21 settembre 2007

1. QUADERNO BIANCO SULLA SCUOLA Una scuola di qualità per tutti 21 settembre 2007

2. Mettere la qualità della scuola al centro dell’azione pubblica, valorizzandone i punti di forza e superando i ritardi, può essere un canale decisivo per la ripresa della crescita della produttività e della mobilità sociale del Paese. L’istruzione conta per: • godere pienamente dei diritti di cittadinanza • concorrere alla produttività nazionale e migliorare il proprio reddito • ridurre i condizionamenti delle origini sociali e favorire una società dinamica Una scuola di qualità per tutti

3. Ci sono stati significativi progressi nella quantità di istruzione … Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano Partecipazione all’istruzione secondaria superiore nella fascia di età tipica. Fonte: ISTAT

4. … ma il ritardo storico non è ancora stato colmato. Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano Percentuale della popolazione 18-24 anni con al più la licenza media, che non ha concluso un corso di formazione professionale e che non frequenta scuola/formazione. Anno 2006. Fonte: Eurostat / Forze di lavoro

5. Ma soprattutto esiste un problema di qualità: gli studenti italiani “ricchi di competenze” sono troppo pochi, Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano Percentuale di studenti 15-enni con competenze matematiche tali da risolvere problemi complessi. Anno 2003. Fonte: OCSE-PISA

6. mentre quelli “poveri di competenze” sono troppo numerosi. Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano Percentuale di studenti 15-enni con competenze in matematica e in lettura inferiori al primo livello in alcuni paesi OCSE. Anno 2003. Fonte: OCSE-PISA

7. Esiste poi un grave divario fra Nord, Centro e Sud … Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano Percentuale di studenti 15-enni con competenze inferiori al primo livello. Anno 2003. Fonte: OCSE-PISA … che non è interamente spiegato dal contesto territoriale del Sud …

8. e la disparità territoriale persiste per tipologia di scuola. Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano Punteggio medio e percentuale di studenti quindicenni con competenze matematiche tali da risolvere problemi complessi per macro-area e tipologia di scuola (media OCSE=500). Anno 2003. Fonte: OCSE-PISA

9. Lo confermano diverse indagini internazionali e nazionali. Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano Confronto tra risultati in matematica per macro-area in base alla valutazione di alcune indagini internazionali e nazionali (Italia = 100). Anno 2003.

10. Il sistema nel suo complesso presenta forti divari … Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano Punteggio medio in matematica degli studenti quindicenni e varianza dei risultati in alcuni paesi OCSE. Anno 2003. Fonte:OCSE-PISA

11. ... ed è poco equo, dato che la segmentazione è alta e riflette la segmentazione sociale Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano Percentuale della varianza all’interno delle scuole e tra le scuole spiegata dall’indice di background socio-economico-culturale complessivo delle scuole. Fonte:OCSE-PISA

12. Quali fattori concorrono a migliorare i risultati della scuola? Secondo le evidenze internazionali e italiane appaiono poco rilevanti o incerti gli effetti di: • numero di ore di insegnamento curricolare • dimensione delle classi • livello retributivo degli insegnanti Mentre hanno un peso significativo positivo: • esami centralizzati e standardizzati • autonomia delle scuole, se accompagnata da monitoraggio e valutazione • superamento di soglie minime di spesa per attrezzature e materiali educativi • forme integrative della retribuzione di base (in un contesto di autonomia) • livello di qualificazione degli insegnanti • ….. il peso del combinato disposto di “talento” e “impegno” di ogni insegnante. Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione

13. La spesa per l’istruzione non è inferiore in Italia rispetto ad altri paesi … Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione Anno 2004. Fonte OCSE

14. … è contenuta la quota in conto capitale ed è più bassa la parte corrente destinata a spese diverse dalla remunerazione del personale. Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione Composizione della spesa per l'istruzione scolastica. Anno 2003. Fonte: OCSE

15. Allo stesso tempo: la retribuzione media dei docenti è modesta, la progressione retributiva è lenta e non premia il merito. Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione Fonte: OCSE

16. La configurazione della spesa è largamente conseguenza di un numero di insegnanti per studente decisamente alto … Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione (*) insegnanti contrattualizzati per l’insorgere di esigenze non previste in corso d’anno e insegnanti che operano in altre attività (scuole estere, centri per l’educazione degli adulti, in comando). Fonte: MPI

17. …e sussiste un’ampia variabilità territoriale, non correlata con la quantità di servizio offerto. Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione Numero di insegnanti (senza sostegno) per 100 studenti nella primaria e copertura del tempo pieno, a.s. 2005-2006. Fonte: MPI

18. Il rapporto insegnanti / studenti non è stato ridotto nonostante ripetute politiche di taglio. Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione Fonte: MPI

19. Fonte: OCSE L’elevato rapporto insegnanti / studenti dipende, oltre che dalle caratteristiche del territorio, da previsioni normative (orario scolastico, le modalità per il sostegno ai diversamente abili ... • una rete di oltre 42 mila sedi scolastiche • un impegno orario in aula elevato (tempo pieno in tutta la scuola dell’infanzia e nel 25% della scuola elementare, ritardo nella riorganizzazione di alcuni indirizzi della scuola secondaria superiore) • insegnanti di sostegno per l’inserimento degli alunni diversamente abili Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione

20. ... e la dimensione delle classi), ma anche dall’organizzazione della rete scolastica e dalla sua efficacia, Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione Distribuzione di scuole e studenti in base alla dimensione media delle classi nel secondo anno della scuola secondaria inferiore, a.s. 2005-06. Fonte: MPI. e non vi è convenienza per i soggetti locali a rendere più efficiente la rete, visto che potrebbero ritrovarsi successivamente a sostenere tagli simili a quelli chiesti a territori non virtuosi. ...

21. La distinzione tra organico di diritto e di fatto crea opacità e incertezze e frena l’applicazione di indirizzi generali. Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione Scostamenti tra organico di fatto e organico di diritto ed evoluzione dell’organico di fatto. Fonte: MPI

22. La carenza di un vero sistema di valutazione nazionale ha impoverito gli strumenti degli insegnanti, ha limitato la possibilità di individuare le criticità del sistema e di fissare standard, ha tolto credibilità ai titoli e orientamento per studenti, famiglie, insegnanti e territorio. Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione Voti e competenze. Fonte: OCSE-PISA

23. Le esperienze internazionali ci mettono in guardia rispetto a un uso meccanicistico della valutazione e a sistemi di incentivazione automatici … Si possono recare danni al sistema e indurre incentivi perversi, quali: • impoverimento dell’azione didattico-formativa (privilegiando solo alcune materie e/o “ammaestrando” degli studenti ai test) • emarginazione degli studenti più deboli, che spesso provengono da contesti meno favorevoli • depressione delle eccellenze • manipolazione dei test • riduzione iniziale della qualità delle prestazioni al fine di costituire un basso punto di partenza, in particolare quando vengono premiati i progressi (ratchet effect) Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione

24. … ma questi rischi si possono prevenire, utilizzando metodi appropriati per valutare i progressi degli studenti nel tempo e fornendo alle scuole e agli insegnanti un vero supporto. Dalle lezioni apprese, appare opportuno: • misurare sia conoscenze e abilità, sia competenze ed espandendo e variando nel tempo le discipline oggetto di test • valutare i progressi degli studenti nel tempo, anziché effettuare confronti fra scuole o nel tempo di aggregati studenteschi diversi • promuovere una valutazione del contributo della scuola ai risultati degli studenti, scontando le origini sociali e il contesto territoriale • assicurare flessibilità e modificabilità nelle regole di impiego dei risultati della valutazione • combinare utilizzi diversi dei risultati, attivando, a un tempo, l’azione rimediale disegnata con insegnanti e scuola, l’incentivo contrattuale e la promozione dell’attivismo da parte di studenti e famiglie • fornire alle scuole e agli insegnanti un supporto affinché i risultati delle valutazioni divengano parte del miglioramento concreto dell’azione educativa Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione

25. La valutazione è un tema delicato nel nostro Paese, anche a causa dei fallimenti del passato, dell’assenza di chiarezza circa i suoi obiettivi e della sottostima dell’impegno di ricerca, organizzativo e professionale necessario … Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione Indagine nazionale sull'opinione dei docenti e dirigenti scolastici. Fonte: Gasperoni (2002) … eppure la valutazione è richiesta dalla maggioranza degli insegnanti e molte realtà hanno avviato percorsi di valutazione autonomi …

26. L’esperienza italiana mostra che: • in assenza di riferimenti a livello nazionale, molte realtà hanno avviato percorsi di autovalutazione, costruito reti fiduciarie fra scuole e con il territorio, ricorrendo in modo esteso a OCSE-PISA o a valutazioni esterne ad hoc • nelle esperienze locali, dove si manifesta l’autonoma volontà delle scuole di ricorrere alla valutazione, anche esterna, vi è grande attenzione alle modalità di circolazione dei risultati • manca una base informativa di riferimento: i risultati delle indagini esistenti non sono tutti facilmente accessibili e in generale si è fatta troppa poca “valutazione degli effetti della valutazione”. Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione

27. I passi già compiuti / 1 • Ripristino di un sistema coerente di obiettivi di apprendimento • le indicazioni nazionali per il curriculo per la scuola dell’infanzia e primaria • l’innalzamento dell’obbligo di istruzione • la riorganizzazione istituti tecnici e professionali • Rafforzamento dei sistemi di valutazione interni ed esterni alla scuola • Riforma degli esami di Stato • Interventi sui debiti formativi • riordino dell’INVALSI I passi già compiuti

28. I passi già compiuti / 2 • Effettiva attuazione dell’autonomia • l’assegnazione diretta delle risorse relative alle competenze dovute al personale (stipendi esclusi) e al funzionamento delle istituzioni scolastiche • Creazione di presupposti per una migliore organizzazione del lavoro e la valorizzazione personale • immissione in ruolo di 170 mila docenti + ATA • l’Intesa Governo-Sindacati di giugno 2007 • risorse aggiuntive (nazionali e comunitarie) per il Sud (QSN 2007-2013) I passi già compiuti

29. I passi da compiere / 1 • Proseguire il percorso avviato per attuare l’autonomia attraverso un rinnovato ruolo dello Stato come centro di competenza nazionale che definisca indirizzi generali e garantisca livelli essenziali di prestazione • Costruire un sistema nazionale di valutazione credibile, articolato in valutazione esterna e interna (autovalutazione), promuovendo diagnosi valutative a livello di singola scuola • Programmare a medio-lungo termine il fabbisogno territoriale di personale e organici, al fine di costruire un quadro di certezze e valutare l’impatto di interventi strutturali alternativi I passi da compiere

30. I passi da compiere / 2 • Migliorare l’organizzazione della rete e valorizzare la carriera degli insegnanti • Riorganizzare la formazione iniziale e il reclutamento • Creare meccanismi di incentivazione del personale • Migliorare la formazione in servizio • Favorire un più proficuo incontro tra scuola e insegnante I passi da compiere • ... e agire, subito, sul Sud

31. Al sistema nazionale di valutazione vanno affidate due funzioni. Da una parte, la realizzazione di una rilevazione nazionale di alto livello tecnico sugli apprendimenti ... Iniziare da subito: • completamento del quadro di indicazioni nazionali e standard sui livelli di apprendimento • una rilevazione annuale di natura censuaria progressivamente estesa a diversi anni di scolarità • per misurare competenze, per cominciare, in 3 aree disciplinari • e raccogliere le informazioni necessarie per la valutazione: i profili socio-demografici degli studenti, le caratteristiche del contesto territoriale e della governance della scuola • misurare, oltre che i livelli di apprendimento, il ”valore aggiunto” dell’azione educativa Valutare e sostenere le scuole per ridurre disuguaglianze e promuovere eccellenze

32. .... e, al contempo, un programma permanente di supporto/confronto per le scuole per l’analisi e l’utilizzo della valutazione e per l’elaborazione di diagnosi valutative a livello di scuola. “Team di supporto” nazionali, composti da esperti qualificati, per: • discutere i risultati delle rilevazioni nazionali (e internazionali), favorire il confronto tra scuole e la creazione di reti • elaborare una diagnosi valutativa a livello di scuola tenendo conto degli input materiali/immateriali, condizione sociale degli studenti, contesto territoriale, organizzazione della scuola • suggerire azioni per ridurre le criticità e individuare obiettivi di progresso (anche in termini di formazione in servizio e dei profili professionali richiesti) • apprendere dalle esperienze locali per diffondere buone pratiche, l’autovalutazione e migliorare la stessa misurazione degli apprendimenti. Valutare e sostenere le scuole per ridurre disuguaglianze e promuovere eccellenze Al riordino dell’INVALSI, con un team di alto livello, bisogna poi affiancare la valorizzazione dell’autovalutazione, il rilancio della ricerca, il rafforzamento dei titoli e meccanismi di incentivazione modificabili.

33. Reti di scuole MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE Indicazioni nazionali Obiettivi sulle risorse umane e finanziarie Definizione e verifica dei livelli essenziali di prestazione Università; Altri enti pubblici e privati Rosa di testi per la terza prova esame di Stato RICERCA IN CAMPO EDUCATIVO E DOCIMOLOGICO INVALSI Sistema nazionale di valutazione Rilevazione annuale censuaria apprendimenti – Sistema del “valore aggiunto” scuole – Valutazione di sistema – Indagini internazionali – Valutazione dirigenti TITOLI E ESAMI DI STATO TEAM DI ESPERTI DI SUPPORTO Diagnosi e sostegno per il miglioramento Verifica metodi Studenti Famiglie Cittadini Territorio Top down Bottom-up Collegio dei docenti Figura di riferimento per la valutazione e l’autovalutazione SCUOLE Legenda: Le frecce indicano flussi di informazione e conoscenze

34. L’istruzione è un servizio deve essere garantito a tutti: studenti e insegnanti hanno bisogno di condizioni stabili anche in un contesto di incertezze e possibile calo degli studenti ... Programmare per superare le logiche emergenziali

35. ... e dove le dinamiche sono molto diverse per fascia d’età e ambito territoriale. Programmare per superare le logiche emergenziali Previsioni demografiche a 20 anni per fascia d’età nell’ipotesi bassa e alta Fonte: Elaborazioni da previsioni Istat

36. La risposta della policy deve essere una programmazione di medio-lungo termine che, con il supporto di basi informative migliorate, sfrutti i dati disponibili e si prepari in anticipo a rimediare a errori di sovra/sottostima. Stimando, sulla base delle previsioni demografiche e pensionistiche, il fabbisogno di insegnanti e del flusso di nuove entrate, • nell’attuale quadro normativo, attuando i seguenti provvedimenti: • assunzione a tempo indeterminato di 150 mila docenti • riduzione a 33 ore del monte ore curricolare settimanale per gli istituti tecnici e professionali (anticipata peraltro della riduzione da 40 a 36 ore) • esaurimento delle compresenze di docenti per la lingua inglese nella scuola primaria (tramite un piano di formazione in servizio finalizzato a rendere i docenti già in ruolo competenti) Programmare per superare le logiche emergenziali Nell’arco di 5 anni il rapporto insegnanti per 100 studenti verrebbe ridotto da 11,5 a 11,1 …

37. … e si prefigura un significativo rinnovamento del corpo docente, diversificato per ordine scolastico e… Programmare per superare le logiche emergenziali Fonte: Stime modello prototipo Quaderno Bianco Stima tendenziale dei nuovi ingressi (in migliaia) a 5 anni .…mentre a 15 anni da oggi viene rinnovato tra il 34 e il 44% del corpo docente

38. … in presenza di situazioni territoriali molto diverse. Programmare per superare le logiche emergenziali Stima tendenziale del fabbisogno regionale lordo di insegnanti (variazione percentuale dall’anno base) Fonte: Stime modello prototipo Quaderno Bianco

39. Scenari alternativi che agiscono, ad esempio, sulla formazione delle classi, possono gradualmente portare il rapporto insegnanti / studenti a valori appropriati. • scenario 1: formazione delle classi dal livello di plesso a quello di istituzione scolastica • scenario 2: formazione delle classi a livello di comune • scenario 3: pieno utilizzo della flessibilità del 10 per cento rispetto al limite massimo di dimensione delle classi • …. • scenario n: ….. Programmare per superare le logiche emergenziali Ma per attuarli servono interventi relativi alle infrastrutture scolastiche, all’adeguamento delle aule, alla riorganizzazione dei plessi e della rete scolastica, un sistema di qualificato di riconversione professionale, e altro.

40. Programmare e valutare rappresentano il presupposto necessario per scelte qualificate al fine di migliorare: • l’organizzazione del lavoro e la valorizzazione della carriera docente • l’organizzazione della rete scolastica sul territorio

41. I principi generali per una maggiore flessibilità nell’organizzazione del servizio e la valorizzazione della professione di insegnante sono oggetto dell’Intesa per un'azione pubblica a sostegno della conoscenza siglata da Governo e Organizzazioni sindacali il 27 giugno 2007. • innovare il sistema di reclutamento • costruire migliori prospettive di progressione retributiva legate all’impegno e al merito • rafforzare la formazione in servizio affinché rifletta i bisogni • favorire l’incontro fra competenze/aspirazioni degli insegnanti e esigenze delle scuole Maggiore flessibilità nell’organizzazione del servizio e valorizzazione della professione di insegnante

42. La definizione ad esaurimento delle graduatorie è occasione per innovare il sistema di reclutamento, accorciando i tempi necessari per diventare “di ruolo” e evitando di creare aspettative infondate nelle nuove leve. • Dimensionato in base alle previsioni territoriali del fabbisogno • Accessibile dopo la laurea • Con tirocinio attivo dopo la specializzazione • Un concorso pubblico con offerta di contratto a tempo determinato che diventa poi indeterminato tramite una valutazione anche degli esiti didattici • Maggiori forme di flessibilità fra cattedre, fra tipologie di scuole, diversi impieghi di ore in surplus a favore di priorità individuate, anche grazie a un qualificato sistema di riqualificazione professionale da attivare in caso di sovrastima del fabbisogno o depressione della domanda Maggiore flessibilità nell’organizzazione del servizio e valorizzazione della professione di insegnante Intesa per un'azione pubblica a sostegno della conoscenza, http://www.funzionepubblica.it/572.htm

43. Forme di incentivazione (sperimentali, prima, e generalizzate, poi) basate sul raggiungimento di obiettivi prefissati, possono diventare un mezzo per favorire il lavoro di squadra in ogni scuola e, in prospettiva, una modalità di progressione di carriera. • Il sistema dovrebbe basarsi su obiettivi di progresso - anche in relazione alle competenze degli studenti - identificati sulla base di diagnosi valutative a livello di scuola • Gli incentivi dovrebbero coinvolgere il complesso dei docenti e del personale della scuola in modo da favorire il lavoro di squadra • La stratificazione dei risultati nel tempo possono divenire parte di un “curriculum” che, integrando i crediti formativi cumulati, consenta ai singoli di compiere progressioni di carriera Maggiore flessibilità nell’organizzazione del servizio e valorizzazione della professione di insegnante Intesa per un'azione pubblica a sostegno della conoscenza, http://www.funzionepubblica.it/572.htm

44. Il diritto a una formazione in servizio organica e di qualità / il dovere di continuare a formarsi per rispondere alle esigenze di professionalità. • Definire standard di qualità (oggi assenti) e superare la frammentazione dell’offerta formativa • Ridefinire le modalità di accreditamento degli Enti e delle iniziative • Le diagnosi valutative a livello di scuola possono orientare la scelta di formazione in servizio, legandola dalla esigenze riscontrate • Maggiore autonomia finanziaria delle scuole per la formazione • I crediti formativi dovrebbero essere tenuti in conto per la progressione di carriera degli insegnanti • Tra le esigenze formative generali, si avverte la necessità di innovare i metodi insegnamento volti ad avvicinare gli studenti all’indagine sperimentale e alla progettazione Maggiore flessibilità nell’organizzazione del servizio e valorizzazione della professione di insegnante Intesa per un'azione pubblica a sostegno della conoscenza, http://www.funzionepubblica.it/572.htm

45. Stabilizzazione dell’organico e maggiore flessibilità nel meccanismo che fa incontrare scuola e personale. Sulla base anche delle esperienze internazionali: • Le diagnosi valutative a livello di scuola possono suggerire profili professionali e supportare la scuola nella scelta di candidati non solo “estratti” meccanicamente da una graduatoria • L’adesione a progetti speciali per i quali siano previsti incentivi specifici (scuole in zone disagiate/aree a rischio) prevedono già la rinunzia al trasferimento per la durata del progetto – questa modalità potrebbe essere estesa ad altre scuole volontarie Maggiore flessibilità nell’organizzazione del servizio e valorizzazione della professione di insegnante Intesa per un'azione pubblica a sostegno della conoscenza, http://www.funzionepubblica.it/572.htm

46. Per pervenire a un’organizzazione della rete scolastica più efficace e rispondente ai bisogni, occorre individuare e coinvolgere tutti i soggetti che hanno la responsabilità della sua realizzazione. Incentivare la programmazione territoriale

47. Competenze ai sensi del Titolo V della Costituzione Potestà legislativa nelle materie dell’istruzione e della formazione professionale ESCLUSIVA DELLE REGIONI ESCLUSIVA DELLO STATO CONCORRENTE Incentivare la programmazione territoriale - norme generali sull’istruzione - livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale - principi fondamentali a cui si deve ispirare la legislazione concorrente - l’ istruzione e la formazione professionale  -istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche

48. La potestà regolamentare è così ripartita: allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni; alle Regioni in ogni altra materia; ai Comuni, alle Province e alle Città metropolitanein ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite Incentivare la programmazione territoriale Per quanto riguarda le funzioni amministrative, l'art. 118 ne prevede l'attribuzione ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

49. Competenze ai sensi del decreto legislativo 112/98 Competenze dello Stato– art. 137 Restano allo Stato, ai sensi dell'articolo 3, comma 1, lettera a), della legge 15 marzo 1997, n. 59, i compiti e le funzioni concernenti i criteri e i parametri per l'organizzazione della rete scolastica, previo parere della Conferenza unificata, le funzioni di valutazione del sistema scolastico, le funzioni relative alla determinazionee all'assegnazionedelle risorse finanziarie a carico del bilancio dello Stato e del personale alle istituzioni scolastiche, le funzioni di cui all'articolo 138, comma 3, del presente decreto legislativo. criteri parametri Incentivare la programmazione territoriale di personale risorse finanziarie

50. Competenze ai sensi del decreto legislativo 112/98 Competenze delle Regioni – art. 138 • programmazione dell'offerta formativa integrata tra istruzione e formazione professionale • programmazione, sul piano regionale della rete scolastica, sulla base dei piani provinciali • suddivisione, sulla base anche delle proposte degli enti locali interessati, del territorio regionale in ambiti funzionali al miglioramento dell'offerta formativa Incentivare la programmazione territoriale