LA GOVERNANCE DEL SISTEMA UNIVERSITARIO

1. LA GOVERNANCE DEL SISTEMA UNIVERSITARIO Enrico Periti Direttore Amministrativo Università degli Studi di Ferrara Si ringrazia per la gentile collaborazione Sabrina Landini 1

2. Governo Centrale di sistema MEF CUN MiUR Stakeholders studenti imprese scuole istituti finanziari enti locali p.a. partners/sostenitori Min. Funzione Pubblica e Innovazione Governance Universitaria Atenei Rettore S.A . C.d.A Facoltà/Preside Dipartimento/Direttore Consiglio di Facoltà Sezioni/Centri Ricerca Consulta di Dipartimento Consiglio della Ricerca Consiglio PTA Consiglio degli Studenti DIRIGENZA Nucleo di Valutazione Collegio dei Revisori Allocazione delle risorse 2

3. Per GOVERNANCE UNIVERSITARIA intendiamo: • il governo dell’Ateneo nei confronti dei terzi: governance ALTA • il governo dei processi decisionali interni: governance BASSA • …. senza dimenticarsi del ruolo della DIRIGENZA … ovvero del MANAGEMENT! 3

4. 100 anni fa ! Sistema universitario governato centralmente dal Ministero Il Regolamento universitario del 1890 dette sistemazione organica nella direzione degli atenei e nell’attribuzione del corpo accademico prevalenza dell’autorità monocratica rispetto a quelle consiliari nomina del rettore fatta dal Re/Ministero su proposta dell’assemblea generale dei professori “L’Ufficio del Rettore e di Preside non potrà essere ricusato senza giusti motivi di cui sarà giudice il Ministro” (art. 86 del Reg. universitario del 1890) 4

5. Non manca tuttavia un’esperienza di autonomia … 1906: Politecnico di Torino Si recupera quel principio di autonomia respinto a livello nazionale: il finanziamento del Politecnico era basato su contributi locali • il Consiglio di Amministrazione viene separato da quello Didattico- il Presidente era di nomina governativa- il Consiglio era composto in maggioranza di membri designati direttamente dal governo e da enti da esso dipendenti • cfr.:G. Capuano – G. Tognon, La crisi del potere accademico in Italia, ed. Il Mulino, 2008, 125-128 5

6. Ai sensi dell’art. 33 della Costituzione:“… Le istituzioni di alta cultura, università ed accademie, hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato”. Limiti della norma: formula scarna aperta ad interpretazioni molteplici “… lo spazio di una possibile autonomia nei limiti stabiliti dalla legge dello Stato risulta minima e perciò non qualificante l’attività dell’Ente e comunque non tale da scalzare l’autarchia.” da: Legge e autonomia nelle Università – Fabio Merusi 6

7. D.P.R. 11 Luglio 1980 n. 382 Nuovo assetto della docenza universitaria, istituzione del ruolo dei ricercatori e piano di sviluppo distinzione tra Didattica e Ricerca[GOVERNANCE BASSA] • viene istituito il Dottorato di Ricerca (art. 68) • vengono istituiti in via sperimentale facoltativa, i Dipartimenti (artt. 83 - 86) • si interviene su Consiglio di Facoltà (art. 95) • istituzione dei Consigli dei Corsi di Laurea (art. 94 c. 1) • sono fissate norme sugli obblighi dei docenti e sul tempo pieno/definito • è previsto uno schema contabile “tipo”, cui le singole Università non possono derogare • nei punti principali 7

8. D.M. 3 novembre 1999 n.509 abrogato e sostituito dal decreto MIUR 270/2004 Norma concernente l’autonomia didattica degli Atenei Attivati i Regolamenti Didattici di Ateneo e i nuovi Corsi di Studio su tre livelli • Titoli e Corsi di Studio (art. 3) • Classi dei Corsi di Studio (art. 4) • Crediti formativi universitari (art. 5) • Dibattito: ruolo e funzioni del Consiglio di Facoltà e del Consiglio dei • Corsi di Laurea 8

9. Legge 6 maggio 1989 n. 168 In attuazione dell’art. 33 della Costituzione, si avvia il processo di riorganizzazione del sistema universitario. Viene riconosciuta personalità giuridica, potestà statutaria e regolamentare (art. 6 c.1 L.168/1989), in ambito: • didattico (art. 6 comma 3) • scientifico (art. 6 comma 4) • organizzativo (art. 6 comma 5) • finanziario e contabile (art. 7) • per modificare il modello di governance • L’autonomia si configura come competenza esclusiva e riservata. • “ Nel rispetto dei principi di autonomia, omissis, le università sono disciplinate, oltre che • dai rispettivi statuti e regolamenti, esclusivamente da norme legislative che vi operino • espresso riferimento. E' esclusa l'applicabilità di disposizioni emanate con circolare”. • (art. 6 c.2) 9

10. D.lgs. 165/2001Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubblicheart. 4 Gli Organi di Governo esercitano le funzioni di indirizzo politico amministrativo definiscono gli obbiettivi ed i programmi da attuare verificano la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa della gestione agli indirizzi impartiti Ai Dirigenti spetta l’adozione: degli atti e provvedimenti amministrativi, degli atti che impegnano l’Amministrazione verso l’esterno della gestione finanziaria, tecnica e amministrativa 10

11. PERCHE’ OGGI PARLIAMO DI GOVERNANCE? …perché la crisi è evidente a tutti! Gli Atenei non riescono a funzionare e costano sempre di più: 1) andamento FFO anni 1994-2007 2) offerta didattica 3) n. docenti universitari anni 1999-2007 4) contratti docenza - rilevazione 2007 5) personale tecnico amministrativo 2001-2007 - rilevazione 2007 6) rapporto laureati/iscritti 11

12. 1) L’andamento del FFO dal 1994 al 20071994 = 100 Fonte: La valutazione ed il finanziamento delle attività universitarie: prime esperienze e prospettive – Prof. G. Catalano 12

13. PRIMA Capitoli gestiti “direttamente” dal MURST DOPO Assegnazione risorse ai singoli Atenei Istituzione di: fondo per il finanziamento ordinario fondo per l'edilizia universitaria e per le grandi attrezzature scientifiche fondo per la programmazione dello sviluppo del sistema universitario Strumenti di Governancerisorse finanziarieart. 5 legge 24.12.1993 n. 537

14. Andamento FFO (futuro) Nota: La Tabella non è comprensiva di quanto disposto nel Decreto-legge 10.11.2008, n. 180 e nella Legge Finanziaria 2009     14

15. 2) Offerta didattica L = Lauree triennali; LS = Lauree specialistiche triennali; LSCU = Lauree specialistiche di secondo livello a ciclo unico Fonte: MIUR - Ufficio Statistica - Pubblicazione "L'Università in cifre" 15

16. 3) Docenti universitari anni 1999-2007Docenti per qualifica (valori assoluti, composizione e variazione percentuale): Atenei statali e non I dati si riferiscono al 31 dicembre di ogni anno Fonte: Per i docenti di ruolo, Banche dati MIUR 16

17. 4) Contratti di docenza - rilevazione 2007Docenti a contratto titolari di insegnamenti ufficiali in Atenei statali e non 17

18. 5)Personale tecnico amministrativo periodo 2001/2007 - rilevazione 2007 Fonte: MIUR - Ufficio Statistica 18

19. 6) rapporto laureati/iscritti I dati si riferiscono al 31 gennaio dell'anno successivo Fonte: MIUR - Ufficio Statistica 19

20. … perché l’autogoverno mostra i propri limiti soprattutto su 2 punti: • tenuta economica • leadership scientifica rispetto ad altri sistemi universitari (numero premi nobel, presenze classifiche internazionali, etc) • Dalla Conferenza dei Rettori del 23 ottobre 2008 • “La CRUI ribadisce il proprio ruolo di rappresentanza istituzionale unitaria degli Atenei italiani • statali e non statali e conferma il proprio impegno per: • Il rapido avvio di interventi legislativi e normativi di forte contenuto innovatore e in linea con • le posizioni espresse nel documento approvato il 25 settembre u.s.(valutazione, governance, • reclutamento, stato giuridico, dottorato di ricerca, formazione degli insegnanti, diritto allo studio, • trasferimento tecnologico); • una urgente riconsiderazione delle condizioni finanziarie determinate dai recenti • provvedimenti del governo che porterebbero a situazioni del tutto insostenibili per l’intero • sistema a partire dal 2010” 20

21. GOVERNANCE ALTA: quale equilibrio e perché?Alcuni modelli di governance: 21

22. GOVERNANCE più diffusa RETTORE S.A CdA FACOLTA’ DIPARTIMENTI CONSIGLIO STUDENTI RAPPR. RICERCA PTA CONS. DELLA RIC.? PRESIDI? CONS. STUD. PTA D.A.? • il Rettore presiede sia il Senato Accademico che il Consiglio di Amministrazione e ha funzione di mediatore fra i due organi. • tra i due Organi Collegiali sussiste un bicameralismo perfetto (decidono sulle stesse cose) 22

23. Riflessioni sulla composizione degli organi • il Direttore Amministrativo: a volte c’è … a volte è con voto consultivo! • - la numerosità alta blocca la decisione; • mancanza di competenze; • decidono su se stessi … e sprecano; • - i terzi finanziatori: (quando ci mettono i soldi voglio decidere … a volte anche se non li mettono!!!) (“Partecipazione di rappresentanti di Enti pubblici o privati nel Consiglio di Amministrazione” – art. 115 DPR 382/80) 23

24. LIMITI DELL’ATTUALE GOVERNANCE UNIVERSITARIA ALTA R C.d.A. S.A. • il S.A. e il C.d.A. decidono sulle stesse “cose”. • spesso succede che le prassi dei singoli Atenei individuano “di fatto” l’organo forte. • Di solito il C.d.A. è l’organo che ratifica il deciso del Senato Accademico • il Rettore, organo monocratico eletto, tiene equilibrio. Potenziali conseguenze: • rafforzamento dell’organo monocratico (leadership) nei confronti dei terzi • il Rettore viene percepito come unico DECISORE 24

25. [ IL RUOLO DEL LEADER ISTITUZIONALE … “il leader istituzionale non è che decide da solo per tutti, ma chi costruisce la decisione, grazie alle sue capacità individuali, legittimandola con un consenso della maggioranza” cfr. “La crisi del potere in Italia” di G. Capano e G. Tognon Ed. Il Mulino 2008 25

26. RAFFORZAMENTO DELLA LEADERSHIP Il sistema di governance alta deve essere imperniata su una leadership dotata di: • ampia capacità di proposta e di iniziativa istituzionale; • elaborazione di strategie e di indirizzi nel quadro dei processi decisionali più fluidi ed efficaci che valorizzino l’unitarietà dell’Ateneo e le potenzialità delle sue singole componenti rafforzando: - il versante della formulazione delle grandi strategie; - l’autonomia operativa e decisionale dei diversi livelli. • Accanto al rafforzamento della leadership deve corrispondere un parallelo rafforzamento dei: • - sistemi di valutazione; • - sistemi di controllo della qualità e della efficacia delle azioni e delle attività. ] 26

27. Governance Università degli Studi di Trento e Scuola Sup. S.Anna di Pisa DIRETTORE PRESIDENTE S.A C.d.A. • si affianca la figura del Presidente a quella del Direttore; • netta separazione funzionale tra: - S.A. Programmazione delle attività tipiche di ricerca e formazione - C.d.A. Programmazione generale e controllo. 27

28. Governance Università degli Studi di Ferrara RETTORE S.A. C.d.A. (la cui composizione prevede la presenza di una rappresentanza del Comitato dei Sostenitori che è un organo statutario) • il Rettore presiede sia il Senato Accademico che il Consiglio di Amministrazione; • il C.d.A. è convocato prima del Senato Accademico. 28

29. GOVERNANCE (futura)Università degli Studi di Camerino C.d.A. Rettore SER Il Rettore esercita funzioni di iniziativa, coordinamento e attuazione. Presiede:- il C.d.A. - la seduta durante la quale viene eletto il Presidente del S.E.R (Senato delle Rappresentanze) Il S.E.R. e il C.d.A. hanno competenze separate. Il S.E.R. viene presieduto da una persona diversa dal Rettore. 29

30. GOVERNANCE Università di Roma La Sapienza • Lo Statuto (1999) prevede 9 Atenei federati; sono stati attivati con decreto del Rettore del 31 ottobre 2005 cinque Atenei federati • C.A.: Consiglio Accademico • O.T.A.: Organo Tecnico Amministrativo 30

31. GOVERNANCE Università di Roma La Sapienza • l’Università La Sapienza si articola in Atenei federati ed autonomi sotto il profilo amministrativo ed organizzativo, dotati di organi propri. • gli organi centrali di governo sono competenti in materia di programmazione e di indirizzo, di attribuzione programmata delle risorse, di relazioni internazionali, di valutazione, di organizzazione dei servizi comuni, con esclusione di qualsiasi funzione gestionale. Il Rettore rappresenta l’Università, presiede il S.A. e il C.d.A. • il S.A. è l’organo di programmazione, di coordinamento, di indirizzo e di controllo delle attività didattiche e di ricerca. • il C.d.A. è l’organo di programmazione, di indirizzo e di controllo delle attività relative alla gestione amministrativa, finanziaria e patrimoniale dell’Università • agli altri Organi di ciascun ateneo federato spettano le competenze residuali, con piena autonomia amministrativa ed organizzativa. • ciascun C.A. (Consiglio Accademico) di ogni Ateneo federato approva i propri regolamenti e provvede alla ripartizione delle risorse finanziarie, ivi comprese quelle per il personale. • l’O.T.A. organo collegiale di governo dell’Ateneo Federato, ha il potere di fissare obiettivi e programmi in conformità a quelli definiti dal Consiglio Accademico e di verificare la rispondenza dei risultati della gestione amministrativa agli indirizzi impartiti 31

32. GOVERNANCE ALTA: soluzioni! Sono possibili??? Rafforzamento della Leadership - vs interno - vs esterno Rafforzamento competenze • Da conflitto su: • INTER PARES • SUPER PARTES RETTORE politica Distinzione delle funzioni economica – gestionale ORGANI Distinzione nei ruoli di chi li presiede Con composizione conseguente Interna rappresentanza Esterna expertise “libere” … possibile semplificazione sugli iter decisionali: meno punti su cui decidere 32

33. GOVERNANCE ALTA: soluzioni! Sono possibili ??? Un sistema di Governance ben differenziato con Cda e SA che espletano compiti e responsabilità definite e con un Management ben delineato nelle funzioni producono: Decisioni rapide e ben coordinate Tempestività nelle azioni Qualità nei risultati 33

34. Governance Bassa:alcune considerazioni

35. GOVERNANCE BASSA: FACOLTA’ DIPARTIMENTI Preside Consiglio Facoltà Direttore Consiglio Dipartimento DOCENTI • LeFACOLTA’: • reclutano • sono organi mediante i quali viene programmata l’attività didattica • di solito si caratterizzano per strutture amministrative assai poco articolate e per budget di funzionamento piuttosto ristretti • I DIPARTIMENTI • sono gli organismi preposti alla ricerca, godono di autonomia gestionale e finanziaria, hanno budget • consistenti e una dote di personale t.a. piuttosto rilevante. 35

36. GOVERNANCE BASSA: • forti responsabilità sui vertici monocratici delle strutture: Presidi di Facoltà e Direttori di Dipartimento • dibattito attuale: superamento di Facoltà e Dipartimenti con la creazione di un organo unico tipo school. Perché no? • ridurre la semplificazione della catena di governo della ricerca 36

37. Management … infine

38. GOVERNANCE vs MANAGEMENT vs Efficienza D.lgs 165/2001 Ruolo del Direttore Amministrativo e dei Dirigenti: Articolo 4 - Indirizzo politico-amministrativo. Funzioni e responsabilità Separazione tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo esercitate dagli organi di governo e la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa esercitata dai dirigenti. Ai dirigenti spetta: adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo responsabilità in via esclusiva dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati. 38

39. GOVERNANCE vs MANAGEMENT vs Efficienza soluzioni possibili ai sensi del d.lgs 165/2001 Funzioni assegnate ai dirigenti dell’Università degli Studi di Ferrara dal 1.1.2008 • AREA ECONOMICO-FINANZIARIA • Approva: • tutti gli atti di gara (appalti); • l’aggiudicazione provvisoria e stipula i relativi contratti • l’elenco/albo dei fornitori di beni e prestatori di servizi; • Decide: • l’acquisto di tutte le spese previste nel Regolamento • Spese in Economia e formalizza gli atti necessari • il discarico inventariale dei beni mobili • gli incarichi di missione relativi al personale di • afferenza dell’Area • Sottoscrive: • contratti di consulenza • AREA PERSONALE • Autorizza: • gli incarichi aggiuntivi per personale PTA • gli incarichi di missione relativi al personale di afferenza • dell’Area • Sottoscrive: • gli incarichi assegni di ricerca • i contratti prestazioni occasionali – co.co.co – collaborazioni • professionali; • i contratti di lavoro a tempo determinato ed indeterminato • PTA; • gli atti di gestione della carriera del personale t.a. • i contratti di collaborazione ad attività di ricerca • Responsabilità/trasparenza dei soldi affidati; minori punti decisionali degli organi • Semplificazione dell’iter decisionale (che non deliberano sulle materie di • competenza dirigenziale) 39

40. GOVERNANCE vs MANAGEMENT vs EfficienzaAllocazione Risorse Per avere una organizzazione complessa quale è l’Università è necessario sviluppare un buon rapporto tra Governance e Management: • la Governance deve rimanere stabile e ferma negli obiettivi e nei sistemi di allocazione delle risorse • il Management deve essere allineato e coeso per finalizzare l’operato del proprio ruolo agli obiettivi I servizi efficienti sono l’esito congiunto di Governance + Management 40

41. GOVERNANCE vs MANAGEMENT vs EfficienzaAllocazione Risorse Case studies: Università di Melburne vs Università di Bologna Tesi del Dottorato di Ricerca in Economia, XX ciclo (2005-2007) Autore: Laura Maran - Anno: 2008 Titolo: "La progettazione dei sistemi di programmazione e controllo nelle Università: un'analisi comparata del ruolo dei fattori istituzionali e degli strumenti economico-aziendali" 41

42. 42

43. GOVERNANCE vs MANAGEMENT vs EfficienzaAllocazione Risorse 43

44. GOVERNANCE vs MANAGEMENT vs EfficienzaAllocazione Risorse Sintesi delle differenze tra Melbourne e Bologna Premesso che per entrambe c’è valore legale del titolo di studio, il punto essenziale è il seguente: Il criterio di allocazione delle risorse a Melbourne è determinato sul numero di studenti per facoltà, dietro a cui è presente un forte concetto di reputazione (su didattica e ricerca) dei docenti (criterio di legittimazione), che viene valutato ed inserito nella formula di allocazione. Il criterio è stabile e predefinito. A Bologna (si può pensare anche al sistema Italia, in generale?) i criteri di allocazione vengono definiti, di volta in volta, nelle sedi collegiali di rappresentanza decisionale. La reputazione (su didattica e ricerca) viene valutata ma non entra direttamente nella formula di allocazione. 44

45. INTERNAZIONALIZZAZIONE 45

46. La governance all’estero: il quadro d’insieme • Italia, Germania, Francia, Spagna, ecc.: • Autonomia avviata ma incompleta; • Molteplicità di organi di vertice senza chiara gerarchia • CdA a maggioranza di interni (soprattutto docenti) • Rettore eletto da interni (soprattutto docenti) I sistemi universitari considerati in crisi • Stati Uniti (università pubbliche e private) • Autonomia completa; • CdA unico vertice per decisioni finali; • CdA totalmente di esterni o quasi; • President nominato dal CdA. • Regno Unito, Canada, Australia, Svezia, Olanda, Danimarca, Svizzera, ecc.: • Autonomia completa o quasi; • CdA unico vertice per decisioni finali; • CdA a maggioranza di esterni; • Il Rettore è nominato dal CdA. 46

47. “Case studies”: Stati Uniti d’America La governance alta è sempre stata di tipo indipendente rispetto alla rappresentanza interna La governance interna è strutturata in modo simile in tutte le Università americane, pubbliche e private. 47

48. “Case studies”: University of California (UC) Board of regents Chancellor (CEO di ciascun Campus) Academic Council President (CEO di Sistema) Provost Vicepresidents con deleghe per settore College/ school Deen Delega ai Dirigenti Dipartimenti Head docenti 48

49. “Case studies”: University of California (UC)governance alta • Il Board of regents (CdA) è analogo ad un CdA aziendale e ad esso compete tutto il potere decisionale dell’Ateneo e pienamente responsabile dell’andamento dell’Ateneo nei confronti del mondo esterno • Il Board of regents composto da 26 membri votanti di cui 18 nominati dal governatore (membri esterni indipendenti). I membri di nomina esterna del Board of regents non sono pagati. • Il President dell’Università rappresenta il vertice esecutivo della struttura incaricato dal Board di eseguire le sue decisioni nonché di dirigere l’amministrazione quotidiana; è il principale canale di comunicazione tra Board ed Ateneo. Nel 61% dei casi è un docente. • L’Academic Council (S.A) autorizza e supervisiona i corsi di studio. La responsabilità ultima, verso l’esterno resta sempre del Board. 49

50. “Case studies”: University of California (UC)governance bassa • Vicepresident: ha deleghe specifiche per settori della vita dell’ateneo o per sue divisioni interne, che a loro volta delega a dirigenti di livello più basso; • Provost: si occupa dell’organizzazione della Didattica e della Ricerca; • Deen: è a capo delle diverse divisioni accademiche, tra cui in particolare le varie facoltà, college o school; di solito sono docenti universitari spesso dell’Ateneo stesso, ma occasionalmente sono invece assunti dall’esterno; riferisce al Provost; • College o School: sono a loro volta suddivisi in Dipartimenti ciascuno dei quali è diretto da un Head che riferisce a un Deen; • Docenti: sono rappresentati dall’Academic Council, organo collegiale formato per elezione dalle diverse facoltà e discipline dell’Ateneo. 50