di personalità giuridica; sono esclusi dall’ambito di applicazione solo lo Stato, gli enti pubblici territoriali, gli enti che svolgono funzioni di rilievo costituzionale e gli altri enti pubblici autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

42. non economico. Secondo la Corte di Cassazione, “il tenore testuale della norma è inequivocabile nel senso che la natura pubblicistica di un ente è condizione necessaria, ma non sufficiente, all’esonero dalla disciplina in discorso”, dovendo ricorrere anche la condizione che l’ente medesimo non svolga attività economica. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

43. La Corte di Cassazione osserva che la condizione dell’assenza di attività economica è “contraddetta dalla veste stessa di società per azioni”: ogni società, proprio in quanto tale, è costituita pur sempre per l’esercizio di un’attività economica al fine di dividerne gli utili (articolo 2247 del codice civile), a prescindere da quella che sarà poi la loro destinazione. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

44. Non è stato accolto l’ulteriore argomento secondo il quale la società a partecipazione pubblica, in ragione dell’attività espletata nel settore sanitario, sarebbe stata esonerata dall’applicazione del decreto legislativo n. 231/2001 in quanto ente chiamato a svolgere funzioni di rilievo costituzionale. Secondo la Cassazione, infatti, supporre che per l’esonero dal decreto legislativo n. 231/2001 basti la mera rilevanza costituzionale di uno dei valori coinvolti nella funzione dell’ente “è opzione interpretativa autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo

45. Che condurrebbe all’aberrante conclusione di escludere dalla portata applicativa della disciplina un numero pressoché illimitato di enti operanti non solo nel settore sanitario, ma in quello dell’informazione, della sicurezza antinfortunistica e dell’igiene del lavoro, della tutela ambientale e del patrimonio storico e artistico, dell’istruzione, della ricerca scientifica, del risparmio e via enumerando valori (e non ‘funzioni’) di rango costituzionale”. autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo