El IMPACTO FISCAL DEL CAFTA EN LOS PAÍSES CENTROAMERICANOS

1. El IMPACTO FISCAL DEL CAFTA EN LOS PAÍSES CENTROAMERICANOS IGOR PAUNOVIC Y JOSÉ OCTAVIO MARTÍNEZ, CEPAL, MÉXICO PRESENTACIÓN EN EL SEMINARIO REGIONAL DE POLÍTICA FISCAL, SANTIAGO DE CHILE, 27 DE ENERO DE 2004

2. ORGANIZACIÓN DE LA PRESENTACIÓN: • INTRODUCCIÓN • LA ESTIMACIÓN DE LA PÉRDIDA DE LOS INGRESOS FISCALES A CAUSA DEL CAFTA • LA VULNERABILIDAD FISCAL DE LAS ECONOMÍAS CENTROAMERICANAS • CONCLUSIONES

3. INTRODUCCIÓN • en 2002 se anuncio y dieron inicio las negociaciones para formalizar un Tratado de Libre Comercio (CAFTA, por sus siglas en inglés del Central American Free Trade Agreement) entre los Estados Unidos y los cinco países centroamericanos: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, y Nicaragua • el comercio de los Estados Unidos con los cinco países centroamericanos, valuado en alrededor de 20 mil millones de dólares en 2002, es mayor que con Brasil, a pesar de que los centroamericanos tienen una quinta parte de la población del gigante sudamericano y un producto por habitante bastante menor

4. INTRODUCCIÓN • Quizás las únicas dos estimaciones de los costos fiscales del CAFTA hasta el momento sean la que elaboran Lederman, Perry y Suescún (2002), y Barreix, Villela y Roca (2003) • Los primeros consideran que una desgravación total de las importaciones provenientes desde los Estados Unidos podría significar una pérdida de los ingresos fiscales entre el 3% y el 8% de los ingresos tributarios de los países centroamericanos

5. INTRODUCCIÓN • El otro trabajo reciente (Barreix, Villela, y Roca 2003) estima la pérdida de ingresos por aranceles de los países centroamericanos en el caso del CAFTA. Su estimación va de 1.6% de los ingresos tributarios en el caso de Nicaragua, hasta 7.5% para Honduras • El trabajo no se dedica exclusivamente al impacto fiscal del CAFTA, sino tiene objetivos más amplios, ya que estima el probable impacto fiscal del ALCA y del acuerdo MERCOSUR-CAN, y propone algunas alternativas de recaudación

6. INTRODUCCIÓN • En vista de que las negociaciones no han finalizado cuando se hizo el presente trabajo, y todavía se desconoce la lista definitiva de reducciones arancelarias por producto, nuestro objetivo fue establecer órdenes de magnitud lo más refinados posibles acerca del impacto fiscal • Se considera que ello podría ayudar a los Gobiernos a evaluar la dirección y la magnitud del impacto, con el fin de que estos puedan planear la adopción de medidas preventivas para neutralizar los efectos adversos

7. INTRODUCCIÓN • El foco de este trabajo son los efectos inmediatos, por lo que se estiman solamente los costos fiscales en el primer año de la vigencia del tratado • se puede argumentar con bastante certeza que la desgravación arancelaria dentro del marco del CAFTA en el primer año de vigencia tendría efectos fiscales adversos • Como es bien conocido, en el mediano y largo plazo los efectos se multiplican y los efectos negativos pueden ser contrarrestados por los efectos positivos

8. INTRODUCCIÓN • Aquí se emplea el método de la estática comparativa, asumiendo una relación estática entre las importaciones y el PIB • Dos dificultades principales: 1. No tenemos datos de participación de las importaciones desde los EE.UU. en el total de los ingresos tributarios 2. No tenemos la información de los productos que tendrían desgravación desde el primer año de vigencia del tratado, dado que las negociaciones estaban en curso.

9. LA ESTIMACIÓN DE LA PÉRDIDA DE LOS INGRESOS FISCALES A CAUSA DEL CAFTA • Los ingresos fiscales derivados del comercio exterior de los países centroamericanos provienen de dos fuentes principales: los ingresos por aranceles, y los ingresos por otros impuestos que se aplican al comercio exterior como el IVA y similares • La estimación de la pérdida fiscal por el inicio del CAFTA se hizo en dos etapas. En la primera se calculó la pérdida de ingresos por concepto de la eliminación de aranceles; en la segunda se calculó el impacto en otros impuestos que tienen como la base imponible el valor de las importaciones

10. Participación de ingresos por impuestos al comercio exterior en los ingresos de gobiernos centrales de los países centroamericanos, en 2002.

11. LA ESTIMACIÓN DE LA PÉRDIDA DE LOS INGRESOS FISCALES A CAUSA DEL CAFTA • Para estimar los ingresos arancelarios procedentes de las importaciones originadas en los Estados Unidos, se excluyeron de estas las importaciones realizadas por la industria maquiladora • Nosotros suponemos que los ingresos fiscales obtenidos por las importaciones desde los Estados Unidos participan en los ingresos arancelarios totales en la misma proporción como las importaciones desde los Estados Unidos. La participación oscila entre 24.4% en el caso de Nicaragua y 40.8% en Honduras

12. LA ESTIMACIÓN DE LA PÉRDIDA DE LOS INGRESOS FISCALES A CAUSA DEL CAFTA • La estimación de las importaciones que resultarían exentas del pago de aranceles en el primer año de vigencia del tratado se realizó utilizando el módulo MAGIC • “Module to Analyse the Growth of International Commerce” (MAGIC) es un programa computacional para analizar la competitividad de las exportaciones de los países en el mercado de los Estados Unidos. Se basa en la información de importaciones y exportaciones que proporciona el Departamento de Comercio de los Estados Unidos

13. LA ESTIMACIÓN DE LA PÉRDIDA DE LOS INGRESOS FISCALES A CAUSA DEL CAFTA • Se asumieron tres escenarios de apertura de los países centroamericanos: un escenario A de baja apertura, que incluye 41 capítulos que entrarían en la canasta A (la liberalización desde el momento de la entrada en vigencia del CAFTA), un escenario B de apertura moderada, integrada por 63 capítulos arancelarios; y un escenario C de mayor apertura que incluye 81 capítulos • La integración de los capítulos que entrarían en los tres diferentes escenarios es un tanto arbitraria, y su único objetivo es obtener órdenes de magnitud del costo fiscal de la desgravación. Ello es así debido a que las negociaciones todavía están en proceso y se desconoce la composición final de las canastas

14. Importaciones gravables desde los Estados Unidos en el año base (2002), y con tres escenarios de desgravación, (millones de dólares y porcentajes del año base)

15. LA ESTIMACIÓN DE LA PÉRDIDA DE LOS INGRESOS FISCALES A CAUSA DEL CAFTA • Con base a estos resultados, se estimaron las pérdidas de ingresos arancelarios en los tres escenarios. Se aplicó primero la participación de los ingresos por aranceles de las importaciones desde los Estados Unidos al total de los ingresos arancelarios (la columna 3 en el siguiente diapositiva), y después se aplicaron a la columna 3 los porcentajes obtenidos en el cuadro anterior con los diferentes escenarios de desgravación

16. Pérdida de ingresos arancelarios por importaciones desde los Estados Unidos con tres escenarios, como proporción de ingresos tributarios del año base (2002)

17. Pérdida de ingresos por impuestos diferentes a aranceles sobre el valor de importaciones con tres escenarios, (proporción de ingresos tributarios del año base)

18. Pérdida total de ingresos por concepto de impuestos a importaciones con tres escenarios, como porcentaje de ingresos tributarios en el año base (2002)

19. Pérdida total de ingresos por concepto de impuestos a importaciones con tres escenarios, como porcentaje del PIB en el año base (2002)

20. LA VULNERABILIDAD FISCAL DE LAS ECONOMÍAS CENTROAMERICANAS • En la sección precedente se llegó a la conclusión de que las pérdidas fiscales de los países centroamericanos atribuidas al primer año de operación del CAFTA son relativamente reducidas, en términos tanto de los ingresos tributarios como del PIB • En esta sección se argumenta que el panorama del sacrificio fiscal asociado a CAFTA adquiere otra dimensión en el marco de la situación de fragilidad y vulnerabilidad fiscal que prevalece en las economías centroamericanas, ya queel costo fiscal de CAFTA representa una presión adicional sobre la tensión fiscal vigente en la mayoría de los países centroamericanos

21. Impacto de las pérdidas tributarias atribuidas al CAFTA en el déficit fiscal del año 2002

22. Vulnerabilidad fiscal de los países centroamericanos

23. Otros indicadores de vulnerabilidad fiscal de los países centroamericanos

24. El agrupamiento de los países centroamericanos según la vulnerabilidad fiscal y el impacto fiscal del CAFTA

25. Evolución de la actividad económica en Centroamérica en el período 2001-2003 y pronóstico para 2004, (tasas de crecimiento)

26. Conclusiones • Los cálculos del impacto fiscal en el primer año de CAFTA señalan que las pérdidas tributarias podrían estar en un rango entre 0.10% y 0.30% del PIB en Costa Rica (el país menos afectado) y 0.23% y 0.69% en Honduras (el más afectado). • Tanto en términos de los ingresos tributarios como en proporción al PIB, el impacto no es muy grande debido al bajo nivel que tienen los aranceles hoy en día por la considerable apertura y reducción arancelaria que se realizó en el transcurso de las dos décadas pasadas. • El impacto en el déficit fiscal podría ser significativo para todos los países en el escenario de apertura amplia, ya que podría elevar el déficit entre 0.3% y 0.5%, excepto en el caso de Honduras donde alcanza 0.7%.

27. Conclusiones • Este aumento del déficit es crítico, si se considera que se produce en el marco de una situación de vulnerabilidad fiscal de la mayoría de los países. Esta vulnerabilidad esta determinada por la presencia de déficit elevados (superiores al 3% del PIB) en casi todos los países, la presencia de déficit cuasificales significativos, y la existencia de importantes pasivos contingentes en otros. Además, los índices de deuda externa son elevados en cuatro de los cinco países, y existe una significativa dependencia de donaciones del exterior en dos países. Finalmente, todos los países padecen de debilidad institucional derivada de la presencia de varios factores. • Para los países con vulnerabilidad fiscal alta, cualquier reducción de ingresos, sin importancia de cuán pequeña sea, exige una evaluación meticulosa, lo que proporcionaría una base sólida para una respuesta proactiva.

28. Conclusiones • Se estima que tres de los cinco países mantendrán una trayectoria de lento crecimiento en 2004, lo cual dificultará el fortalecimiento de las finanzas públicas y la posibilidad de prepararse para enfrentar los costos y demandas fiscales derivadas del CAFTA. • Finalmente, el alto endeudamiento de los países centroamericanos los sitúa en una posición especialmente vulnerable frente a alzas en las tasas de interés internacionales, situación que en 2005 podría ser particularmente relevante.