Das Ziel ist der Klassenerhalt Inhouse-Seminar Füßer & Kollegen am 23. Februar 2007

1. Das Ziel ist der Klassenerhalt Inhouse-Seminar Füßer & Kollegen am 23. Februar 2007 Klaus Füßer Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht Leipzig

2. Vorstellung der Kanzlei Füßer & Kollegen • 1997 von Rechtsanwalt Füßer gegründet • Kanzleiphilosophie: Verwaltungsrechtsboutique mit hohem • wissenschaftlichem Anspruch • räumliches Tätigkeitsfeld: bundesweit • fachliches Tätigkeitsfeld: u.a. • Beratung von Vorhabenträgern, vor allem von Verkehrsinfrastrukturprojekten • Beratung von Flächeneigentümern zur Abwehr von Unterschutzstellung von Flächen im Rahmen von NATURA 2000 • Beratung von Gebietskörperschaften zu diversen Fragestellungen, u.a. NATURA 2000, Realisierung eigener Vorhaben sowie zum Raumordnungs- und Landesplanungsrecht • öffentliches Baurecht • Denkmalschutzrecht • Projektentwicklung

3. Problemaufriss in Sachsen erfolgt derzeit eine Anpassung der Regionalpläne an den Landesentwicklungsplan 2003 (LEP 2003) Im Zuge der Wiedervereinigung kam es sachsenweit zu raum-strukturellen Besonderheiten  Errichtung von Einkaufszentren, Spaßbädern, Ausstattung mit übergroßen Wohngebäuden etc., die nach heutiger Rechtslage, insbesondere nach dem LEP 2003, nicht mehr genehmigungsfähig wären. In welchem Umfang darf bzw. muss den Anliegen der betreffenden Gemeinden in der Regionalplanung nachgegeben werden?

4. Ausweisung von Grundzentren – Gesetzeslage § 3 SächsLPlG (2) Der Landesentwicklungsplan enthält die landesweit bedeutsamen Festlegungen zur Raumstruktur, soweit sie für die räumliche Ordnung, Entwicklung und Sicherung erforderlich sind. Das sind: 1. hinsichtlich der anzustrebenden Siedlungsstruktur a) Zentrale Orte und Verbünde, mit Ausnahme der Zentralen Orte und Verbünde der unteren Stufe (Grundzentrum), § 4 SächsLPlG (2) Die Regionalpläne sind aus dem Landesentwicklungsplan nach § 3 zu entwickeln. (3) Die Regionalpläne enthalten insbesondere die folgenden Fest- legungen zur Raumstruktur, wenn und soweit es für die räumliche Ordnung, Entwicklung und Sicherung erforderlich ist: 1. hinsichtlich der anzustrebenden Siedlungsstruktur a) Zentrale Orte und Verbünde der unteren Stufe (Grundzentrum),

5. Ausweisung von Grundzentren – Ermessensspielräume Ausgangsthesen: • Den Regionalen Planungsverbänden kommt ein erheblicher rechtlicher Gestaltungsspielraum zu. • Die Regionalen Planungsverbände sind nicht nur für die Festsetzung von Grundzentren ausschließlich zuständig, sondern auch für die Festlegung der dafür notwendigen Maßgaben.

6. Ausweisung von Grundzentren – Ermessensspielräume Begründung: 1. Verfassungsrechtliches Argument Raumordnungsrechtliches Anpassungsgebot (§ 4 I 1 ROG, § 1 IV BauGB) im Widerstreit zur über die Selbstverwaltungsgarantie verfassungsrechtlich verbürgten kommunalen Planungshoheit (vgl. Art. 28 II GG, Art. 82 II SächsVerf) • Die Belange der Gemeinden (insbesondere deren vorgefundene –  verfestigte – Entwicklung und deren Bedürfnisse bzw. Entwicklungsvorstellungen)sind sowohl im Rahmen der Abwägung (§ 6 III SächsLPlG i. V. m. § 7 VII ROG) als auch im Rahmen des raumordnungsrechtlichen „Gegenstromprinzips“ gemäß § 1 III ROG mit dem sich aus den Besonderheiten des jeweiligen Sachverhalts ergebenden spezifischen Gewicht auf jeder Ebene der Landesplanung zu berücksichtigen. • Um dem gerecht werden zu können, muss den sachnahen regionalen Planungsverbänden ein echter Gestaltungsspielraum auch bei der Ausweisung von Grundzentren zukommen.

7. Ausweisung von Grundzentren – Ermessensspielräume Begründung: 2. Gesetzessystematisches Argument Kommunale Verfasstheit der regionalen Planungsverbände sowie Kommunalisierung der bisherigen Planungsstellen und deren Bediensteter durch die Neufassung des SächsLPlG • gesetzgeberische Hervorhebung der kommunalen Verantwortung und Ortsnähe • die Sachfrage „Bestimmung von Grundzentren“ zeichnet sich ebenfalls durch Nähe zur kommunalen Ebene aus • der darin liegenden Absicht, die kommunale Ebene zu stärken, würde es widersprechen, wenn die Regionalen Planungs- verbände nur zuständig wären, Grundzentren nach vorgegebenen Maßstäben ohne eigenen Planungsspielraum festzusetzen

8. Ausweisung von Grundzentren – Ermessensspielräume Begründung: 3. Rechtsvergleich Art. 18 BayLPlG (2) Regionalpläne enthalten ausschließlich 1. Die Festlegung der Zentralen Orte der Grundver- sorgung (...) Art. 16 BayLPlG (2) Der Landesentwicklungsplan enthält insbesondere 2. Die Festlegung der Zentralen Orte, (...) sowie Vorgaben für die Bestimmung der Zentralen Orte der Grundversorgung (...) Eine derartige Differenzierung zwischen den Anforderungen an die Ausweisung und der Ausweisung selbst ist im SächsLPlG nicht enthalten!

9. Ausweisung von Grundzentren – Aussagen des LEP 2003 Z 2.3.12 • Grundzentren sind in den Regionalplänen zur Ergänzung der Ober- und Mittelzentren als übergemeindliche Versorgungs- und Dienstleistungszentren auszuweisen, wenn die Kriterien • mindestens 15.000 Einwohner im Verflechtungsbereich innerhalb des Verdichtungsraumes und mindestens 7.000 Einwohner im Verflechtungsbereich (bei mindestens 3.000 Einwohnern im Zentralen Ort) im ländlichen Raum, • Erreichbarkeitsdefizit im ÖPNV, • ÖPNV-Knotenpunkt und • breit gefächertes sowie herausgehobenes Arbeitsplatzangebot (über 250 sozialversicherungspflichtige Arbeitsplätze im Ort je 1.000 Einwohner oder über 2.000 sozialversicherungspflichtige Arbeitsplätze absolut im Verdichtungsraum bzw. über 1.000 sozialversicherungspflichtige Arbeitsplätze absolut im ländlichen Raum) überwiegend erfüllt sind. (...)

10. Ausweisung von Grundzentren – Resümee • Z 2.3.12 des LEP 2003 bikonditional verstanden („dann und nur dann, wenn“) wäre rechtswidrig  keine zwingenden Kriterien für die Ausweisung von Grundzentren durch den LEP möglich • Z 2.3.12 des LEP 2003 nur haltbar bei einfach- konditionalem Verständnis („jedenfalls dann, wenn“)  hier nur Aufzeigen der Landesentwicklungsplanung, ab welcher Schwelle nach deren Auffassung die Nichtausweisung eines Grundzentrums schlechthin unvertretbar wäre • Z 2.3.12 des LEP 2003 ist damit zwar als Ziel formuliert, doch der Sache nach eher als eine Art raumplanerisches antizipierendes Sachverständigen- gutachten gemeint

11. „besondere Gemeindefunktionen“ – Gesetzeslage § 4 SächsLPlG (2) Die Regionalpläne sind aus dem Landesentwicklungsplan nach § 3 zu entwickeln. (3) Die Regionalpläne enthalten insbesondere die folgenden Fest- legungen zur Raumstruktur, wenn und soweit es für die räumliche Ordnung, Entwicklung und Sicherung erforderlich ist: 1. hinsichtlich der anzustrebenden Siedlungsstruktur b) besondere Gemeindefunktionen, Zweck der Regelung: Gemeinden, welche durch die Einführung des „Dreistufensystems“ ihre Zentrenfunktion verlieren, oder die in der Mehrzahl der Bereiche nur die Stellung eines untergeordneten Zentrums verdienen, sollen zumindest über die Zuweisung einer oder mehrerer besonderer Gemeindefunktionen ihre bisherige Stellung behalten bzw. durch diese nicht in ein zu enges raumordnerisches Korsett gezwungen werden („raumordnungsrechtlicher Bestandsschutz“, vgl. auch Z 2.4.1 des LEP 2003).

12. „besondere Gemeindefunktionen“ – Aussagen des LEP 2003 Kapitel 2.4 Besondere Gemeindefunktionen sind Funktionen, die den wirtschaftlichen und sozialen Charakter einer nicht zentralörtlichen Gemeinde dominieren und in ihrer raumstrukturellen Wirkung deutlich über die eigene Gemeinde hinausgehen oder die in Grundzentren eine deutlich herausgehobene Funktion gegenüber den anderen Aufgaben eines Grundzentrums darstellen. Als besondere Gemeindefunktionen kommen insbesondere die Funktion Bildung, Gewerbe, Fremdenverkehr, grenzüberschreitende Kooperation und Verkehr in Betracht. Die entsprechenden Festlegungen erfolgen in der Regel in den Regionalplänen, sofern ein überörtliches Regelungserfordernis raumordnerisch begründet ist. Die Funktionen werden Gemeinden zugewiesen. Bei einem besonderen landesentwicklungspolitischen Interesse erfolgt diese Festlegung im Landesentwicklungsplan (Funktion als Standort für Aufgaben der Verteidigung). Mit der Sicherung oder der Entwicklung der Gemeindefunktion in Einklang stehende Maßnahmen sind in einem nicht zentralen Ort über den Rahmen der Eigenentwicklung der Gemeinde hinaus zulässig.

13. „besondere Gemeindefunktionen“ – Schlussfolgerung Hinsichtlich der im Einzelnen denkbaren Gemeindefunktionen hat der LEP 2003 keinen enumerativen Charakter  für viele Gemeinden interessante besondere Gemeindefunktion „Handel“, „Freizeit“ oder ähnliches wäre neben den in Kapitel 2.4 genannten an sich möglich

14. Zusammenfassung – materielle Rechtslage • Der faktische und ggf. bauleitplanerische Bestand von Gemeinden lässt sich raumordnerisch durch Ausweisung als Grundzentrum und/oder durch Ausweisung besonderer Gemeindefunktionen absichern. • Den Regionalen Planungsverbänden kommt bei der Ausweisung von Grundzentren ein echter Planungs- spielraum zu; Z 2.3.12 des LEP 2003 zeigt insoweit nur auf, ab welcher Schwelle nach Auffassung der Landesentwicklungsplanung die Nichtausweisung eines Grundzentrums schlechthin unvertretbar wäre. • Die einzelnen besonderen Gemeindefunktionen werden in Kapitel 2.4 LEP 2003 nicht abschließend aufgeführt; soweit solche Funktionen den Zielen des LEP widersprechen, sind die materiell-rechtlichen Voraussetzungen des Zielabweichungsverfahrens zu beachten.

15. Fragen des Rechtsschutzes – denkbare Konstellationen 1. Eine Gemeinde will sich gegen eine bestimmte regionalplanerische Entscheidung – z. B. die Zuweisung einer bestimmten besonderen Gemeindefunktion – wehren. 2. Eine Gemeinde begehrt eine bestimmte regionalplanerische Entscheidung, z. B. die Festsetzung als Grundzentrum oder die Zuweisung einer bestimmten besonderen Gemeindefunktion. 3. Eine Gemeinde will gegen eine regionalplanerische Entscheidungzugunsten einer Nachbargemeinde– z. B. deren Festsetzung als Grundzentrum oder die Zuweisung einer bestimmten besonderen Gemeindefunktion an diese – vorgehen.

16. Fragen des Rechtsschutzes – Vorgehen gegen eine Maßnahme Frage nach dem statthaften Rechtsbehelf Abstellen auf das jeweilige Begehren (vgl. § 88 VwGO); hier: Vorgehen gegen die Festsetzung als Grundzentrum/Ausweisung besonderer Gemeindefunktion(en), also gegen eine bestimmte regionalplanerische Statusfestlegung = Konstellation 1 und 3 insbesondere Frage nach der Rechtsnatur dieser regional-planerische Entscheidung § 7 II 1 SächsLPlG: Regionalpläne werden als Satzung beschlossen In beiden Konstellationen ist die verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle der statthafte Rechtsbehelf (§ 47 I Nr. 2 VwGO i. V. m. § 24 I SächsJG)

17. Fragen des Rechtsschutzes – Vorgehen gegen eine Maßnahme Gemäß § 47 II 1 VwGO kann der Antrag nur von solchen Personen gestellt werden, die geltend machen können, durch die angegriffene Rechtsnorm oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein Möglicherweise verletztes Recht: kommunale Planungshoheit (Art. 28 II 2 GG, 82 II 2 SächsVerf)  der Inhalt der fraglichen Planungsentscheidung muss eine planerische Betroffenheit der klagenden Gemeinde erkennen lassen Konstellation 1 = die Planungsentscheidung betrifft die klagende Gemeinde selbst: hier schon planerische Betroffenheit wegen § 1 IV BauGB Konstellation 3 = die Planungs- entscheidung betrifft eine Nachbargemeinde: planerische Betroffenheit der klagenden Gemeinde über das kommunale Abstimmungsgebot, siehe insbesondere § 2 II 2 BauGB

18. Fragen des Rechtsschutzes – Ersuchen um eine Maßnahme Problem in Konstellation 2: Klage auf Erlass einer Rechtsnorm Rechtsnormen als abstrakt-generelle Regelungen werden aber im Allgemein- und nicht im Einzelinteresse erlassen Das schließt indes nicht den Anspruch eines Einzelnen auf ein entsprechendes Tätigwerden des Normgebers aus (Argument: Art. 19 IV GG). Ein derartiger Anspruch kann sich aus höherrangigem Recht ergeben (str., so aber die höchstrichterliche Rspr., zuletzt: BVerwG, Urteil vom 04.07.2002 – 2 C 13/01 –, NVwZ 2002, 1505 (1506)); in Bezug auf Regionalpläne also z. B. auch aus dem LEP.

19. Fragen des Rechtsschutzes – Ersuchen um eine Maßnahme • Das Gericht hat sich bei den sog. Normerlassklagen jedoch auf die Feststellung des rechtswidrigen Zustands aufgrund des Fehlens einer Norm zu beschränken; das Wie der Abhilfe bleibt dem Normgeber überlassen (Argument: Gewaltenteilungsgrundsatz)  statthaft: Feststellungsklage nach § 43 VwGO (str., aber in diese Richtung: BVerwG, Urteil vom 04.07.2002 – 2 C 13/01 –, NVwZ 2002, 1505 (1506)) • Die übrigen Voraussetzungen des § 43 VwGO liegen vor: • Das festzustellende Rechtsverhältnis (§ 43 I VwGO) ergibt sich aus dem einen Anspruch auf Tätigwerden begründenden höherrangigem Recht. • Das Feststellungsinteresse (§ 43 I VwGO) sowie die von der Rspr. geforderte Klagebefugnis (§ 42 II VwGO analog) liegt in der Determinierung der konzeptionellen Entwicklungsmöglich- keiten der betroffenen Gemeinde. • Die Subsidiarität nach § 43 II VwGO ist mangels einschlägiger das Klägerbegehren weiter voranbringender Rechtsbehelfe wie Verpflichtungs- oder Leistungsklage ebenfalls gegeben.

20. Fragen des Rechtsschutzes – Zusammenfassung • Die Gemeinden können im Wege der Normenkontrolle nach § 47 I Nr. 2 VwGO i. V. m. § 24 I SächsJG gegen regionalplanerische Entscheidungen, insbesondere Statusfestlegungen – sowohl sie selbst als auch eine Nachbargemeinde betreffend – vorgehen. • Die Gemeinden sind in beiden Fällen gemäß § 47 II VwGO antragsbefugt, da sie über § 1 IV BauGB bzw. • § 2 II 2 BauGB in ihrer Planungshoheit betroffen sind. • Soweit Gemeinden eine bestimmte regionalplanerische Entscheidung (Festsetzung als Grundzentrum, Ausweisung bestimmter besonderer Gemeindefunktion(en)) begehren, können sie über die Feststellungsklage nach § 43 VwGO Rechtsschutz erfahren.