Auditorías de Desempeño 21 y 22 Cuenta Pública 2011

1. Sistema Nacional Penitenciario Auditorías de Desempeño 21 y 22 Cuenta Pública 2011

2. Contenido Contexto Política pública Universal conceptual Resultados Dictamen Síntesis de acciones emitidas Impacto de la auditoría Consecuencias sociales 2

3. I. Contexto 3

4. I. Contexto Históricamente, el sistema peniten-ciario se enfocó hacia la contención más que a la readaptación de los sentenciados. Fuente: Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. 4

5. I. Contexto El carácter inquisitivo del sistema penal propició el abuso de la prisión preventiva durante el proceso. Fuente: Estrategia Penitenciaria 2008-2012. 5

6. I. Contexto POBLACIÓN PENITENCIARIA DEL FUERO FEDERAL, 1990-2006 La infraestructura penitenciaria quedó rezagada frente al incre-mento de los internos por delitos del fuero federal. Fuente: Estrategia Penitenciaria 2008-2012. 6

7. I. Contexto El creciente número de procesados y de sentenciados tuvo como efecto la saturación de los CERESOS. Fuente: Programa Nacional de Seguridad Pública, 2008-2012. Procesado: persona a la que se le dictó como medida cautelar prisión preventiva para garantizar la comparecencia en el proceso penal. CERESOS: Centros de Readaptación Social del ámbito estatal y municipal. 7

8. I. Contexto La falta de espacios indujo la convi-vencia de primodelincuentes con internos de mayor peligrosidad. Fuente: Programa Nacional de Seguridad Pública, 2008-2012. Primo delincuente: sujeto que comete una conducta delictiva por primera vez. 8

9. I. Contexto La convivencia de primodelincuentes con internos de mayor peligrosidad favoreció la reincidencia y limitó las posibilidades de reinserción a la so-ciedad. ROBO SIMPLE DELITOS CONTRALA SALUD SECUESTRO Fuente: Programa Nacional de Seguridad Pública, 2008-2012. Reincidencia: reiteración de una conducta delictiva, consistente en que un sujeto que fue previamente senten- ciado cometa un nuevo delito, diferente o análogo al que se le atribuyó. 9

10. I. Contexto Las deficiencias en los sistemas de seguridad interna y de operación de los centros penitenciarios debilitaron el control sobre los internos. Fuente: Programa Sectorial de Seguridad Pública, 2007-2012. 10

11. I. Contexto La falta de personal confiable y profesional favoreció que los centros penitenciarios se vieran vulnerados por la corrupción y la infiltración de la delincuencia organizada. Fuente: Programa Nacional de Seguridad Pública, 2008-2012. 11

12. I. Contexto En consecuencia, el sistema carcela-rio promovió la operación del crimen dentro de sus instalaciones. Fuente: Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. 12

13. I. Contexto La falta de coordinación interguber-namental en materia penitenciaria, impedía formular soluciones aplica-bles a problemas comunes. Fuente: Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. 13

14. II. Política Pública 14

15. II. Política Pública En 1965, mediante reforma consti-tucional, se definió el trabajo en los reclusorios como medio de readap-tación social del delincuente. Fuente: Exposición de motivos, reforma del articulo 18 constitucional. 15

16. II. Política Pública En 1970, la LNMRSS definió la nor-mativa técnica general para reha-bilitar a los delincuentes, a efecto de hacerlos útiles a la sociedad. Fuente: Iniciativa de Ley que establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados. LNMRSS: Ley de Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados. 16

17. II. Política Pública En 1994, la LGEBCSNSP instituyó el SNSP y, como uno de sus órganos auxiliares, la CNPRS, a fin de articu-lar la actuación de los tres órdenes de gobierno en materia penitenciaria. LGEBCSNSP: Ley General que Establece las Bases de Coordinación del SNSP. SNSP: Sistema Nacional de Seguridad Pública. CNPRS: Conferencia Nacional de Prevención y de Readaptación Social. 17

18. II. Política Pública En 1995 se estableció el SESNSP como ejecutor de los acuerdos del Consejo Nacional de Seguridad Pública, y coadyuvante de las confe-rencias nacionales. SESNSP: Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. SEGOB: Secretaría de Gobernación. 18

19. II. Política Pública En 2001 se estableció el OADPRS en la SSP, que asumió las funciones de la hasta entonces Dirección General de Prevención y Readaptación Social de la SEGOB. OADPRS: Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social. SSP: Secretaría de Seguridad Pública. SEGOB: Secretaría de Gobernación. 19

20. II. Política Pública El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 planteó el objetivo: fortalecer el sistema penitenciario para garantizar que se haga respe-tar la ley y se apoye la readapta-ción social de manera eficaz. 20

21. II. Política Pública La política penitenciaria definida en los programas de mediano plazo estableció como objetivo: recuperar el sentido original del sistema penitenciario para garan-tizar el cumplimiento de las sancio-nes impuestas a los internos y pro-curar la reinserción social. 21

22. II. Política Pública El Programa Sectorial de Seguridad Pública 2007-2012 planteó la estrategia: modernizar el equipamiento peni-tenciario con tecnologías de seguri-dad para disminuir la operación de-lictiva intramuros. 22

23. II. Política Pública El Programa Sectorial de Seguridad Pública 2007-2012 planteó la estrategia: profesionalizar al personal de seguri-dad penitenciaria para que se con-duzca éticamente y disponga de formación especializada. 23

24. II. Política Pública El Programa Nacional de Seguridad Pública 2008-2012 determinó la estrategia: promover entre las entidades fede-rativas la adopción de protocolos homologados de control, seguridad y vigilancia para administrar la ope-ración penitenciara. 24

25. II. Política Pública En 2008, con la reforma del artículo 18 constitucional, se incorporó al sistema jurídico el paradigma de la reinserción social, así como el mandato de organizar el sistema penitenciario sobre la base de: el trabajo, la capacitación, la edu-cación, la salud y el deporte, para reinsertar al sentenciado en la so-ciedad y procurar que no vuelva a delinquir. 25

26. II. Política Pública La Estrategia Penitenciaria 2008-2012 planteó transformar los centros de reclusión en centros para la reinserción: incorporar la educación, la formación en valores y el desarrollo de habili-dades para el empleo, necesarias para la reintegración de los senten-ciados a la sociedad. SPM: Sistema Penitenciario Mexicano. 26

27. II. Política Pública La Estrategia Penitenciaria 2008-2012 también dispuso: construir nueva infraestructura fede-ral para aplicar modelos de trata-miento que faciliten el proceso de reinserción del interno. 27

28. II. Política Pública En 2009 se abrogó la LGEBCSNSP y se publicó la LGSNSP, que asignó a la CNSP la función de coordinar y promover la homologación de la política penitenciaria nacional. LGEBCSNSP: Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública. LGSNSP: Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. CNSP: Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario. 28

29. II. Política Pública Para la coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, el Reglamento del SESNSP señala que: el SESNSP registra, da seguimiento y vigila el ejercicio y el cumplimiento de las metas programáticas financia-das con los fondos federales otorga-dos a las entidades federativas. SESNSP: Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. 29

30. II. Política Pública El convenio de coordinación del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal 2011 establece que: los gobiernos de los estados admi-nistrarán y ejercerán los recursos, y darán cumplimiento a los objetivos y metas convenidas en el SNSP. SNSP: Sistema Nacional de Seguridad Pública. 30

31. II. Política Pública El Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social tiene como funciones: ejecutar las penas por delitos del orden federal y administrar el siste-ma federal penitenciario, así como organizar y dirigir las actividades de apoyo a liberados. SNSP: Sistema Nacional de Seguridad Pública. 31

32. II. Política Pública Sistema Nacional Penitenciario • Federación • SESNSP (Coordina) • SUBSPF (Normativa) • OADPRS (Ejecutora) • Estados • Entidades Federativas (31) • Distrito Federal SESNSP: Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. SUBSPF: Subsecretaría del Sistema Penitenciario Federal. OADPRS: Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social. 32

33. III. Universal Conceptual 33

34. III. Universal Conceptual Reinserción Social Homologación del Sistema Penitenciario Equipamiento e Infraestructura Penitenciaria Profesionalización y Control de Confianza Penitenciario 34

35. IV. Resultados 35

36. IV. Resultados 1. Reinserción Social 36

37. IV. Resultados 1. Reinserción Social PIEUA: establece como criterio para clasificar a los internos su estado de peligro-sidad (mínimo, medio y alto). POBLACIÓN PENITENCIARIA NACIONAL POR ESTADO DE PELIGROSIDAD, 2011 TOTAL: 230,943 TOTAL: 230,943 Se verificó que, en el ámbito nacio-nal, de cada 100 internos 35 fueron de baja peligrosidad, 38 de media, 8 de alta, y 19 no estaban clasificados. 37.5% (86,654) 35.4% (81,798) PIEUA: Protocolo para la Integración del Expediente Único Administrativo, aprobado por la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario. Auditoría núm. 21, R-1 37

38. IV. Resultados 1. Reinserción Social PIEUA: establece como criterio para clasificar a los internos su perfil criminoló-gico (primodelincuente y reincidente). POBLACIÓN PENITENCIARIA NACIONAL POR PERFIL CRIMINOLÓGICO, 2011 TOTAL: 230,943 50.7% (117,159) 20.7% (47,706) Se verificó que, en el ámbito nacio-nal, de cada 100 internos 51 fueron primodelincuentes; 21 reincidentes, y 28 no se clasificaron. PIEUA: Protocolo para la Integración del Expediente Único Administrativo, aprobado por la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario. Auditoría núm. 21, R-1 38

39. IV. Resultados 1. Reinserción Social PIEUA: establece como criterio para clasificar a los internos su situación jurídica (procesado y sentenciado). POBLACIÓN PENITENCIARIA NACIONAL POR SITUACIÓN JURÍDICA, 2011 TOTAL: 230,943 56.8% (131,213) 43.2% (99,730) Se verificó que, en el ámbito nacio-nal, de cada 100 internos 43 esta-ban siendo procesados penalmente, y 57 habían recibido sentencia. PIEUA: Protocolo para la Integración del Expediente Único Administrativo, aprobado por la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario. Auditoría núm. 21, R-1 39

40. IV. Resultados 1. Reinserción Social LENMRSS: El sitio en que se desarrolle la prisión preventiva será distinto del que se destine para la extinción de las penas y estarán completamente separados. El OADPRS no verificó la separación de los 31,971 internos del fuero federal localizados en centros esta-tales, con base en su situación jurí-dica. LENMRSS: Ley que Establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados. OADPRS: Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social. Auditoría núm. 21, R-1 40

41. IV. Resultados 1. Reinserción Social CPEUM: el sistema penitenciario se organizará sobre la base del trabajo, la capa-citación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad. MEDIOS PARA LA REINSERCIÓN SOCIALAPLICADOS POR CEFERESO Se constató que ninguno de los 12 CEFERESOS en operación ofreció las cinco actividades previstas para reinsertar a sus internos. CPEUM: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. CEFERESOS: Centros Federales de Readaptación Social. Auditoría núm. 21, R-2 41

42. IV. Resultados 1. Reinserción Social CPEUM: el sistema penitenciario se organizará sobre la base del trabajo, la capa-citación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad. Entidades que reportaron la aplicación de los 5 ejes de reinserción social Se verificó que 18 (56.3%) de las 32 entidades federativas instru-mentaron actividades en los 5 ejes constitucionales para la reinserción social del sentenciado. CPEUM: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Auditoría núm. 21, R-2 42

43. IV. Resultados 1. Reinserción Social Reglamento del OADPRS: vigilar que todo interno del fuero federal participe en actividades laborales, educativas y terapéuticas, en los casos en que estas últimas formen parte del tratamiento. El OADPRS no dispuso de registros que permitieran verificar que cada interno participó en actividades de reinserción prescritas en un trata-miento individual. OADPRS: Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social. Auditoría núm. 21, R-2 43

44. IV. Resultados 1. Reinserción Social CPEUM: el sistema penitenciario se organizará sobre la base del trabajo, la capa-citación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad. POBLACIÓN PENITENCIARIA INTERNA EN ACTIVIDADES DE REINSERCIÓN, 2011 (Porcentaje de internos) La ASF estimó que la participación promedio en los 5 ejes para la reinserción social fue de 38.9% en centros penitenciarios federales, y de 34.5% en centros estatales. CPEUM: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ASF: Auditoría Superior de la Federación. Auditoría núm. 21, R-2 44

45. IV. Resultados 1. Reinserción Social Reglamento del OADPRS: vigilar que todo interno del fuero federal participe en actividades laborales, educativas y terapéuticas, en los casos en que estas últimas formen parte del tratamiento. Se comprobó que el OADPRS care-ció de mecanismos de coordinación con los estados para vigilar la participación de sus 31,971 internos en CERESOS en dichas actividades. OADPRS: Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social. CERESOS: Centros de Readaptación Social. Auditoría núm. 21, R-2 45

46. IV. Resultados 1. Reinserción Social CPEUM: el sistema penitenciario se organizará sobre la base del trabajo, la capa-citación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad. ÍNDICE DE PARTICIPACIÓN EN ACTIVIDADES PARA LA REINSERCIÓN Y POBLACIÓN REINCIDENTE El análisis sugiere que la participa-ción de los internos en los trata-mientos no garantiza la reinserción a la sociedad, ni evita la reincidencia en la comisión de delitos. CPEUM: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Auditoría núm. 21, R-2 46

47. IV. Resultados 1. Reinserción Social Reglamento del OADPRS: otorgar, previo análisis técnico-jurídico de los expe-dientes propuestos por el Consejo Técnico Interdisciplinario, beneficios de libertad anticipada y prelibertad, o su revocación. Se comprobó que el OADPRS otor-gó, con el aval de la Comisión Dicta-minadora, 1,984 beneficios de liber-tad anticipada, correspondientes a 1 de cada 10 expedientes revisados. OADPRS: Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social. Auditoría núm. 21, R-3 47

48. IV. Resultados 1. Reinserción Social Programa de Vigilancia del OADPRS: realizar 2,400 visitas de supervisión a la población penitenciaria del fuero federal sentenciada en libertad. SENTENCIADOS EN LIBERTAD VIGILADOS MEDIANTE VISITA DE SUPERVISIÓN, 2011 TOTAL: 41,160 Se verificó que, mediante 1,663 visi-tas domiciliarias, el OADPRS sólo su-pervisó 4 de cada 100 sentenciados en libertad del fuero federal, 69.3% de lo programado (2,400 visitas). OADPRS: Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social. Auditoría núm. 21, R-4 48

49. IV. Resultados 2. Homologación del sistema Penitenciario 49

50. IV. Resultados 2. Homologación del Sistema Penitenciario ACUERDO 06/VI/SO/17-10-11 de la Sexta CNSP: los protocolos de seguridad penitenciaria serán 1) revisión de visitas a internos; 2) pase de lista; 3) revisión a internos y estancias, y 4) protocolo de entrega de beneficios de libertad anticipada a sentenciados ejecutoriados con calidad de extranjeros. Se constató que, en 2011, 8 (25.0%) de las 32 entidades federa-tivas se adhirieron a los 4 protocolos establecidos por la CNSP. Entidades que aplicaron los protocolos de seguridad penitenciaria CNSP: Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario. Auditoría núm. 22, R-3 50