Napoli, 23 giugno 2012

1. A new framework for banking crisis management. The international debate Giuseppe Boccuzzi Napoli, 23 giugno 2012

2. La crisi economico-finanziaria. Le fasi • 2007-2008: crisi del mercato immobiliare e dei mutui subprimenegli USA. Fallimento di Lehman Brothers e insolvenze bancarie a catena negli USA e in Europa. Gli interventi pubblici di salvataggio • 2009: crisi economica a livello globale • 2011: allargamento della crisi ai debiti sovrani e alle finanze pubbliche di molti paesi, soprattutto dell’eurozona (Portogallo, Irlanda, Grecia e Italia).

3. La crisi finanziaria 2007-2008 Come è potuto accadere? • Gli errori di previsione e di interpretazione dei fenomeni che hanno preceduto la crisi • La sottovalutazione degli eventi • Le distorsioni insite nel modello “OTD” delle banche • Le carenze nella regolamentazione finanziaria La molteplicità delle cause (macro e micro)

4. La crisi finanziaria LE CARENZE DELLA REGOLAMENTAZIONE FINANZIARIA • capitale di scarsa qualità, inadeguato ad assorbire tutte le • perdite; • eccesso di leva finanziaria; • distorti incentivi presenti nei meccanismi di remunerazione • dei managers basati su risultati di breve periodo (insufficiente • gestione del rischio); • eccessiva trasformazione delle scadenze e sottovalutazione • del rischio di liquidità; • crescita del peso dei mercati non regolamentati (CDS, shadow • banking system); • potenziale prociclicità della regolamentazione prudenziale e • contabile

5. La crisi finanziaria LE CARENZE DELLA REGOLAMENTAZIONE FINANZIARIA “…before the crisis, governments, regulators and the financial services industry had for years been affected, in more than one dimension, by a sort of collective and pervasive blindness. … though it was widely recognized that risk was being priced and traded globally, this did not lead to greater international cooperation in financial regulation”. “. . . we failed to recognise the extent to which savings-investment imbalances, the growth of complex securitised credit intermediation, changing patterns of maturity transformations, rising embedded leverage, a burgeoning shadow banking sector, and rapid credit-fuelled growth, had created large systemic vulnerabilities”. M. Draghi

6. Le crisi bancarie • La crisi finanziaria ha determinato crisi di banche di grandissime dimensioni, soprattutto negli Stati Uniti. • Anche molti Paesi europei sono stati investiti da crisi bancarie di grandi proporzioni (Gran Bretagna, Germania, Irlanda, Belgio, Islanda, Svizzera) crisi sistemica In alcuni Paesi le banche in crisi erano di dimensioni tali da superare le stesse dimensioni dei bilanci statali (Irlanda, Islanda, Svizzera) “too big to be saved”?

7. Le crisi bancarie Le banche in crisi sono state oggetto di interventi di salvataggio da parte degli Stati perché ritenute “too big, too interconnected, too complex to fail” mancanza di infrastrutture finanziarie prontamente disponibili per i servizi offerti da tali banche gravi esternalità negative Preoccupazione per gli effetti di eventuali insolvenze sul sistema finanziario e sull’economia Sono stati attivati strumenti eccezionali di intervento da parte dei Governi, banche centrali, autorità di vigilanza, sistemi di assicurazione dei depositi (ricapitalizzazioni, garanzie, rilievi di asset tossici dai bilanci delle banche)

8. Le crisi bancarie La crisi non ha colpito tutti i paesi nella stessa misura Alcuni Paesi (tra cui l’Italia) non hanno registrato crisi bancarie assenza di titoli tossici • modello di banca • commerciale: • “originate to hold” • clientela retail regolamentazione più severa

9. Le crisi bancarie Gli interventi pubblici e il problema del moral hazard Come evitare il ripetersi per il futuro di crisi sistemiche di tale portata? Come evitare che le banche possano essere considerate “too big to fail”? Come evitare che i contribuenti possano essere chiamati a pagare il costo della crisi?

10. Il processo di riforma È stata posta in discussione l’architettura istituzionale della supervisione bancaria in molti Paesi, in particolare in Europa ESRB Le nuove autorità europee ESAs Riforme sostanziali sono state realizzate in molti Paesi e il processo è ancora in corso (USA, Germania, Gran Bretagna, Francia, Belgio, Irlanda)

11. La riforma della regolamentazione finanziaria Le diverse opzioni sul tappeto nelle sedi internazionali Misure strutturali Separazione banca commerciale – banca d’investimento Le banche non solo sono troppo grandi per fallire, ma sono anche troppo grandi per essere gestite e controllate (dall’interno e dagli organi esterni) Misure prudenziali Basilea 3 ha prevalso la seconda ma… il dibattito è ancora aperto

12. La riforma della regolamentazione finanziaria Due linee direttrici: • rafforzare le regole prudenziali per prevenire le crisi bancarie • formulare regole più efficaci per la gestione delle crisi bancarie, allo scopo di ridurre i costi e l’impatto di eventuali crisi sui diversi stakeholders evitare che il costo delle insolvenze bancarie ricada sui contribuenti privatizzazione dei profitti – socializzazione delle perdite

13. La gestione delle crisi: un nuovo “framework” Quali regole e principi? • la preservazione della stabilità finanziaria; • il mantenimento dellafiducia; • la protezione deidepositanti; • la continuità dei servizi bancari essenziali; • la disciplina di mercato; • la mitigazione del moral hazard

14. La gestione delle crisi: un nuovo “framework” Quali regole per banche di differenti dimensioni? piccole e medie banche domestiche grandi banche nazionali banche internazionali (Systemically Important Financial Institutions – SIFIs)

15. La gestione delle crisi bancarie: un approccio integrato Il rafforzamento della prevenzione 1. L’intervento precoce (early intervention) 2. 3. La gestione e la risoluzione La liquidazione 4.

16. 1. Il rafforzamento della prevenzione • La vigilanza macro-prudenziale • La vigilanza micro-prudenziale (Basilea 3 e per le SIFIs un requisito più elevato di capitale) • L’ampiamento del perimetro della regolamentazione (hedge funds e private equity, derivati OTC, società di rating) • Contingency plans (living wills)

17. Contingency plans (living wills) le banche, soprattutto quelle di rilevanza sistemica, sono chiamate a predisporre, quando in vita, piani di emergenza al fine di essere preparate a fronteggiare condizioni avverse 1. Il rafforzamento della prevenzione Recovery plans Resolution plans volti a realizzare un’ordinata risoluzione della banca in caso di insolvenza volti al recupero delle situazioni di debolezza che connotano i profili tecnici della banca Poteri di intervento delle Autorità

18. 2. L’early intervention la banca presenta debolezze in particolari aree aziendali che, se non affrontate in modo tempestivo ed efficace, potrebbero estendersi nel tempo all’intera situazione finanziaria della banca Quali strumenti? • aumenti di capitale; • restrizioni di rami di attività, incluso il disinvestimento di attività più rischiose; • restrizioni alla distribuzione di dividendi; • richiesta di supporto finanziario intra-gruppo; • revisione delle strutture di gestione dei rischi e dei presididi controllo; • sostituzione degli amministratori

19. 3. Crisis management and resolution La banca sta fallendo o è probabile che fallisca. Non è in grado di risolvere da sola i propri problemi e si rende necessaria l’attivazione di strumenti di risoluzione e di poteri di intervento delle Autorità Quali presupposti (triggers)? giusto equilibrio tra autonomia privata e intervento pubblico nella delicata fase della pre-insolvenza

20. 3. Crisis management and resolution Going concern solutions ristrutturazione della banca che rimane come entità giuridica. Super SRR aumento di capitale trasferimento di alcune attività a un’altra banca fusione la necessità di un piano di risanamento

21. 3. Crisis management and resolution Super special resolution regime (super-SRR) La partecipazione dei creditori alle perdite L’haircut dei creditori non garantiti e non assicurati e/o la conversione dei crediti in capitale due differenti modalità: l’approccio contrattuale l’approccio regolamentare la decisione di haircut e di conversione è presa dalle Autorità l’emissione di contingent convertible bond PUO’ UN’AUTORITA’ AMMINISTRATIVA AVERE TALE POTERE?

22. 3. Crisis management and resolution Gone concern solutions non sono realizzabili operazioni di ristrutturazione quindi risoluzione o liquidazione tre strumenti per un’ordinata risoluzione la vendita di tutto o parte del business della banca (attivi, passivi, diritti) la separazione tra “bad bank” e “good bank” la costituzione di una “bridge bank” una soluzione temporanea

23. 4. la liquidazione quando le altre misure di risoluzione della crisi non sono perseguibili La banca cessa di esistere come entità giuridica Le attività sono liquidate e i realizzi sono distribuiti ai creditori secondo le regole concorsuali I depositanti sono tutelati dai sistemi di garanzia dei depositi

24. La gestione delle crisi di banche operanti cross-border • Un problema complesso • Le banche sono internazionali quando sono in vita, diventano • nazionali quando falliscono • le regole dell’insolvenza (approccio universale o territoriale); • le modalità di trasferimento degli attivi tra le varie • società dei gruppi; • le modalità di interazione tra le Autorità del Paese di • origine della capogruppo e le Autorità dei Paesi in cui sono • insediate le controllate; • il ruolo di Autorità transnazionali. Quale modello?

25. La gestione delle crisi di banche operanti cross-border Un singolo rule-book (come per la vigilanza prudenziale)? Quali implicazioni sugli assetti giuridici e istituzionali dei vari Paesi, in terminidi diritto societario, fallimentare, e finanziario? Non esiste un modello ideale di riferimento e, pertanto, le soluzioni ipotizzate dovranno essere coerentementeinnestatenei sistemi giuridici dei singoli paesi L’incidenza delle soluzioni sui diritti degli azionisti e dei creditori

26. Chi paga il costo della crisi? Quali regole per il “burden sharing” per gli intermediari di rilevanza sistemica? Gli strumenti allo studio mirano a far si che le perdite siano a carico dei soggetti privati (polluters pay principle) COME E IN CHE MODO? • I sistemi di garanzia dei depositi • Bank resolution Funds a sostegno di operazioni di • “resolution” • Tassa sulle transazioni finanziarie (Tobin tax)

27. In quale direzione stiamo andando? • La strada intrapresa è quella giusta? (misure prudenziali vs misure strutturali) Vickers Commission in UK - Volcker rule in US • Le soluzioni individuate saranno efficaci (soprattutto per le banche a rilevanza sistemica)? Il problema del “too big to fail” viene risolto? • Quale modello di gestione della crisi sta emergendo? • La disciplina speciale • Il superamento delle procedure fallimentari • Il ruolo centrale delle autorità amministrative • Quale sistema finanziario dopo la crisi? Quale sistema di valori? • Chi deve gestire il cambiamento?

28. Il principio di responsabilità ciascun attore (industria finanziaria, Stati, regolatori) devono svolgere in modo risoluto la propria parte il cambiamento deve essere gestito da persone (e linee di pensiero) diverse da quelle che hanno portato alla crisi finanziaria “(T)he problems that exist in the world today cannot be solved by the level of thinking that created them”. Albert Einstein Un segnale chiaro di discontinuità e di cambiamento è importante per indurre i cittadini ad accettare costi e sacrifici imposti dalla crisi

29. “We can’t legislate wisdom or passion. We can’t legislate competency. All we can do is create the structures and hope that good people will be appointed who will attract other good people”. Chris Dodd