Diego Petrecolla Costa Rica, mayo de 2009

1. Condiciones de Competencia en Cadenas Agroalimentarias Clave de Latinoamérica. Desafíos y Recomendaciones Diego Petrecolla Costa Rica, mayo de 2009

2. Contenidos de la presentación • Introducción • Objetivos, metodología y fuentes del estudio, incluyendo una breve síntesis de los principales elementos del enfoque metodológico del análisis antitrust, que ha orientado el estudio • Breve conceptualización sobre la transmisión de los precios internacionales • Principales cadenas agroalimentarias de América Latina: • Concepto y criterios de selección • Elementos morfológicos comunes y principales implicancias • Agrocadena alimentaria de base agrícola (granos) • Grado de concentración, formación de precios y acciones desarrolladas por autoridades de competencia • Agrocadena alimentaria de base pecuaria (carnes, lácteos, huevos) • Grado de concentración, formación de precios y acciones desarrolladas por autoridades de competencia • Distribución y comercialización de agroalimentos • Implicancias de la condición de exportador o importador neto de alimentos • Conclusiones y recomendaciones

3. 1. Introducción

4. Objetivos, Enfoque, Metodología y Fuentes • Objetivo: describir las condiciones generales de competencia en las principales cadenas agroalimentarias de América Latina, incluyendo los mecanismos de formación de precios al productor y al consumidor • Enfoque: el estudio ha sido elaborado desde la perspectiva de la política y legislación antitrust (o de defensa de la competencia) • Metodología y Fuentes: se procedió a relevar, sistematizar y analizar la jurisprudencia y demás documentación producida por las autoridades de competencia el sector de agroalimentos, así como también estudios de especialistas en defensa de la competencia

5. Principales elementos del enfoque antitrust • Objetivo : prevenir y reprimir la cartelización de los mercados y/o el abuso de posición dominante para aumentar la eficiencia económica y el bienestar social • Instrumentos: sanción de acuerdos anticompetitivos y de abuso de posición dominante, control de fusiones y adquisiciones, abogacía de la competencia (estudios preventivos) • Antecedentes CE: severas restricciones para autorizar la fusión entre AstraZéneca y Novartis en el segmento de pesticidas • Antecedentes EE.UU. : se obligó a Cargill de ceder a terceros algunos elevadores de granos, para autorizarle su fusión con Continental • Metodología: se establecen la sustituibilidad desde la demanda y desde la oferta de los productos bajo estudio, con lo que se define el mercado relevante de análisis. Luego, se estiman las participaciones de las empresas, se identifican las barreras a la entrada, se establece la contestabilidad del mercado, el comportamiento de las empresas y los mecanismos de formación de los precios • Son estudios que se realizan a un alto grado de desagregación y requieren información de fuente primaria, habitualmente no disponible al público • Ejemplo: el mercado de agroquímicos, se estudia a nivel de cada enfermedad o maleza que afecta los cultivos

6. Transmisión de precios internacionales de los insumos y productos básicos agrícolas • Es sólo uno de los determinantes posibles de la formación de los precios domésticos y no necesariamente es el más importante • El aumento de los precios internacionales incidentalmente afectará el precio al productor agrícola o el precio de los alimentos al consumidor final según las condiciones nacionales y subnacionales de competencia en los mercados relevantes, lo que comprende cuestiones como: • la longitud y complejidad de la cadena de valor, la relación de cada eslabón con el mercado internacional, de la capacidad de cada agente económico comprador/vendedor/distribuidor de defender o ampliar su margen operativo, neutralizando subas de costos según su capacidad de sustitución de insumos y subiendo precios según su capacidad de evitar la competencia doméstica o internacional. • Los estudios generales de la transmisión de los precios internacionales hacia los domésticos, como Baffes&Garrdner (2003) son insuficientes porque no incorporan las condiciones locales de competencia. • En línea opuesta están estudios como los de Contreras&Furmento (2006) y Pomareda (2006), que se focalizan respectivamente, en el sector lácteo de Chile y el sector aviar de Perú

7. 2.Principales cadenas agroalimentarias de América Latina Concepto, definición y elementos comunes

8. Cadenas agroalimentarias en América Latina • El concepto de cadena agroalimentaria define un campo de estudio, que comprende el conjunto de actividades y agentes económicos indispensables para producir y distribuir los alimentos de consumo humano • Ante la falta de estudios empíricos detallados de consumo de alimentos, se ha tomado en consideración lo siguientes, que muestra la importancia relativa de los principales alimentos en la contribución energética total Contribución energética por grupo de alimentos en América Latina y el Caribe 1999-2001, en porcentajes (fuente: los consultores en base a FAO 2008)

9. Cadenas agroalimentarias en América Latina • Complementariamente corresponde tener en consideración el problema de las preferencias de los consumidores, que ha sido considerado también por FAO: • “Existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana.” (1996) • La sustituibilidad de los alimentos principales de cada cultura culinaria por alimentos nutricionalmente equivalentes es bastante baja • La baja sustituibilidad debilita la capacidad de los consumidores de reaccionar frente a precios abusivos • En todo caso, la sustitución no es lo suficientemente rápida para disciplinar los precios domésticos: exige un tiempo de aprendizaje de técnicas culinarias que puede ser extenso, particularmente en los grupos menos educados y más vulnerables • Con base en lo precedente, surge que al menos los siguientes alimentos serían clave en América Latina: granos básicos (arroz, maíz blanco y amarillo, trigo), frijoles, aceites, azúcar, frutas y hortalizas, carnes (aviar, cerdo y bovina), lácteos

10. Elementos comunes de las cadenas agroalimentarias en América Latina • Los productores agropecuarios y los consumidores finales son los grupos más atomizados • Aguas arriba (insumos agropecuarios) y aguas abajo (agroindustria y comercialización) la concentración de la cadena es mayor • Con estructuras de mercado asimétricas, la suba de costos (precios internacionales) recaerá en los eslabones más atomizados • En los exportadores netos, la exportación puede disciplinar precios bajos al productor • En los importadores netos, la importación de alimentos finales puede disciplinar precios altos al consumidor

11. 3. Agrocadena alimentaria de base agrícola Concentración en mercados de insumos, productos agrícolas y agroalimentos, acciones de las autoridades de competencia, formación de precios en casos ejemplificativos de la agroindustria

12. Concentración en insumos agrícolas (pesticidas, fertilizantes, semillas) y maquinaria agrícola Fuente: los consultores en base a los documentos e informes citados. C 2; C 4; C 6 son índices de concentración que suman las cuotas de mercado de las 2, 4, 6 firmas líderes, respectivamente

13. Concentración en insumos agrícolas (pesticidas, fertilizantes, semillas) y maquinaria agrícola Fuente: los consultores en base a los documentos e informes citados. C 2; C 4; C 6 son índices de concentración que suman las cuotas de mercado de las 2, 4, 6 firmas líderes, respectivamente

14. Fuente: los consultores en base a los documentos e informes citados. C 2; C 4; C 6 son índices de concentración que suman las cuotas de mercado de las 2, 4, 6 firmas líderes, respectivamente

15. Concentración en algunas agroindustrias de base agrícola (aceites,frutihortícola, molinería, azúcar, café) Fuente: los consultores en base a los documentos e informes citados. C 2; C 4; C 6 son índices de concentración que suman las cuotas de mercado de las 2, 4, 6 firmas líderes, respectivamente

16. El caso de un exportador neto: la industria aceitera argentina y los determinantes de la formación de los precios al agricultor y al consumidor

17. Contexto competitivo de la industria aceitera argentina y determinantes principales de la formación de los precios al consumidor y al agricultor • Aguas arriba la industria aceitera no tendría capacidad de fijar precios bajos a los agricultores, porque la existencia de mercado independiente de originación de granos permite a los agricultores acceder a los mercados internacionales (las exportaciones de poroto de soja rondan el 25% de la producción). • El principal determinante de la formación de los precios al productor serían las condiciones de oferta y demanda en el mercado mundial. La infraestructura de almacenamiento y exportación y la existencia de traders independientes son elementos críticos • Correspondería establecer la situación de los pequeños agricultores, con menos posibilidades de exportar al mercado mundial • Elementos como el desarrollo de un mercado nacional de futuros agrícolas y de sistemas de almacenamiento de granos en el campo (silobolsa) han mejorado la posición negociadora de los agricultores • Aguas abajo, la agroindustria exporta aproximadamente el 80% de la producción de aceite, en la forma de aceite crudo, a los precios del mercado mundial. No existen importaciones de relevancia de aceite comestible para consumo final o para la industria de alimentos elaborados. • Por ello, una débil competencia al interior de industria aceitera puede conducir precios minoristas más altos que los internacionales. Es crítico el papel preventivo y correctivo de la legislación y la autoridad de competencia

18. El caso de un importador neto: la industria arrocera costarricense y los determinantes de la formación de los precios al agricultor y al consumidor • A 2006, los agricultores estaban sujetos a la competencia internacional, pero la agroindustria no • Durante los años previos de caída de los precios de las importaciones de arroz granza, el margen agrícola se deterioró (observándose reducciones del área sembrada, de la producción y del rendimiento), • En cambio el precio al consumidor se mantuvo en permanente ascenso y el margen de la agroindustria arrocera se mantuvo o amplió Nota: la orientación de las flechas esquematiza el sentido de la formación de precios

19. La industria de exportación del jugo de naranja de San Pablo (Brasil): formación de precios al agricultor y al consumidor • Un caso diferente es la industria frutihortícola de exportación: la agroindustria suele no tener competidores fuertes en la compra de la cosecha de frutas u hortalizas. • La competencia se limita a los mercados de abasto de alimentos frescos de las ciudades cercanas, en general de población reducida. • La agroindustria opera con reducidas restricciones en cuanto a su poder de fijar el precio al productor agrícola, aunque enfrente fuertes restricciones competitivas en la fijación del precio de venta al consumidor final Nota: la orientación de las flechas esquematiza el sentido de la formación de precios

20. Acciones de las autoridades de competencia en la agroindustria de base agrícola

21. Acciones de las autoridades de competencia en la agroindustria de base agrícola

22. 4. Agrocadena alimentaria de base pecuaria Concentración en mercados de insumos, productos pecuarios y agroalimentos, acciones de las autoridades de competencia, formación de precios en casos ejemplificativos de la agroindustria

23. Importancia relativa de las distintas cadenas pecuarias, en AL. Fuente: FAOSTATS

24. Agrocadena de base pecuaria: concentración en diferentes etapas (genética, alimentos balanceados, pollos, lácteos, huevos)

25. Características propias de las cadenas pecuarias • Existe concentración en la provisión de genética animal y alimentos balanceados (esta última menos importante). • Los productos pecuarios sin industrializar son poco transables (por cuestiones sanitarias) • Los productores deben colocar la producción con la industria doméstica (o a lo sumo regional) de procesamiento • A excepción de productos muy específicos como la leche en polvo, las importaciones de productos pecuarios de consumo final también son prácticamente nulas • La logística de distribución cobra una relevancia particular, por cuanto los productos son extremadamente perecederos y aún a escala nacional o local deben transportarse refrigerados y/o muy rápidamente. • Por tanto, la capacidad de la agroindustria de base pecuaria y de las distribuidoras de alimentos perecederos de fijar precios hacia atrás (al productor) y hacia delante (al consumidor) puede ser mucho mayor que en el caso de la agrocadena de base agrícola

26. El sector aviar de El Salvador: formación del precio al productor y al consumidor final de productos no transables Nota: la orientación de las flechas esquematiza el sentido de la formación de precios

27. El sector lácteo de Chile: formación del precio al productor y al consumidor de un producto no transable sin industrializar y altamente transable una vez industrializado Nota: la orientación de las flechas esquematiza el sentido de la formación de precios

28. Agrocadenas alimentarias de base pecuaria: acciones de las autoridades de competencia

29. 4. Distribución y Comercialización Minorista Supermercados: concentración y casos de defensa de la competencia

31. 5. Importadores y Exportadores Netos de Alimentos desde la perspectiva de la competencia

32. Mercados importadores netos: • si la agroindustria se encuentra muy concentrada y no existe suficiente apertura a las importaciones, en un contexto de subas internacionales de precios, puede imponer mayores subas a los consumidores finales y no reconocer totalmente los aumentos de costos a los productores agrícolas • Mercados exportadores netos: • Pueden darse casos como el de la Argentina, que buscó desacoplar los precios domésticos de los internacionales para algunos productos, mediante instrumentos tributarios o mediante acuerdos con la agroindustria concentrada. • En estos casos, la morigeración o debilitamiento de la competencia doméstica entre la agroindustria puede perjudicar al productor agropecuario, particularmente en aquellos productos que no pueden exportarse sin industrializar y también, en el largo plazo, al consumidor, por la disminución de la competencia • En suma, tanto en los países importadores como exportadores netos es importante mantener desconcentrada la agroindustria y disciplinada por el comercio internacional

33. Conclusiones y Recomendaciones

34. Conclusiones • Se han puesto en evidencia las asimetrías en términos de poder de mercado que caracterizan las principales cadenas agroalimentarias de América Latina y su impacto en la formación de los precios al productor y al consumidor • Existen notorias diferencias en la modalidad de vinculación con los mercados internacionales y en los eslabonamientos locales • No obstante se han identificado una serie elementos morfológicos comunes que perfilan las condiciones locales de competencia, que determinan en general la incidencia de los precios internacionales y la formación de los precios domésticos • Alto grado de concentración de la oferta en los mercados de insumos agropecuarios (agroquímicos, fertilizantes, genética vegetal y animal, alimentos balanceados) y otros insumos clave (maquinaria agrícola, combustibles) • Alto grado de concentración a nivel de la agroindustria de base agrícola (molinería, aceitera, ingenios azucareros, procesadoras de frutas y hortalizas) o de base pecuaria (lácteos y carnes) • Concentración en la distribución mayorista y la comercialización minorista , a nivel del canal supermercadista

35. Conclusiones • Una porción importante de la producción pecuaria y agrícola se realiza en pequeños establecimientos, que conforman un segmento atomizado y vulnerable a prácticas abusivas, en los precios de los insumos y al productor • A nivel del consumo final, por las propiedades nutricionales de los alimentos clave o su importancia en patrones culinarios tradicionales, la propensión a sustituirlos es baja, en particular en los sectores más vulnerables, que por ello también son un grupo pasible de sufrir prácticas abusivas • Los aumentos de precios y costos se distribuyan asimétricamente a lo largo de la cadena: los sectores más concentrados (proveedores de insumos, agroindustria, distribución) pueden defender o aumentar sus márgenes transfiriendo aguas arriba o abajo las variaciones de costos, afectando los precios al consumidor o los márgenes del productor • Las investigaciones de prácticas anticompetivas y abusivas en varios casos han concluido que el comportamiento de los precios responde a factores estructurales (incluyendo problemas de escala y barreras legales o económicas a la entrada), antes que a un accionar deliberado de las empresas • Por ello, la sola aplicación represiva de las normas antitrust es insuficiente • Es necesario complementar con acciones preventivas y correctivas como: control de fusiones, regulación o desregulación de mercados (incluyendo el comercio exterior), inversión en activos claves para la competencia (infraestructura y servicios, asistencia técnica y tecnológica, información al consumidor) (ver recomendaciones que siguen)

36. Recomendaciones • Recomendación general: diseñar y ejecutar programas de gobierno dirigidos a proteger la competencia e invertir en activos potenciadores de la competencia, buscando compatibilizar los aspectos estáticos y dinámicos de la eficiencia económica, proteger y desarrollar los sectores más vulnerables de la población • Países importadores netos: mantener abiertos los mercados a la competencia internacional o regional • En el caso de las pequeñas economías regionalizar los mercados a fin de minimizar las posibilidades de explotación de las rentas de localización de las firmas establecidas • Países exportadores netos: equilibrar las políticas de corto plazo que buscan asegurar el acceso a los alimentos a precios menores que los internacionales con las políticas de largo plazo de promoción de la competencia, la innovación y el desarrollo de la oferta • Sectores concentrados (genética vegetal y animal, agroquímicos y veterinarios, maquinaria agrícola, acopiadores y comercializadores de commodities agrícolas, industrias procesadoras, grandes distribuidores domésticos, cadenas de supermercados) • fuerte y decidida política de represión de carteles, restricciones verticales y abuso de posición dominante

37. Recomendaciones • Sectores concentrados (cont.) • prevención de prácticas anticompetitivas y abusivas mediante el control de fusiones y adquisiciones y de contratos de distribución/ comercialización • monitoreo de la conducta de las firmas líderes (trasnacionales y domésticas) mediante estudios sectoriales de competencia, incluyendo contratos de distribución y la fijación de estándares o normas técnicas • regulación directa o autorregulación, en los casos en que se identifiquen obstáculos estructurales graves y persistentes para el funcionamiento competitivo del mercado • evaluación permanente del impacto de las restricciones al comercio internacional (aranceles y derechos de exportación, cuotas, normas técnicas (etiquetado, sanitarias y otras entre otras) sobre la competencia en la agrocadena y los márgenes de los productores • coordinar a nivel regional, continental y global, las precedentes acciones recomendadas de defensa de la competencia, mediante mecanismos efectivos de cooperación

38. Recomendaciones • Sectores no concentrados: pequeños y medianos productores agropecuarios independientes, incluyendo los trabajadores/as rurales • favorecer el asociacionismo para la compra o contratación conjunta de bienes y servicios clave (insumos agropecuarios, combustible, bienes de capital, servicios pyme empresariales y de comercialización y otros) • promover el desarrollo y adopción de sistemas innovadores de almacenamiento de pequeña escala puertas adentro de los establecimientos agropecuarios: silobolsa en el caso de granos, sistemas de refrigeración de pequeña escala para frutas/hortalizas, leche, huevos y similares • para ello es condición necesaria desarrollar la red de electrificación rural, que permita el acceso y abaratamiento de la electricidad • reducir el costo financiero de retener la producción agropecuaria en los establecimientos y en la misma línea promover el desarrollo de mercados de futuros y seguros agrícolas y el acceso al crédito a tasas competitivas, incluyendo instrumentos de mutualización de riesgos

39. Recomendaciones • Sectores no concentrados (pequeños productores agropecuarios) cont. • Informar y educar sobre las distintas alternativas tecnológicas disponibles (paquetes tecnológicos), sus costos y sus beneficios, incluyendo asistencia técnica y legal para la formalización de contratos con los proveedores de paquetes tecnológicos protegidos por derechos de propiedad intelectual • Informar sobre los precios y condiciones de oferta y demanda locales e internacionales para los productos, y proveer la capacitación necesaria para interpretar esa información y tomar decisiones adecuadas. • Para ello es condición necesaria mejorar el acceso y abaratar los servicios de comunicación (radiodifusión, telefonía, internet de banda ancha y similares) y capacitar a la población rural en el uso de esos instrumentos. • Mejorar el mercado de trabajadores rurales: instrumentar legislación específica y moderna para regular la situación de los trabajadores y trabajadoras os rurales y reprimir la informalidad y el trabajo infantil

40. Recomendaciones • Otros sectores vulnerables (pymes industriales de segunda o tercera transformación, canal tradicional de comercio minorista (tiendas), consumidores finales, entre otros) • Favorecer compras conjuntas, programas sectoriales de asistencia • Educación del consumidor, particularmente educación alimentaria • Otras medidas de promoción de la eficiencia y la competencia a lo largo de las cadenas agroalimentarias • Desarrollo, mejora y mantenimiento de la infraestructura pública necesaria para sacar la producción de los establecimientos agropecuarios (red de caminos rurales, carreteras; puentes, puertos, hidrovías, nodos de transferencia de transporte multimodal) • Desarrollo y promoción de un mercado competitivo de servicios de transporte y logística de los productos agropecuarios, incluyendo el establecimiento de las regulaciones gubernamentales necesarias • Nota: las precedentes recomendaciones podrían modificarse o complementarse, en función de las características específicas de las principales agrocadenas alimentarias de cada país o región de América Latina