Les dangers d’une DSP : une fatalité ou non?

1. Les dangers d’une DSP : une fatalité ou non? Amicale des DGS et des Secrétaires Généraux de l’Essonne Présentation du 24 novembre 2009 Contacts : Véronique Fuoc – Directrice de mission – 01 58 64 58 64 – 06 73 01 54 64 – vfuoc@deconseil.fr Béatrice de Abreu – Consultante manager – 01 58 64 43 89 50 – 06 64 43 89 50 – bdeabreu@deconseil.fr

2. … Lors de la formation du contrat - Choisir le bon mode de gestion - Choisir le bon type de délégation …Lors de l’exécution du contrat • Contrôler les performances techniques du service délégué • Vérifier l’adéquation du couple tarif/rentabilité • S’assurer d’une gestion patrimoniale effective Identification des dangers d’une DSP … … Lors de la liquidation du contrat • Anticiper la fin du contrat sur les aspects patrimoniaux, sociaux et procéduraux • Préparer la négociation de fin de contrat

3. Volet n°1 Lors de la formation du contrat…

4. Analyse de la chaîne de valeur • Etape n°1: découper l’organisation des services de l’eau et de l’assainissement en processus élémentaires, eux-mêmes regroupés en activités principales en suivant le principe du « trajet de la goutte d’eau » des zones de captages aux compteurs des abonnés, puis, des collecteurs des eaux usées (collectifs et non collectifs) aux stations d’épuration des eaux; • Etape n°2: détermination des risques liés aux maillons de la chaîne de valeur actuelle pour la production et la distribution d’eau potable et pour l’assainissement; • Etape n°3: définition d’une organisation cible avec proposition d’un organigramme opérationnel pour le cas d’une reprise en régie totale. Rapprochement des modes de gestion Volet n°1 – Choix du mode de gestion Méthode pour le choix du mode de gestion Projection en régie ou en délégation

5. Analyse de la chaîne de valeur • Etape n°1 - Analyse descriptive et évaluation des différents modes de gestion: attraits et inconvénients. • Etape n°2 - Analyse appliquée aux activités principales de la chaîne de valeur: impacts sur les choix du mode de gestion par maillon de la chaîne de valeur Rapprochement des modes de gestion Volet n°1 – Choix du mode de gestion Exposé de la méthode [2/3] Projection en régie ou en délégation

6. Analyse de la chaîne de valeur Rapprochement des modes de gestion Volet n°1 – Choix du mode de gestion Exposé de la méthode [3/3] • Etape n°1 – Etablir une projection budgétaire du service à partir d’un scénario 0 correspondant à la reprise en régie totale. • Etape n°2 – Etablir un calendrier de reprise en régie ou de mise en concurrence de type marché, délégation ou PPP en fonction du choix Projection en régie ou en délégation

7. Production d’eau potable Gestion des approvisionnements Distribution Volet n°1 – Choix du mode de gestion Exemple de la chaîne de valeur – Production d’eau potable

8. Production d’eau potable Formaliser par les services un retour d’expérience des conditions actuelles de réalisation de la chaîne: « Selon nous, ce qui fonctionne bien, c’est … Selon nous, ce qui ne fonctionne pas bien, c’est… » Volet n°1 – Choix du mode de gestion Exemple de la chaîne de valeur – Production d’eau potable Pondérer les risques associés à chaque ligne de la chaîne de valeur

9. Volet n°1 – Choix du mode de gestion Exemple de retour d’expérience sur la gestion de la relation usagers

10. Volet n°1 – Choix du mode de gestion Exemple de pondération des risques liés

11. Volet n°1 – Choix du mode de gestion Présentation synthétique des modes de gestion

12. Importance des relations avec les autres collectivités Utilisation d’éléments mutualisés du domaine public Intérêt d’une R&D forte et mutualisée Risque lié aux conséquences d’une baisse de consommation usagers Relation entre l’EP et l’Assainissement Volet n°1 – Choix du mode de gestion Les critères de décision Evolution des normes Conservation du savoir faire, des équipements actuels Durée du cycle économique Importance de la qualité des eaux distribuées et rejetées Economie d’échelles sur plusieurs contrats Impact sur le prix de l’eau

13. Importance des relations avec les autres collectivités Intérêt d’une R&D forte et mutualisée Relation directe à l’usager X Risque lié aux conséquences d’une baisse de consommation usagers X Relation entre l’EP et l’Assainissement X X X Volet n°1 – Choix du mode de gestion Exemple de hiérarchie des critères de décision - Evolution des normes X X Conservation du savoir faire, des équipements actuels X X Durée du cycle économique X X Importance de la qualité des eaux distribuées et rejetées + Economie d’échelles sur plusieurs contrats Impact sur le prix de l’eau

14. Volet n°1 – Choix du mode de gestion Croisement des maillons Mode de gestion sans difficulté particulière Mode de gestion pouvant poser des difficultés Mode de gestion impossibles

15. Volet n°2 Lors de l’exécution du contrat…

16. Le Délégataire assume la responsabilité du Service Délégué, à ses risques et périls • Il est donc normal que son pouvoir de décision et son indépendance soient revendiqués • Le savoir sans le pouvoir… • A priori, la Collectivité doit tout savoir de la gestion de son délégataire, mais elle ne peut que prendre acte, à moins de mettre à jour le non respect d’un engagement contractuel. Elle ne peut imposer de décision • Les limites liées au « secret industriel » • La transparence de la procédure d’une délégation de service public doit être réalisée dans le respect du secret industriel et commercial entourant le savoir-faire des candidats délégataires. • Par la suite, stratégie, gestion et partenariats mis en œuvre par le Délégataire ne doivent être divulgués à ses concurrents Volet n°2 – Le risque d’asymétrie d’information

17. Déséquilibre d’information entre les parties, le besoin d’expertises : Parce que l’asymétrie d’information est réelle dans la relation de délégation correspondant à la production privée de biens publics, il est important pour la collectivité de la rééquilibrer par sa propre expertise ou par une tierce expertise Les compétences sont très larges : « métier », immobilier, insertion urbaine, ressources humaines, ensemble des lois concernant le projet En ce qui concerne l’expertise économique : L’équilibre économique du Service Public, au sein de son environnement / les spécificités sectorielles, historiques et politiques Le modèle économique et financier des collectivités et des entreprises est différent Volet n°2 – Le risque d’asymétrie d’information Une information limitée du délégant?

18. 1 - Réduction de l’asymétrie d’information et donc possibilité d’un échange réel entre partenaires • 2 - Réalisation d’économies non négligeables (obtenir plus de son délégataire) • 3 - Changement dans le comportement du délégataire: meilleur positionnement des rôles • 4 – Amélioration de la qualité des offres reçues pour le renouvellement de la DSP • 5 - S’assurer que la prestation délivrée par le délégataire aux usagers l’est au meilleur prix Volet n°2 – Le risque d’asymétrie d’information Contrôler, pourquoi?

19. 6 - La bonne utilisation des fonds publics • 7 - Connaître son service public • 8 - Vérifier l’application de l’offre initiale : les prévisionnels économiques et l’estimation des volontés initiales des parties • 9 - Justifier le mode de gestion / imaginer une reprise en régie • 10 - Préparer la fin du contrat de DSP (fin normale et fin anticipée) Volet n°2 – Le risque d’asymétrie d’information Contrôler, pourquoi?

20. Une obligation partagée entre le délégant et le délégataire Il y a eu des recours du Délégataire pour « absence de contrôle » Au moment de résilier le contrat, le Délégataire argue que la Collectivité ignore les fondements du Service Public qu’elle a délégué faut-il y ajouter le délit d’imprudence ou de négligence (loi du 13 mai 1996), lequel peut s’inscrire dans cette problématique, en cas de négligence manifeste en matière de contrôle de l’activité déléguée : une délégation n’est pas un dégagement de toute responsabilité Volet n°2 – Le risque d’asymétrie d’information Contrôler, pourquoi?

21. La théorie des contrats administratifs… Le contrôle d’un service délégué par l’autorité délégante est une prérogative de puissance publique qui existe même si elle n’est pas contractualisée. … trouve une traduction légale… La loi du 8 février 1995 dite Loi Mazeaud dispose : « Le délégataire produit chaque année avant le 1er juin à l’autorité délégante, un rapport comportant notamment les comptes retraçantla totalité des opérations afférentes à l’exécution de la délégation de service public et une analyse de la qualité du service. Ce rapport est assorti d’une annexe permettant à l’autorité délégante d’apprécier les conditions d’exécution du service public ». Volet n°2 – Le risque d’asymétrie d’information Contrôler, sur quelles bases?

22. … et une traduction réglementaire Le décret n° 2005-236 du 14 mars 2005précise désormais plus spécifiquement le contenu du rapport annuel du délégataire sur les aspects patrimoniaux - un compte rendu de la situation des biens et des immobilisations nécessaires à l’exploitation du service délégué (notamment description des biens, et, le cas échéant, le programme d’investissement, y compris au regard des normes environnementales et de sécurité) - un état du suivi du programme contractuel d’investissements en 1er établissement, et du renouvellement des biens et immobilisations nécessaires à l’exploitation du service délégué (avec présentation de la méthode de calcul de la charge économique imputée au compte annuel du résultat d’exploitation de la délégation) - un inventaire des biens désignés au contrat comme biens de retour et de reprise du service délégué, - un état des autres dépenses de renouvellement réalisées dans l’année conformément aux obligations contractuelles - un état des variations du patrimoine immobilier intervenues dans le cadre du contrat Volet n°2 – Le risque d’asymétrie d’information Contrôler, sur quelles bases?

23. … et une traduction réglementaire Le décret n° 2005-236 du 14 mars 2005précise désormais plus spécifiquement le contenu du rapport annuel du délégataire Sur les aspects comptables - un compte rendu annuel de l’exploitationde la délégation rappelant les données présentées l’année précédente au titre du contrat en cours (avec définition des règles d’imputation des différentes charges directes et indirectes), - une présentation des méthodes et des éléments de calcul économique annuel et pluriannuel retenus pour la détermination des produits et des charges directs et indirects imputés au compte d’exploitation de la délégation, - les engagements à incidences financières, y compris en matière de personnel, liés à la délégation de service public, et nécessaires à la continuité du service public. Volet n°2 – Le risque d’asymétrie d’information Contrôler, sur quelles bases?

24. … et une traduction réglementaire Le décret n° 2005-236 du 14 mars 2005précise désormais plus spécifiquement le contenu du rapport annuel du délégataire Sur les aspects techniques et qualitatifs - une analyse de la qualité du service, notamment sur la base d’indicateurs définis par voie contractuelle - un compte rendu technique et financier comportant les informations utiles relatives à l’exécution du service et notamment les tarifs pratiqués, leur mode de détermination et leur évolution, ainsi que les autres recettes d’exploitation. Volet n°2 – Le risque d’asymétrie d’information Contrôler, sur quelles bases?

25. Règles d’élaboration du rapport annuel d’activité • Une grande liberté règne quant à l’élaboration du rapport, qui peut prendre en compte les avis émis par la commission consultative des services publics locaux. • C’est pourquoi la Cour des comptes souhaite une certaine normalisation. Elle a confié à l’Ordre national des experts-comptables une mission d’harmonisation. • En fait le contenu du rapport dépend des spécificités de chaque secteur (eau, chauffage urbain, transport…). • De plus, il doit concilier deux exigences contradictoires : fournir le maximum d’informations voulues par le délégant et protéger le secret commercial et industriel du délégataire. • En même temps, les données devront être claires – car lues par des non spécialistes – et permettre des comparaisons d’une année sur l’autre, notamment Volet n°2 – Le risque d’asymétrie d’information Contrôler, sur quelles bases?

26. Un cadre général de contrôleVision d’ensemble des contrôles possibles de la passation à l’exécution Juge administratif Préfet Champ Du Contrôle Juge financier Autorité délégante Volet n°2 – Le risque d’asymétrie d’information Contrôler, sur quelles bases? Juge pénal Commissaire Aux comptes

27. Volet n° 3 Lors de la liquidation du contrat…

28. Etat du patrimoine constitutif des biens de retour Transaction financière (le cas échéant) Solde des provisions non dépensées Garantie = (Cumul des dépenses de renouvellement réalisées + Prévisionnel de dépenses sur la durée résiduelle du contrat) Durée du contrat En fin de contrat, le cumul des garanties correspond à la valeur en € courants des dépenses réalisées au titre du gros entretien et du gros renouvellement sur l’exploitation. La garantie n’est pas une provision. Il s’agit de la projection d’une charge en € courants à terminaison de contrat et non pas de la part de recette tarifaire réservée au provisionnement des dépenses de gros renouvellement. Ce système n’est pas transparent vis-à-vis de la collectivité car : - il ne permet pas d’établir le solde de renouvellement disponible, c’est-à-dire, la part du résultat qui a été réservée par le délégataire pour le financement des opérations de renouvellement et de gros entretien, - il n’informe par l’autorité délégante sur les opérations de GER réalisées, les CARE faisant apparaître uniquement le montant de la garantie imputée au titre de l’année écoulée, - s’agissant d’un système assurantiel, il permet, dans certains cas, que le compte de renouvellement soit géré directement par la maison mère et non pas par la filiale dédiée à l’exploitation. Dans ce cas, les opérations de renouvellement donnent lieu à des refacturations internes qu’il est très difficile de retracer et de rattacher à la délégation. Par ailleurs, le résultat financier lié au placement de trésorerie du solde de renouvellement non dépensé reste au bénéfice de la maison mère et n’est pas réinjecté dans les comptes de la délégation. Volet n°3 – Points de vigilance

29. Etat du patrimoine constitutif des biens de retour Transaction financière (le cas échéant) Solde des provisions non dépensées Détermination des modalités de calcul du solde de renouvellement Le solde disponible de renouvellement devrait, à notre sens, être établi sur la base de la formule suivante : Solde disponible au 31.12.N-1 + Dotation constituée au titre de l’année N - Dépenses de renouvellement réalisées au titre de l’année N = Solde disponible au 31.12.N Il convient donc de rechercher le niveau du solde disponible au 31.12.2009 et de rechercher les conditions de détermination et d’indexation des dotations constituées en cours d’année N. Enfin, dans la pratique des contrats de délégation de service public que nous avons observée par ailleurs, les soldes disponibles de renouvellement sont intéressés (mécanisme des fonds). Volet n°3 – Points de vigilance

30. Etat du patrimoine constitutif des biens de retour Transaction financière (le cas échéant) Solde des provisions non dépensées Les biens sont par usage répartis en trois catégories distinctes qui obéissent à un régime juridique qui leur est propre : les biens de retour, les biens privés et les biens de reprise. Un inventaire qualitatif et qualifiant des biens utilisés dans le cadre de la délégation devra être prévu et établi 3 à 5 ans avant la fin prévue de la concession. Volet n°3 – Points de vigilance • Pour la valorisation, la méthode la plus usitée est celle de la valeur nette comptable pour la gestion de la fin des contrats. • Sa mise en œuvre devra toutefois s’accompagner de plusieurs points de vigilance et de contrôle pour la collectivité : • vérification des conditions de détermination des valeurs brutes et des modalités d’amortissement : révision des méthodes d’inventaire, croisement avec la valeur d’assurance (valeur à neuf vétustés déduites) • croisement avec les conditions de facturation des biens aux délégations pratiquées sur les 5 derniers exercices par le délégataire(croisement avec le contrôle détaillée des charges calculées).

31. Transaction financière (le cas échéant) Etat du patrimoine constitutif des biens de retour Solde des provisions non dépensées • La base de négociation de la liquidation du contrat repose sur 3 axes : • l’analyse globale de l’économie du contrat afin déterminer les engagements économiques de chacune des parties sur la durée du contrat en intégrant l’effet des avenants, • le bilan technico-économique de la délégation : les pertes sont-elles bien des pertes? • la prospective de coûts Volet n°3 – Points de vigilance