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SISTEMA ELECTORAL Y ALTERNANCIA EN ESPAÑA . Jesús Mario Bilbao Matemática Aplicada II Universidad de Sevilla. Sistemas electorales Representación electoral El sistema electoral español Curvas de incentivos en España Modelos de reforma electoral Conclusiones. Sistemas electorales.
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SISTEMA ELECTORAL Y ALTERNANCIA EN ESPAÑA Jesús Mario Bilbao Matemática Aplicada II Universidad de Sevilla
Sistemas electorales • Representación electoral • El sistema electoral español • Curvas de incentivos en España • Modelos de reforma electoral • Conclusiones
Sistemas electorales En este trabajo se analiza la influencia del sistema electoral en el sistema de partidos y en la composición del gobierno. En concreto, se estudia el sistema electoral español y las posibilidades de reforma de la Ley Electoral vigente, en el marco de la Constitución, con el objetivo de favorecer la elección de gobiernos eficaces y responsables. Además, se presentan las curvas de incentivos de las nueve elecciones generales celebradas desde 1979. Estas curvas indican la influencia de la Ley Electoral en el sistema de partidos en España. En Europa y en Occidente, la función de representar el interés nacional, que una vez fue atribuida al soberano y después pasó al parlamento, la realizan ahora los partidos políticos. Los ciudadanos son representados, en las democracias modernas, mediante los partidos y por los partidos.
Sistemas electorales Debemos distinguir entre el partido como “filtro” de la representación política y el partido como “príncipe” y señor de dicha representación. Los problemas teóricos y constitucionales planteados por esta doble función son realmente difíciles, y por ello incluso las constituciones más recientes dejan a los partidos en una relativa penumbra constitucional. Entonces, una visión realista de los procesos electorales democráticos debe plantearse el análisis del proceso en dos fases: la relación entre los electores y el partido que votan y la relación entre el partido y sus representantes en las instituciones legislativas y ejecutivas. Así, según Duverger, al representante moderno se le confía un doble mandato, uno de sus electores y otro del partido; y es el mandato del partido el que prevalece sobre el mandato electoral.
Sistemas electorales El primer análisis de la influencia de las leyes electorales en el sistema de partidos se realiza por Duverger en su obra “Los Partidos Políticos”. Sus conocidas leyes son: • La representación proporcional tiende a un sistema de partidos múltiples, rígidos e independientes. • El sistema mayoritario con dos vueltas tiende a un sistema multipartidista, con partidos flexibles e interdependientes. • El sistema mayoritario con una sola vuelta tiende al bipartidismo".
Sistemas electorales Sartori en “Partidos y Sistemas de Partidos I”, da ejemplos de sistemas de partidos que no cumplen las leyes de Duverger y propone estudiar si son correctas respecto a las fracciones internas de los partidos. Sus nuevas hipótesis son: 1. Un tipo de sistema electoral mayoritario reducirá el número de fracciones internas, es decir, mantendrá o fomentará la fusión. 2. Un tipo de sistema electoral muy proporcional permitirá un grado muy elevado de división interna, es decir, fomentará y producirá las fisiones. Panebianco en “Modelos de Partido”, completa la tesis de Sartori observando que el tipo de sistema electoral en vigor en un país es también reflejo, y no sólo causa, de la correlación de fuerzas establecida entre las fracciones de los partidos. Rae ha estudiado en “Leyes Electorales y Sistemas de Partidos Políticos” diversos efectos que son comunes a la mayoría de los sistemas electorales. Así, ha observado que reducen el número efectivo de partidos y el reparto de escaños no se acerca al óptimo de proporcionalidad posible.
Representación electoral La representación se asocia con las ideas de mandato, de representatividad y de responsabilidad. La representación política moderna refleja una transformación histórica fundamental. Hasta la gloriosa revolución inglesa, la declaración de independencia de los Estados Unidos de América y la revolución francesa, las instituciones representativas no estaban asociadas con el gobierno. Los cuerpos representativos medievales representaban a estamentos frente al soberano. En la medida en que el poder del parlamento crecía y se situaba en el centro del estado, además de representar a los ciudadanos, gobernaba sobre ellos, adquiriendo una autonomía para operar a favor del estado. Esa nueva función explica la prohibición constitucional del mandato imperativo, por la que el diputado no sólo representa a sus votantes sino que también representa al conjunto de la nación.
Representación electoral La responsabilidad tiene dos facetas: la responsabilidad personal respecto al titular de la relación y la responsabilidad técnica o funcional de lograr un nivel adecuado de prestación en términos de capacidad y eficiencia. Esta distinción tiene dos consecuencias distintas: que un gobierno sea sensible, debiendo responder por lo que hace y que un gobierno se comporte responsablemente, actuando con eficiencia y competencia. Podemos denominar al primero gobierno receptivo, y al segundo gobierno eficiente. El problema surge si queremos maximizar a la vez la sensibilidad y la eficiencia. En muchas coyunturas, un gobierno no puede aceptar y al mismo tiempo denegar las demandas de los gobernados. Lo que si se puede constatar es la existencia de gobiernos que no son receptivos ni eficientes.
Representación electoral Los tipos de gobierno analizados se relacionan con dos tipos de sistemas electorales, cuyos orígenes se sitúan en Inglaterra y en Francia. El tipo inglés consiste en un método electoral uninominal, que limita la capacidad de elegir del votante y favorece un sistema bipartidista. El tipo francés está basado sobre un método electoral proporcional que permite al elector un amplio margen de decisión y facilita los sistemas multipartidistas. El tipo inglés minimiza la representatividad del parlamento y maximiza la formación de gobiernos estables y eficientes, mientras que el tipo francés prioriza la elección de un parlamento espejo frente a la formación del gobierno.
Representación electoral En palabras de Sartori: “Más concretamente, en los países con circunscripciones uninominales se vota para crear un gobierno estable y responsable, y sólo de modo subordinado un parlamento representativo. En los países con un sistema proporcional se vota para crear un parlamento representativo, y sólo de modo subordinado un gobierno. Podría decirse que en los sistemas mayoritarios la representación es menos fiel, pero llega más arriba, hasta el gobierno; mientras que en los sistemas proporcionales la representación es más fiel, pero su alcance es menor, sólo llega hasta la asmblea. Podemos pensar en soluciones intermedias, pero desde el punto de vista de la ingeniería constitucional no podemos construir estructuras representativas que maximicen al mismo tiempo la función de dirigir y la función de reflejar”.
Representación electoral Este dilema entre representatividad y responsabilidad es resuelto con rotundidad por Rae y Duverger al elegir un modelo de sistema electoral orientado a la toma de decisiones. Rae plantea así su solución al dilema: “Una elección es menos una cuestión de diseñar un retrato que de resolver una decisión, menos una cuestión de reproducir diferencias que de dirigir los asuntos del país, menos una cuestión de parecer que de hacer”. Duverger resume el problema en los siguientes términos: “La Europa de la impotencia política, en la que los gobiernos están paralizados por sus divisiones y los ciudadanos se ven privados de la posibilidad de elegir una mayoría y sancionarla si desmerece y la Europa de la decisión, donde mayorías homogéneas y estables gobiernan durante toda una legislatura bajo la amenaza de una alternancia decidida por los electores”.
El sistema electoral español En el artículo 68 de la Constitución Española, se establece que el Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 diputados; y que la circunscripción electoral es la provincia. Estas condiciones se desarrollan en el artículo 162 de la Ley de Régimen Electoral General que fija un número de 350 diputados, con un mínimo inicial de dos diputados por provincia, excepto Ceuta y Melilla representadas cada una por un diputado. Los 248 diputados restantes se distribuyen entre las provincias en proporción a su población con el sistema de restos mayores. El artículo 163 de la citada Ley Electoral establece la exclusión de las candidaturas que no obtengan, al menos, el 3 por 100 de los votos válidos emitidos en la circunscripción. La atribución de escaños a las candidaturas que superen la anterior condición se realiza con la fórmula de divisores de D'Hondt.
El sistema electoral español La magnitud media de diputados al Congreso por circunscripción es 7; el rango oscila entre 1 y 34, y la desviación típica es 5,92; lo que se corresponde con la dispersión de la población. El reducido tamaño de las circunscripciones es la causa de la desviación entre los votos y los escaños obtenidos. Así, Montero y Gunther observan, respecto a la elección al Congreso: “Mientras que en los distritos del tipo IV (más de 9 escaños), la distribución de escaños es básicamente proporcional en los distritos del tipo III (7-8 escaños), es posible la representación de hasta cuatro partidos, en los del tipo II (3-6 escaños), la regla general desde 1977 ha consistido en recoger la presencia de sólo dos partidos”.
El sistema electoral español La media de representantes elegidos por circunscripción oscila entre 4 en Irlanda y Japón, 5 en Grecia, y 7 en Austria, Bélgica y España. En el otro extremo encontramos a Israel y Holanda con distritos nacionales de 120 y 150 escaños, respectivamente. Las características estructurales del sistema electoral español son la causa de que los índices que lo comparan con un sistema proporcional puro (Israel y Holanda) tengan un valor muy alto. Asimismo, el sistema favorece la formación de partidos que obtengan más del 20 por 100 de los votos en el territorio nacional o autonómico y penaliza porcentajes menores.
El sistema electoral español El análisis de Rae, después de analizar las elecciones desde 1979 hasta 1989 es optimista, ya que afirma: “El sistema regula la competición entre partidos de manera que permite la continuidad de la oposición, deja lugar a múltiples voces en el Parlamento y, sin embargo, da la oportunidad al partido nacional más fuerte de gobernar y tener que responder de sus acciones ante el electorado”. La siguiente opinión de Sartori es más prudente: “Las tres elecciones que han tenido lugar en España entre 1977 y 1983 perfilan un formato bipartidista, aunque distorsionado por diversos partidos regionales; pero las oscilaciones electorales son de tanta magnitud como para indicar que, con excepción de los socialistas, el sistema partidista no está todavía estructurado”.
Curvas de incentivos en España Los porcentajes de votos y escaños son los datos numéricos usados para modelar el análisis de la influencia del sistema electoral en la formación del gobierno. La razón es la transformación de los partidos europeos descrita por Kirchheimer en los siguientes términos: “el partido de integración, nacido en una época de diferencias de clase más profundas y de estructuras confesionales más claramente reconocibles, se transforma en un auténtico partido de todo el mundo (catch-all-party)”. De manera análoga, Downs plantea que un partido “dirige sus acciones exclusivamente a una única cantidad: el plus de votos que pretende frente a la oposición, al término del período inter-electoral en curso”.
Curvas de incentivos en España Las curvas de incentivos, que se presentan a continuación, reflejan las pérdidas o ganancias de diputados, como consecuencia del sistema electoral que transforma votos en escaños. Representamos a cada partido por un punto con dos coordenadas en el plano. La primera es el porcentaje de votos y la segunda el porcentaje de escaños. Es decir, los datos en el eje horizontal representan votos y los datos en el eje vertical escaños. Entonces, el reparto proporcional puro se da para aquellos partidos situados en la diagonal. La región de ganancias de diputados está situada por encima de la diagonal y la región de pérdidas se encuentra debajo de dicha diagonal. Las siguientes figuras corresponden a las curvas de incentivos de las nueve elecciones generales celebradas entre 1977 y 2004.
Modelos de reforma electoral Un sistema electoral proporcional depende de tres variables básicas: la fórmula electoral, el tamaño de las circunscripciones y la cláusula de exclusión. Ramírez plantea que la fórmula electoral de D'Hondt y el tamaño de la circunscripciones del sistema electoral español implican que la barrera electoral del 3 por 100 no surte efecto en la práctica. Para estabilizar el bipartidismo, sin reformar la Constitución, una posibilidad es modificar el artículo 162 de la Ley Electoral reduciendo el número de diputados del Congreso a 300. La primera consecuencia de esta reducción sería que la media de diputados por circunscripción baja a 6, un escaño menos que actualmente. La otra posibilidad es modificar el artículo 163.1(a) exigiendo obtener, al menos, el 5 por 100 de los votos válidos emitidos en la circunscripción.
Modelos de reforma electoral A continuación, se modelan los efectos de ambas propuestas con los resultados de las elecciones de 1993. Si el número de diputados se establece en 300, hay dos modelos de reparto que difieren en fijar un mínimo inicial de uno o dos diputados por provincia, teniendo Ceuta y Melilla uno cada una. El resto de los diputados se reparten por el sistema de restos mayores. Entonces, en el modelo con mínimo uno, las provincias tienen los mismos diputados que actualmente menos uno, conservando Ceuta y Melilla uno cada una. Los diputados obtenidos por los partidos políticos y su porcentaje, con los resultados de las elecciones generales de 1993, usando los modelos de 300 diputados descritos anteriormente son:
Modelos de reforma electoral Partido Año 1993 (%) 300(1) (%) 300(2) (%) PSOE 159 (45,4) 134 (44,7) 133 (44,3) PP 141 (40,3) 119 (39,7) 124 (41,3) IU 18 (5,1) 17 (5,7) 14 (4,7) CiU 17 (4,9) 16 (5,3) 15 (5,0) PNV 5 (1,4) 5 (1,7) 5 (1,7) CC 4 (1,1) 3 (1,0) 3 (1,0) HB 2 2 2 UV 1 1 1 PAR 1 1 1 EA 1 1 1 ERC 1 1 1 Total 350 300 300
Modelos de reforma electoral La simulación con los dos modelos de 300 diputados demuestra que, con los resultados de 1993, la reducción no tiene influencia en facilitar el sistema bipartidista. Respecto a la elevación al 5 por 100 de los votos válidos, el único efecto, con los resultados de 1993, es que ERC pierde su escaño de Barcelona. En consecuencia, las modificaciones de la Ley Electoral, realizadas en el marco constitucional, no son suficientes para evitar situaciones que debilitan el bipartidismo. Una reforma de la Constitución para introducir un sistema electoral basado en distritos uninominales tendría un efecto perverso para la cohesión nacional: la representación de Cataluña y el País Vasco estaría monopolizada por los partidos nacionalistas, que obtendrían un porcentaje de escaños muy superior a su fuerza electoral.
Conclusiones La UCD obtuvo en 1977 y 1979 el 47,4 y el 48 por 100 de los diputados. El PSOE obtuvo en 1982, 1986 y 1989 el 57,7; el 52,5 y el 50 por ciento de los diputados. Montero y Vallés, en 1992, plantean que: “La designación de los gobiernos se ha llevado a cabo, en la España democrática, con una notable eficiencia. El impacto combinado de las preferencias de los ciudadanos, de las dinámicas presidencialistas de la escenografía electoral y de los sesgos rotundamente mayoritarios de un sistema pseudoproporcional ha producido, en todas las elecciones celebradas desde 1977, un claro vencedor, legitimado como tal en la percepción de los ciudadanos”. Sin embargo, el panorama político surgido de las elecciones de 1993, donde el PSOE obtiene el 45,4 y el PP el 40,3 por ciento presenta una discontinuidad en un sistema electoral que tiende a proporcionar mayorías absolutas o suficientes para gobernar con apoyos puntuales.
Conclusiones En las elecciones legislativas de 1993 y por primera vez, no existe un claro vencedor y la distancia (en votos y escaños) entre los dos primeros partidos es muy pequeña. Entonces, los dos primeros partidos obtienen ganancias en escaños muy semejantes. En las elecciones de 2000, el PP logró el 52,3 por ciento de los escaños, recuperándose el formato de vencedor por mayoría absoluta y en 2004 se vuelve a repetir el esquema de 1993, con un 46,8 por ciento de escaños socialistas y un 42,3 por ciento de escaños populares. Un problema abierto para la democracia española es si, en las próximas elecciones generales, el sistema electoral tenderá a recuperar las anteriores situaciones de mayoría suficiente para gobernar o si, por el contrario, se repetirá la actual situación (aunque PSOE y PP puedan intercambiar sus papeles).
Conclusiones En España, la presencia de partidos nacionalistas con apoyo electoral, obliga a elegir un sistema electoral que combine la representatividad y la capacidad de generar gobiernos estables. El sistema de proporcionalidad corregida de D'Hondt, aplicado en circunscripciones de tamaño reducido, es la mejor solución conocida a las citadas necesidades. El análisis de las curvas de incentivos de todas las elecciones generales celebradas desde 1979 demuestra la existencia de tres zonas: 1. Una zona de ganancia de escaños, ocupada siempre por dos grandes partidos. 2. Una zona de equilibrio, ocupada siempre por partidos nacionalistas. 3. Una zona de pérdidas, ocupada hasta 1993 por dos partidos menores y en la que hoy sólo permanece IU.
Conclusiones La evolución futura del sistema de partidos en España oscilará entre dos escenarios. Uno de ellos es la repetición del formato derivado de las elecciones de 1993, 1996 y 2004, que obligará a los partidos con capacidad de gobernar (PSOE y PP) a establecer alianzas con partidos nacionalistas. Otro escenario sería el reforzamiento electoral del PSOE o, de manera alternativa, del PP, y la pérdida de influencia de los partidos nacionalistas. El futuro está abierto y tanto la recuperación del sistema bipartidista como la aparición de gobiernos de coalición del PSOE o del PP con partidos nacionalistas son escenarios posibles.
Referencias • Bilbao, J. M., Ley Electoral y Sistema de Partidos en España, Revista de Estudios Políticos 85 (1994) 313-321. • Downs, A., Una Teoría Económica de la Democracia, Editorial Aguilar, 1973. • Duverger, M., Los Partidos Políticos, Fondo Cultura Económica, 1957. • Montero, J. R., Vallés, J. M., El debate sobre la reforma electoral, Claves de Razón Práctica 22 (1992) 2-11. • Montero, J. R., Gunther, R., Sistemas ‘cerrados’ y listas ‘abiertas’: sobre algunas propuestas de reforma del sistema electoral en España, en La Reforma del Régimen Electoral, Centro de Estudios Constitucionales, 1994. • Panebianco, A., Modelos de Partido, Alianza Editorial, 1990. • Rae, D., Ramírez, V., El Sistema Electoral Español, McGraw-Hill, 1993. • Sartori, G., Partidos y Sistemas de Partidos, I, Alianza Editorial, 1980. • Sartori, G., Elementos de Teoría Política, Alianza Editorial, 1992.
