Rekabet Kurumu’nun 10 yılı üzerine bir değerlendirme

1. Rekabet Kurumu’nun 10 yılı üzerine bir değerlendirme İzak Atiyas Sabancı Üniversitesi Rekabet Kurumu 10. Yıl Sempozyumu 13 Nisan 2007

2. Ana başlıklar • RK’nun bir kamu politikası kurumu olarak özellikleri • Rekabet Savunuculuğu • İktisat biliminin rekabet hukuku ve uygulamasındaki önemi • Önümüzdeki döneme ilişkin hedefler

3. Rekabet Kurumu’nun kamu politikası kurumları arasında özel yeri • Saydamlık • Hesap verebilirlik • Bilgi birikimi • Yaptığı işe odaklanmış ve onu ciddiye alan bir kamu politikası kurumu

4. Rekabet Kurumu’nun Türkiye’deki ekonomik dönüşüme katkısı • Algı düzeyinde: Türkiye’de reform (serbestleşme, rekabete açılma) sürecinin meşruiyetinin önemli temellerinden biri olmuştur • Kazananları ve kaybedenleri olan bir süreç • Her zaman adil değil (yolsuzluklar, rant kollama) • Böyle bir ortamda “adalet” kaygısını koruyan, savunan bir kurum • Gerçek politika düzeyinde • Reform sürecinin “amacından sapmasına” karşı mücadelede çok önemli bir rol üstlenmiştir (örnek: özelleştirme, ağ sanayileri) • Elektrik sektöründe dağıtım faaliyetlerine yönelik İHD sözleşmelerinde rekabete aykırı unsurlar hakkında ilk uyarılar: 1999 • Piyasa mekanizmasının temel rekabet kurallarının yerleşmesini sağladı (yani asli görevi)

5. Nedenleri • İyi bir tasarım • Kararların gerekçeleri ile birlikte yayınlanma zorunluluğu • Dairenin görüşünün özetlenmek zorunda olması • Fikir rekabeti (contestability) geleneğinin gelişmesi • Kanun değişikliği önerileri hakkında kamuoyu görüşü alma geleneği • Taslaklar hakkında düzenlenen konferans ve sempozyumlar • Tüm bunların iş yapma biçimine getirdiği disiplin • İnsan kaynakları • Uzman yardımcılığı sınavı • Uzman ve uzman yardımcılarının eğitimine önem verilmesi • Kurum kültürü geleneksel bürokrasiden farklı, özgür ve düşünce üretimine değer veren bir ortam • Bağımsızlığa gösterilen özen

6. Saydamlık arttırılabilir mi? • Taslaklara verilen görüşler kurum web sitesinde yayınlanabilir • Yasal düzenleme taslakları kamuoyuna gerekçeleri ile birlikte sunulabilir, bu gerekçeler ne kadar ciddi yazılırsa gönderilen görüşler o kadar faydalı olur

7. Kurum’un rekabet hukuku ve politikası hakkında görüşleri • “Konuşma metinleri” kurumun düşündükleri ve yönelimleri hakkında önemli kaynak; web sitesine konabilir (“speeches”) • Rekabet hukukunda ekonomi biliminin rolü • Biçim odaklı rekabet politikası v.s. etki odaklı rekabet politikası • Uyumlu eylem karinesi • Kanun değişikliği hakkındaki taslak metin üzerine görüşler verildi. Bu görüşler hakkında ne düşünüyor?

8. Rekabet Savunuculuğu (1) • Rekabet Kurumu’nun en önemli işlevlerinden biri • Özelleştirme – özellikle telekomünikasyon, limanlar ve elektrik dağıtım özelleştirmeleri • Daha geliştirilebilir: Kurum’un rekabeti ilgilendiren önemli konularda kendisine sorulmadan görüş oluşturması ve kamuoyu ile paylaşması • Örnek: Anti-damping düzenlemeleri

9. Rekabet Savunuculuğu (2) • Rekabetin önemi konusunda kamuoyunu bilgilendirmeye daha fazla çaba harcanması gerekiyor • İş dünyası dışında da rekabetin anlamı ve yararı yeterince anlaşılmış değil. Rekabetin gelir dağılımı açısından olumsuz sonuçlara yol açtığından/açacağından kuşku duyuluyor. Anlatılması lazım ki: kısa dönemde rekabetten olumsuz etkilenen toplumsal gruplar ile dayanışmanın yolu rekabeti kısıtlayan çözümler üretmek değil, etkin sosyal politikalar uygulamak. • Örnek: Elektrik fiyatları sorunu ve önerilebilecek çözümler.

10. Rekabet Hukuku’nun gelişmesinde ekonomi biliminin önemi • Dünya’da rekabet hukukunun geçirdiği evrimin (“mehaz teşkil eden AB rekabet hukukunda ortaya çıkan köklü değişiklikler”) arkasındaki en önemli etkenlerden biri ekonomi biliminin yaptığı katkılardır • Örnek: Birleşme ve devralmalar • eski söylem: hakim durum yaratan ve hakim durumu güçlendiren birleşmeler yasaktır • Bu iyi bir çözümdü çünkü birleşmeler konusunda tartışmayı rekabet ile ilgili olmayan (örneğin siyasi) meseleler yerine doğrudan rekabet üzerine odaklaştırıyordu

11. Rekabet Hukuku ve ekonomi (2) • Sonra farkına varıldı ki birleşmeler hakim durum yaratmadan veya güçlendirmeden de rekabeti kısıtlayabilir • Buradan “birlikte” veya “kolektif hakim durum” kavramı ortaya çıktı. Bu kavramın ortaya çıkışında ekonomi/oyun teorisindeki “zımni anlaşma” teorisi önemli rol oynadı • Bunun da yeterli olmadığı fark edildi: Birleşmelerin ek koordinasyona yol açmadan da rekabeti kısıtlaması mümkün (yine oyun teorisi, sanayi ekonomisi) • Böylece 2004’teki değişiklik ile kınama kıstası “hakim durum yaratmak veya güçlendirmek” yerine “rekabeti önemli ölçüde azaltmak” şeklinde formüle edildi. Kurum’un hazırladığı taslak kanunda da öyle

12. Rekabet Hukuku ve ekonomi (3) • Bir başka örnek- ABD’de Yüksek Mahkeme’nin 1977 Sylvania kararı: • Fiyat dışı dikey sınırlamaların per-se ihlal görülmesine son verildi • Ekonomi bilimi önemli rol oynadı • Şu anda AB’de yürüyen 82. maddenin gözden geçirilme süreci • En önemli nedenlerinden biri ekonomi biliminin getirdiği açılımlar • Rekabet Politikasından sorumlu Komisyon üyesi Neelie Kroes: • “İkna oldum ki, piyasa gücünün uygulanması esas olarak piyasa üzerindeki etkisi temelinde ele alınmalıdır” • “I am convinced that the exercise of market power must be assessed essentially on the basis of its effects in the market” • “Basitçe amacımız, hasar teorilerini en sık görülen kötüye kullanma biçimlerinin sağlam ekonomik incelenmesi temelinde geliştirmek ve açıklamaktır • “We simply want to develop and explain theories of harm on the basis of a sound economic assessment for the most frequent types of abusive behaviour..”

13. Rekabet Hukuku ve ekonomi (4) • Rekabet hukukunun uygulanmasında ekonomik analizin önemi artacaktır • Rekabet Kurumu’nun önümüzdeki döneme ilişkin en önemli hedeflerinden biri, kurumun ekonomik analiz kapasitesini geliştirmek olmalıdır • Mikroekonomi, sanayi ekonomisi ve oyun teorisi • Kurumda bir “baş iktisatçı” pozisyonunun açılması ve bu pozisyonda bir akademik iktisatçının 2-3 yıllığına görevlendirilmesi • Hatta doktoralı ekonomistlerin istihdamına önem verilmelidir, bunun mekanizmaları yaratılmalıdır

14. Rekabet Hukuku ve ekonomi (5) • Açık ki, akademik dünyanın rekabet ekonomisine daha fazla yönelmesi için Rekabet Kurumu’nun daha aktif önderliğine ihtiyacı vardır • Yüksek lisans ve doktora tezleri • Sanayi ekonomisi ve oyun teorisi eğitiminin yaygınlaşması • Kurul kararlarının ekonomik analizi • Ekonomik analizde kalite ve istismar potansiyeli • AB’de vurgulanan tehlike: ekonomik danışmanlık kullanımı şirketler arasında Komisyon’a göre çok daha yaygın (Neven) • Türkiye’de haklarında soruşturmalara konu olan şirketler artan biçimde ekonomik analiz kullanacaklardır. Bu analizlere cevap verilmesi gerekecektir. Cevap verilmemesi de başka sorunlara yol açacaktır.

15. Rekabet Hukuku ve Ekonomi (6) • Rekabeti Koruma Kanunu’nun 4. maddesindeki “uyumlu eylem karinesi” hükmü, ekonomik analiz yeteneğini Türkiye özelinde daha da önemli kılmaktadır

16. “Bir anlaşmanın varlığının ispatlanamadığı durumlarda piyasadaki fiyat değişmelerinin veya arz ve talep dengesinin ya da teşebbüslerin faaliyet bölgelerinin, rekabetin engellendiği, bozulduğu veya kısıtlandığı piyasalardakine benzerlik göstermesi, teşebbüslerin uyumlu eylem içinde olduklarına karine teşkil eder.” • “Ekonomik ve rasyonel gerçeklere dayanmak koşuluyla taraflardan her biri uyumlu eylemde bulunmadığını ispatlayarak sorumluluktan kurtulabilir.”

17. Sunumda önümüzdeki döneme ilişkin belirlenen hedefler • RKHK’nda değişiklikler • Rekabet politikasının ülkenin makro sorunlarının çözümünde daha etkili bir mikro iktisadı çözüm aracına dönüştürülmesi • Kartellerle mücadeleye özel önem verilmesi ve Rekabet Kurumu kaynaklarının buna göre yönlendirilmesi planlanmaktadır • Uluslar arası ilişkiler

18. Rekabet hukukunun mikro reform aracı olması • “Rekabet politikasının genel ekonomi politikasıyla ilişkisinin daha net bir şekilde ortaya konması ve bu politika alanında yer alan enstrümanların özellikle makro ekonomik sorunlar için bir mikro iktisadi araç olarak yönlendirilmesi önemli bir zorunluluktur” • “ülkenin makroekonomik sorunlarının çözümünde… Stratejik sorumluluk” • Önemli çünkü rekabet hukuku ve politikası hakkında bir genel çerçeve ve yönelim önerisi yapıyor • Ancak ne anlama geldiği çok açık değil. Ne anlama geldiğini daha iyi anlatılması yerinde olur. • Saydamlık: Belki de bu açıklamanın yanında bu stratejinin neden gerekli olduğunu ve ne anlama geldiğini açıklayan bir “beyaz kitap”ın yayınlanması yerinde olurdu.

19. Acaba Taslak’taki 6. madde veya bu fikrin genelleştirilmiş bir biçimi mi kastediliyor? Madde 6 – 4054 sayılı Kanun’un 8 inci maddesi başlığıyla birlikte aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir: “İdari İşlemler • Madde 8 – Mal veya hizmet piyasalarında rekabet koşullarını etkileyecek olan ya da kamu teşebbüslerine veya özel teşebbüslere imtiyazlar veren mevzuatın veya piyasaların düzenlenmesine ilişkin hükümler içeren kanun, kanun hükmünde kararname, tüzük ve yönetmelik taslakları hakkında Kurum görüşünün alınması zorunludur. • Kurum, mal veya hizmet piyasalarında rekabeti engelleyici, sınırlayıcı veya bozucu etkiye sahip idari işlemleri veya düzenlemeleri tespit etmesi halinde, söz konusu işlemlerin veya düzenlemelerin bir kısmının veya tamamının iptali için yargı yoluna gidebilir.”

20. Yoksa şu anda rekabetin kısıtlı olduğu sektörlerin serbestleşme sürecinde rekabet hukuku ilkelerinin önderlik etmesinden mi söz ediliyor? • Avrupa Birliği’nde telekomünikasyon sektöründe yapıldığı gibi (2003 düzenleyici çerçevesi) • Makro tıkanıklıklara neden olan kilit sektörlerin seçilmesi? Kurum kaynaklarının bu tür önceliklere seferber edilmesi?

21. Rekabet hukukunun felsefesi Eleanor Fox: ABD ve AB hukuku arasındaki fark üzerine “Sherman Yasası şirketleri rekabeti arttırma ihtimali olan şeyleri yapmaya zorlamıyor…. ABD tüketici artığını ençoklaştırmaya çalışmıyor, tüketici refahını kabul edilemez biçimde daraltan faaliyetleri önlemeye çalışıyor… AB daha proaktif… Telekomünikasyondaki erişim direktifinde olduğu gibi rekabetin gelişmesi için spesifik politikaları var.” “The Sherman Act does not require firms to do what might yield greater competition…US is not trying to maximize consumer welfare but to prevent acts that unjustifiably shrink it; EU is more proactive..has specific policies to facilitate competition, as in telecoms, access notice”

22. Eğer bunlardan farklı bir “yönlendirilme”den söz ediliyorsa benim ilk endişem şu olur: Rekabet hukukunun amacı (rekabeti korumak, veya belki geliştirmek) basit ve açık. Fakat bu amaca ulaşma yolu kendi başına yeterince zorlu ve karmaşık. Çözülmemiş sorun sayısı oldukça yüksek. Onlara eğilmek ve çözmek Rekabet Kurumu’nu ve ülkedeki tüm rekabet hukukçularını ve iktisatçılarını önümüzdeki 10 yıl yeterince meşgul eder.

23. Ayrıca mikro reformların makro sorunlara çözüm olabileceği iddiası bir çok ekonomiste çok inandırıcı gelmeyecektir. • Örnek: Sunuma göre büyümenin istihdama etkisinin sınırı olmasının nedeni “Ancak bu verimlilik artışları, işgücü piyasasının esnekliğine dayanmış ve firmaların teknoloji seviyelerini ya da organizasyonel yapılarını değiştirmeleri sonucu ortaya çıkmamıştır. Bu durumda, dört yıldır yaşanan büyüme süreci işsizliğin azalması hususunda beklenen olumlu etkiyi yaratmamıştır.” • istihdam sorununda tarım kesiminin rolü. • RK bu tartışmaya girmek istiyor mu? Üstelik analitik düzeyde değil, bizzat politika düzeyinde? • Rekabet hukuku stratejisini böyle bir iddiaya dayandırmak, ve “yönlendirilebileceğinden” söz etmek özgünlüğünü ve bağımsızlığını ve en önemlisi evrenselliğini zedeleyebilir. • Kurum’u dinlemek lazım. Ne kastediliyor?

24. Rekabet Kurumu’nun 10 yılı kutlu olsun.