Milano, 10 settembre 2014

1. Coordinamento SPI LOMBARDIAClaudio DossiNegoziazione sociale e politiche di bilancio a cura di Francesco Montemurro Milano, 10 settembre 2014

2. La negoziazione sociale nel 2013

3. La negoziazione sociale nel 2013

4. La negoziazione sociale nel 2013 Gestione associata e negoziazione sociale sovracomunale

5. Nodi critici e opportunità: la gestione associata Le prassi di negoziazione sociale hanno quasi sempre privilegiato, quale ente interlocutore, il Comune in forma singola, trascurando le forme associate (Piani sociali di zona, Unioni di comuni, gestione associata mediante aziende partecipate, ecc.), che spesso sono preposte alla programmazione e alla gestione dei servizi sociali. La necessità di negoziare con entità sovracomunali (che programmano e gestiscono servizi sociali e altri di particolare interesse per il Sindacato) assume particolare importanza soprattutto nelle aree territoriali con forte presenza di piccoli e piccolissimi comuni. Sovrapposizione fra interventi comunali e gestiti dalle aziende/enti – carenza di indirizzi • Negoziare soprattutto con forme sovracomunali di gestione dei servizi pubblici

6. Elementi di sviluppo e limiti

7. La negoziazione sociale nel 2013 Se da un lato è diminuito il numero di accordi siglati nel 2013 rispetto all’anno precedente, è invece particolarmente cresciuta la complessità degli accordi stessi. In media, nel 2013, ogni accordo affronta 10,5 tematiche (erano 8,5 nel 2012) per un totale complessivo di 3.756 i singoli temi sviluppati nel testo dei 359 accordi firmati durante tutto il 2013.

8. La negoziazione sociale nel 2013

9. Negoziazione sociale e programmazione Negli ultimi anni in diversi casi le amministrazioni comunali hanno opposto resistenza ai processi di negoziazione sociale alla luce dei progressivi tagli ai trasferimenti statali. Sempre più spesso gli amministratori pubblici ritengono che la negoziazione sociale possa essere praticata dal Comune a patto che nelle casse dell’ente confluiscano risorse aggiuntive. In realtà il processo di negoziazione dovrebbe focalizzarsi non tanto sulle risorse addizionali quanto piuttosto sulle principali linee di programmazione degli enti territoriali (entrate, agevolazioni, progressività fiscale, politiche sociali in senso allargato, società partecipate, ecc.), per verificarne la coerenza nei confronti della domanda sociale (con riferimento ai principi dell’equità e della promozione del benessere) e per sollecitare eventualmente l’adozione di nuove priorità nell’agenda dell’ente locale, finalizzate a una più efficace tutela dei diritti sociali. • La negoziazione sociale si focalizza sulla programmazione dell’ente e sui flussi finanziari (bilancio) ad essa sottesi.

10. Progressività fiscale e negoziazione sociale

11. Il nostro Federalismo: duplicazione di entrate e spese a livello centrale e locale Cosa doveva succedere Cosa è successo Il federalismo: responsabilizzazione delle amministrazioni locali, migliore gestione delle politiche pubbliche, riduzione dei loro costi. Il federalismo avrebbe dovuto portare a un aumento dell’autonomia impositiva degli enti locali, facendo esplicitamente salvo il principio dell’invarianza della pressione fiscale complessiva a carico del contribuente. Nella sua fase attuativa, il «federalismo» non si è ispirato al principio di compensazione, ma è prevalsa la tendenza alla duplicazione di spese ed entrate.

12. Il «nostro» Federalismo: duplicazione di entrate e spese a livello centrale e locale Cosa doveva succedere Il sistema di prelievo disegnato dal federalismo fiscale (legge n. 42/2009), era finalizzato, nell’ottica di una logica di coordinamento della finanza pubblica, al raggiungimento di tre obiettivi prioritari: 1) l’aumento dell’efficienza, in modo tale da rendere gli amministratori locali responsabili di fronte ai cittadini, messi a loro volta nella condizione di valutare se vi sia corrispondenza fra quantità e qualità dei servizi ricevuti e imposte pagate; 2) realizzare un efficace scambio fra taglio dei trasferimenti statali e riconoscimento alle Autonomie locali di un’articolata autonomia impositiva; 3)Avviare un equilibrato processo di transizione al federalismo garantendo ai cittadini il vincolo di invarianza della pressione fiscale complessiva.

13. Il trend delle imposte dirette e indirette Nella sua fase attuativa, il «federalismo» non si è ispirato al principio di compensazione, ma è prevalsa la tendenza alla duplicazione di spese ed entrate. Le entrate degli enti territoriali (comuni, regioni, province), con i 12,5 miliardi aggiuntivi realizzati nel 2011-2012 (addizionale Irpef e IMU) hanno consolidato una performance che nell’ultimo ventennio si è caratterizzata per: i) una crescita di quasi cinque punti del PIL in termini reali; ii) la forte incidenza sulla pressione fiscale complessiva, la cui crescita (dal 38 per cento al 44 per cento) appare imputabile per oltre i 4/5 alla dinamica delle entrate locali; iii) la forte crescita della quota delle entrate locali su quelle dell’intera P.A. (dal 5,5% del 1990 al 15,9% del 2012 (Corte dei Conti). Fonte: dati ISTAT e Corte dei Conti - 2013. milioni di euro

14. Il nodo del Federalismo fiscale. La pressione tributaria fuori controllo. La pressione fiscale complessiva cresce dunque a causa di un perverso “effetto combinato”: lo Stato centrale che taglia i trasferimenti ma lascia invariato il prelievo di sua competenza; gli enti territoriali che, per sopperire ai tagli dei trasferimenti, aumentano le aliquote dei propri tributi. Va detto, però, che la crescita delle entrate locali si è accompagnata ad un significativo, anche se più limitato, ridimensionamento dei trasferimenti statali: fra il 1990 e il 2012, le prime segnalano una crescita di 4,9 punti di Pil, i secondi si riducono di poco più della metà (2,7 punti) (Corte dei Conti, 2013).

15. La spesa corrente: il mito delle risorse che non ci sono più. Il focus sul 2000-2013 Osserviamo l’andamento della spesa corrente: dal 2000 al 2013 le uscite delle ammin. locali (Regioni ed enti locali) sono cresciute da 134,5 a 206,2 miliardi, pari al 53,2%, circa il 3,6% medio annuo di incremento. Se si considera il 2000 – 2009, periodo precedente all’inasprimento del Patto di stabilità e all’incremento del taglio ai trasferimenti statali (d.l. 78/2010), allora la spesa corrente delle ammin. locali è cresciuta da 134,5 a 219,5 miliardi (+ 63,2%) e un incremento medio annuo del 6,3%. • Per i comuni l’ultimo anno disponibile è il 2012. nostra elaborazione su dati ISTAT - milioni di euro Nel 2000-2012 le uscite correnti dei Comuni sono cresciute del 41,5% (3,2% medio annuo). Nel 2000/2010 la crescita era stata pari al 45,2% (4,1% annuo). Le uscite correnti delle Amm. Centrali sono cresciute del 42,1% (nel 2000/2013).

16. La spesa corrente: il mito delle risorse che non ci sono più. Il focus sul 2000-2013 Uso produttivo della spesa? Fabbisogni standard? Al contrario di quanto accade in Europa, in Italia la spesa locale è prevalentemente corrente, bassa l’incidenza degli investimenti. • Per i comuni l’ultimo anno disponibile è il 2012. nostra elaborazione su dati ISTAT - milioni di euro Nel 2000-2012 le uscite correnti dei Comuni sono cresciute del 41,5% (3,2% medio annuo). Nel 2000/2010 la crescita era stata pari al 45,2% (4,1% annuo). Le uscite correnti delle Amm. Centrali sono cresciute del 42,1% (nel 2000/2013).

17. Il trend dei trasferimenti pubblici correnti Osserviamo la dinamica delle entrate da trasferimenti pubblici: quelli comunali crescono del 76,2% dal 2000 al 2009 (circa il 7,6 medio annuo); dopo la drastica riduzione avviata con il D.L. 78/2010, la crescita totale dal 2000 è pari al 17,7%. Per il comparto delle Ammin. Locali l’incremento dei trasferimenti pubblici è pari al 50,1% nel periodo 2000-2013. • Per i comuni l’ultimo anno disponibile è il 2012. • Elaborazione su dati ISTAT - milioni di euro

18. Il confronto europeo a livello comunale I comuni italiani hanno un livello di spesa pro – capite tra i più alti a livello europeo? • Secondo una pubblicazione dell’Anci del 2007 (Comuni in Europa. Il panorama dell’organizzazione e della finanza degli Enti locali nella vecchia e nella nuova Europa), la spesa pro-capite delle Amministrazioni locali (Regioni ed enti locali) in Italia era pari a 3.070 euro, un valore assai superiore ai circa 2.400/2.500 euro rilevati per Francia, Inghilterra e Spagna, ai 1.850 euro della Germania e ai 2.300 euro della media Ue a 25. • Non in tutti i Paesi si è verificata, come è accaduto in Italia, la scissione tra responsabilità della programmazione e della regolazione (Ente) e produzione/fornitura (azienda pubblica locale, o local utility). • Conseguentemente, in Italia una forte componente della spesa locale è gestita dalle «partecipate». Solo un terzo gestisce servizi. Il ruolo dei Comuni: gestore, programmatore, burocrate.

19. Bilanci più poveri di informazioni • Negli ultimi anni il bilancio (previsione e consuntivo) dei Comuni si è trasformato, impoverendosi di dati e informazioni. Il fenomeno va posto in relazione con il forte ricorso dei Comuni alle esternalizzazioni di servizi e, più in generale, con lo sviluppo delle esperienze di gestione associata di funzioni e servizi; si tratta di fattori che determinano la fuoriuscita di risorse in entrata e in uscita dal bilancio comunale, oppure maggiori attribuzioni di risorse pubbliche a Comuni “capofila” e, viceversa, minori attribuzioni agli enti convenzionati con quei Comuni. • Dunque, sotto il profilo della capacità esplicativa delle politiche di bilancio, la lettura dei documenti finanziari dei Comuni può perdere parte del suo valore. In conseguenza, dati, informazioni e indicatori di bilancio vanno utilizzati con molta prudenza e ad essi va attribuita soprattutto una funzione “segnaletica”.

20. I rendiconti dei comuni italiani tra il 2009 ed il 2012 Entrate Correnti, accertamenti. Valori assoluti per regione di appartenenza, area geografica e dimensione demografica dei comuni. Milioni di Euro. Fonte: Elaborazioni su dati Ministero dell’Interno. Rendiconti Comunali.

21. I rendiconti dei comuni italiani tra il 2009 ed il 2012 Entrate Correnti, accertamenti pro-capite. Per regione di appartenenza, area geografica e dimensione demografica dei comuni. Valori in Euro. Fonte: Elaborazioni su dati Ministero dell’Interno. Rendiconti Comunali.

22. I rendiconti dei comuni italiani tra il 2009 ed il 2012 Addizionale Comunale all'Irpef, accertamenti pro-capite. Per regione di appartenenza, area geografica e dimensione demografica dei comuni. Valori in Euro. Fonte: Elaborazioni su dati Ministero dell’Interno. Rendiconti Comunali.

23. I rendiconti dei comuni italiani tra il 2009 ed il 2012 Spese Correnti, impegni. Per regione di appartenenza, area geografica e dimensione demografica dei comuni. Milioni di Euro. Fonte: Elaborazioni su dati Ministero dell’Interno. Rendiconti Comunali.

24. I rendiconti dei comuni italiani tra il 2009 ed il 2012 Spesa Corrente per il Sociale, impegni. Per regione di appartenenza, area geografica e dimensione demografica dei comuni. Milioni di Euro. Fonte: Elaborazioni su dati Ministero dell’Interno. Rendiconti Comunali.

25. I rendiconti dei comuni lombardi tra il 2009 ed il 2012 Equilibrio di bilancio

26. L’avanzo di amministrazione

27. L’avanzo di amministrazione • Pur se nella formazione e ripartizione dell’avanzo pesano le regole del Patto di Stabilità Interno, gli elevati valori di tale voce rilevati nei comuni lombardi, in numerosi casi possono essere messi in relazione anche con una non adeguata capacità programmatoria. • La soglia fisiologica dell’avanzo (4/5%) viene ampiamente superata, fino a raggiungere nel 2012 il 16,5% delle entrate correnti a livello regionale (escluso il Comune di Milano, che da solo fa crescere tale indice di circa 13 punti percentuali), con percentuali più elevate nelle province di Milano (44,7%), Pavia (23,1%), Varese (19,8%). In termini di valori assoluti, l’avanzo di amministrazione rilevato tra i comuni lombardi nel 2012 era pari a 2,951 miliardi, se si esclude il Comuni di Milano l’utile era pari a poco più di 1 miliardo, una cifra comunque ragguardevole.

28. L’avanzo di amministrazione • Peraltro, la Corte dei Conti rileva come nel 2012 i comuni lombardi abbiano risparmiato in eccesso rispetto agli obiettivi di limitazione di spesa fissati dal Patto di Stabilità nazionale. In sostanza, complessivamente, i comuni della Lombardia hanno rispettato l’obiettivo programmatico di risparmio fissato dal Patto di Stabilità (pari a circa 502 milioni) conseguendo inoltre un ulteriore risparmio non richiesto, pari a ben 54 milioni. Inoltre, in base ai dati resi disponibili nel mese di maggio dall’Organo di controllo, l’avanzo sull’obiettivo programmato dal Patto di Stabilità Interno per il 2013 è risultato pari, per tutti i comuni lombardi, a ben 148,4 milioni (in sostanza a fronte dei 590,5 milioni che dovevano essere “risparmiati” l’avanzo totale è risultato di circa 739 milioni), in sensibile crescita dunque rispetto al 2012.

29. L’avanzo di amministrazione • Il monitoraggio effettuato sempre dalla Corte dei Conti sui risultati del Patto di stabilità regionalizzato (strumento finalizzato all’ottimizzazione del meccanismo del Patto nazionale e ad evitare la produzione di risparmi in eccesso che rimangono poi inutilizzati) mostra come i comuni lombardi dichiarano di aver ricevuto maggiori spazi di spesa dalla Regione (quote di patto verticale ordinario e incentivato e acquisizione di quote con il patto orizzontale) per circa 218,5 milioni; anche in questo caso il saldo finanziario da essi realizzato è superiore a quanto richiesto, pari a 122,3 milioni. Si tratta di un surplus inutilizzato che rappresenta quindi il 56% dello spazio finanziario che le forme di compensazione regionale hanno messo a disposizione degli enti locali autonomie locali. E in diverse province l’eccesso di risparmio prodotto dai comuni va ben oltre le quote di maggiore spesa autorizzata.

30. L’avanzo di amministrazione • A fronte, dunque, di un avanzo di amministrazione molto elevato, la negoziazione sociale può sollecitare il comune a esprimersi chiaramente sull’opportunità di ridurre il risultato positivo garantendo un maggior equilibrio tra entrate correnti e spese correnti anche attraverso la diminuzione della pressione fiscale (da conseguire anche attraverso il potenziamento della progressività fiscale); oppure è possibile sollecitare una ripartizione dell’avanzo di amministrazione coerente con le necessità della popolazione di riferimento, in base alle disposizioni normative vigenti.

31. (1) Comune di Milano escluso Spesa corrente per i servizi sociali

32. Patto di stabilità per il 2014. Non solo la IUC • Vengono assoggettati al Patto (dal 2013) tutti i comuni con più di mille abitanti. L’arco temporale di riferimento per il calcolo è la spesa media del triennio 2009 – 2011 (precedentemente il calcolo si basava sul periodo 2007 – 2009). • La nuova base di calcolo è però incrementata del 5% a causa della “spendingreview” che impone risparmi per ulteriori 275 milioni di euro ai comuni e 69 milioni di euro alle province. • Nel 2014 sono esclusi dall’applicazione del patto 850 milioni per i comuni e 150 milioni per le province destinati ai pagamenti per gli investimenti. • Da sottolineare che nel 2013 non sono stati erogati premi in base alla virtuosità dei comuni che sperimentano il nuovo sistema di contabilità.

33. Patto di stabilità per il 2014. Non solo la IUC • Per quanto riguarda gli investimenti, il limite di indebitamento dal 1° gennaio 2014 è stabilito all’8% (precedentemente era stabilito al 6%). • Per favorire gli investimenti, per gli anni 2014 e 2015 gli enti locali possono assumere nuovi mutui e ricorrere ad operazioni di indebitamento oltre il limite attualmente previsto e comunque per un importo non superiore alle aliquote di capitale dei mutui e dei prestiti obbligazionari precedentemente contratti e rimborsati nell’esercizio precedente. • Si dispone poi che nei Comuni con popolazione superiore a 20.000 abitanti, il cui riequilibrio finanziario sia condizionato da significative misure di riduzione dei costi e razionalizzazione delle società partecipate, l’ente possa raggiungere l’equilibrio entro tre anni compreso quello in cui è stato deliberato il dissesto.

34. Patto di stabilità per il 2014. Non solo la IUC • Va ricordato che il 2014 è l’ultimo anno nel quale i comuni che hanno sottoscritto i patti antievasione possono incassare il 100% di quanto recuperato in via definitiva. Dal 2015 i comuni percepiranno il 50% di quanto recuperato. • Società partecipate: l’ampliamento dei soggetti che la normativa disciplina, non solo le società, ma anche le istituzioni e le aziende speciali con la sola esclusione degli intermediari finanziari. Si prevede che, dall’anno 2015, per le aziende speciali, le istituzioni e le società partecipate dagli enti locali, che presentino un risultato di esercizio o un saldo finanziario negativo, gli enti locali partecipanti accantonino nell’anno successivo, in un apposito fondo vincolato, un importo equivalente al risultato negativo che non è stato ripianato. • Il ritardo dei Fabbisogni standard.