Innlegg på Plan- og kartdagar Loen, 19.april 2012

1. Streiflys på framveksten av det norsk planregimet Innlegg på Plan- og kartdagar Loen, 19.april 2012

2. Streiflys med et visst fokus Planhistoriens fire ”tråder”, dens ”merkesteiner” og ”fortellinger” Fra arealstyring til atferdsstyring (fra) Hierarki, (via) New Public Management (til ) Ny norsk ”governance” Epilog: ”Sirkelens ende?”

3. ”Merkesteinene” (1935 – 2008) Det historiske bakteppet – ”New Deal” som modell for norsk gjenreisning Bygningsloven av 1965 – ”nyreisingsloven” Planleggingsloven av 1981 ”papirtigeren” Plan- og bygningsloven av 1985: ”plan-leggingslovens Fugl Phoenix ” Pbl 2008 – en ny lov?

4. Tråd 1 og 2 Tråd 1: Karakteristiske kjennetegn ved samfunnet, samfunnsutviklingen og ”styringsbehovet” Tråd 2: Politiske føringer og ”bestillinger” (problemer, fokus, formål og forventninger) Lov og regelverk – ”planleggingsregimet” 1965 1977 (-81) 1985 2008

5. Tråd 3 og 4 Tråd 3: Karakteristiske kjennetegn ved planleggingsdiskursen (kunnskap, ideer og verdier) Tråd 4: ”Praksis: faglige normer og metoder (problemfokus, substans, prosesser) Planlegging som teori og praksis - planleggingsdiskursen 1965 Ca. ”i dag”

6. Norsk planleggings fem ”fortellinger ” • ”Planlegging er et verktøy for politisk styring” • ”Planlegging skal sørge for helhetlig samordning” • ”Planlegging skal bygge på kunnskap” • ”Planlegging skal sikre informasjon, åpenhet og deltakelse” • ”Planlegging skal sikre bærekraftig utvikling” NY!

7. ”Merkesteinene” (1935 – 2008) ”New Deal” som politisk ideal og modell Bygningsloven av 1965 – ”nyreisingsloven” Planleggingsloven av 1981: ”papirtigeren” Plan- og bygningsloven av 1985: Fugl Phoenix ” Pbl 2008

8. Samme overskrifter over skiftende innhold Planlegging som styringsverktøy må si noe om • hvasom skal styres (substansen) • hvordandet skal styres (prosedyrene) • hvemsom skal styre hva (myndighet) • Styringen må begrunnes; hvorfor må det styres? • De ulike regimene gir høyst forskjellige svar og begrunnelser!

9. 1965 – 2008: Fra hierarki til samstyring – tre regimer 1 ”Hierarki” Utbyggingsregimet : ”I bygningslovens tid” (1965-) Planleggingsloven som aldri kom (1981) 2 ”Plan m/marked” ”New Public Management” og ”Helhetlig Samordning” (pbl 1985) 3 ”Bærekraftig utvikling og helhetlig samstyring” Sirkelens ende? (pbl 2008)

10. Gjenreising og nyreising • Inspirasjonen fra ”New Deal” • Økonomisk vekst, arbeid og inntekt! • Keynes og sosialøkonomenes gjennomslag

11. Regime I: Utbyggingsregimet – ”gjenreising og nyreising” Hva: Arealbruk, vann og kloakk Hvordan: Planhierarki og regional samordning Hvem: En styringsvillig stat Planhierarki: Lands(dels)plan regionplan generalplan reguleringsplan Regionplanensom ”hierarkiets sentrum” Fysisk og økonomisk utvikling styrt fra oven

12. Utbyggingsregimet i et nøtteskall ”Kommunen skal sørge for at det blir utarbeidd generalplaner som angir hovedtrekkene i utnyttingen av grunnen, så som til byggeområder, jord- eller skogbruksområder, naturområder, trafikklinjer og andre kommunikasjonsanlegg, og for løsningen av vann- og kloakkspørsmål eller andre spørsmål om tiltak til dekning avallmenne behov innenfor kommunens område” (Bygningsloven av 1965§20.2)

13. Vekst og trivsel! Vekst med vern! Valgplakat fra 1963

14. Gro satte en ny dagsorden! Men beholdt også Kåres!

15. Og kommunene skal også med! Mer effektivitet, takk!

16. Det nye styringsparadigmet:”New Public Management” Hvorfor: mer målrettet og mer effektiv kommunal virksomhet – ”realisme og prioritering” Sammenheng mellom plan og økonomi Skape innovasjon og nyskapning gjennom strategisk næringsplanlegging (SNP) Skape mer effektive kommuner gjennom mer målrettede tjenester, resultatorientering, læring for omstilling Slipp utbyggerne og markedet til!

17. Regime 2: ”Plan m/marked” (ca 1985) Hva:Arealbruk, boligbygging og delegering av oppgaver til kommunene Hvordan: ”Modernisert”, mål- og resultatstyrt, helhetlig kommuneplanlegging (pbl 1985) Ut med planhierarki og regionalt nivå! Tid for samfunnsplanleggingog ”helhetlig samordning” ”Kommunene skal utføre en løpende kommune-planlegging med sikte på å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utvikling innenfor sine områder”(pbl 1985 §20.1)

18. ”Planlegging og marked”

19. Regime 3: ”Bærekraftig, helhetlig samstyring” Pbl 2008: ..”fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og fremtidige generasjoner”. • ..”bidra til å samordnestatlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om vern og bruk av ressurser” • ..”sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning fra alle berørte interesser og myndigheter”(pbl §1-1)

20. Styring med store ambisjoner Hva: ”Alt” og ”alle” skal med (§3-1) Hvordan:strategisk planlegging med vekt på bærekraft, økonomistyring og arealplan-legging som skal ivareta ”kommunale, regionale og nasjonale mål, interesser og oppgaver, og bør omfatte alle viktigemål og oppgaver i kommunen.”(§11-1)

21. ”Partnerskap – planleggingens nye mantra?” Plan 6/2002

22. Pbl’s planhierarki med plass til ”alt” Kommunal planstrategi KPs samfunnsdel KPs arealdel Planprogram Økonomiplan KPs handlingsprogram Reguleringsplaner Prioriterte tiltak Tiltaks- og utbyggingsplaner

23. Tråd 1: Karakteristiske kjennetegn ved samfunnet, samfunnsutviklingen og ”styringsbehovet” ”Resultatet – ”tråder” eller ”vev”? Tråd 2: Politiske føringer og ”bestillinger” (problemer, fokus, formål og forventninger) Lov og regelverk – ”planleggingsregimet” 1965 1977 (-81) 1985 2008

24. Skiftende styringsideologier Det er en tydelig samtidstråd– nye regimer avspeiler samtidas problembilde, men hele tida på etterskudd Styringssynet har gått fra markedskorrigering til markedskoordinering – fra hierarki via markedstro til samstyring (”governance” ) Ambisjonene om bedre, mer helhetlig, samordnet styringhar stadig økt ”Plan” og ”planlegging”er blitt ideologisk ufarlige ord

25. Tråd 3: Karakteristiske kjennetegn ved planleggingsdiskursen (kunnskap, ideer og verdier) ”Tråder” eller ”vev”? Tråd 4: ”Praksis: faglige normer og metoder (problemfokus, substans, prosesser) Planlegging som teori og praksis - planleggingsdiskursen 1965 Ca. ”i dag”

26. Teori eller praksis som ledestjerne? • Fagdiskursen har vært (og er) akademisk og intern • Teoretiske posisjoner har aldri hatt særlig betydning for lovgivning og planleggingssystem • ”Faget” henter flest impulser fra praksis – god planlegging er ”beste praksis” • Norsk planlovgivning er tvers igjennom rasjonell og instrumentell • Fagdiskurs og kunnskap brukes der det passer – empirisk kritikk taper mot normativ retorikk Konklusjon: Ingen tett vev, men noen felles knuter

27. Epilog: ”Sirkelens ende”? Når ”alt” og ”alle” skal med – en bevegelse fra arealstyring til ”atferdsstyring”? Bærekraftutfordringer (rettet mot miljø, forbruk og ”livsstil”) Klimahensyn (rettet mot transport og energibruk) Kulturarv og -vern (”et felles ansvar”) Folkehelse (individets helse som felles ansvar) En stadig økende ambisjon om å tilrettelegge – ”orkestrere” – sosioøkonomisk og kulturell atferd? Sivilsamfunnet som de mest sentrale aktørene?

28. ”Styring på armlengdes avstand” ”Governing at a distance…” Fra samordning fra oven til samordning gjennom ”frivillighet” og ”deltakelse” Fra statlige pålegg til oppfordringer og forventninger Fra offentlige løsninger til planlegging for partnerskap Kan atferd styres på avstand? Er medvirkning og samstyring svaret på alle styringsutfordringer? Er planleggingssystemet det beste styringsmidlet hvis målet er å endre folks atferd? Når ”alle” skal med, trues da det representative demokratiet? – fra folkevalgt til (sleeping)”partner”?

29. Og det var det!