Modernisering, kvalitetsreform og New Public Management

1. Henning Jørgensen Aalborg Universitet henningj@socsci.aau.dk, Utdanningsforbundet, Kristiansand, 17.11.2009 Modernisering, kvalitetsreform og New Public Management

3. Den nye italesættelse – farlig? FørNu • borgere brugere • undervisning læring • elever produktionsenheder • velfærd nytte • velstand bundlinien • offentlige goder output • kvalifikationer kompetencer • forfordeling individuelle incitamenter • makro mikro Det, der binder os sammen adskiller os fra hinanden

4. 1990´ernes skolesystem Individet i centrum(”mig”) Personlig læring Læreren som ”coach” Decentralisering NPM

5. 2000´ernes skolesystem Konkurrence i og mellem skoler Kontraktpolitik Kulturel restaurering Ledelsen styrket Evalueringskultur Quasi-markedsgørelse Re-centralisering: • Processtandarder • ”elite”-gørelser

6. Faglige pejlemærker • Modstil ikke viden og dannelse • Gør stoffet væsentligt og levende • Undervis i ”demos” (fællesskab) • Elevér eleverne • Påpeg skæve og perverse effekter af ”moderniseringen” af den offentlige sektor

7. Skred i opfattelser • tidligere: bureaukrati er besværlig for borgere og virksomheder (”skrankepaveri”) • Nu: bureaukrati er besværlig for de ansatte (”målingstyranni”) + konflikter om måling og styring internt i den offentlige sektor

8. Politiske svar i Danmark * KVALITETSREFORM - for at genvælge VK-regeringen 2007 * AFBUREAUKRATISERINGSREFORM - for at genvælge VK i 2010/2011?

9. Kvalitetsreform i det offentlige Kvalitet: et begreb uden modhager • Som egenskab: af hvad? • Som værdi: noget godt

10. VK-REGERINGEN (august 2007):”Bedre velfærd og større arbejdsglæde” • Brugerne i centrum • Målbare resultater og effekter – høj kvalitet • Standardiseret dokumentation • Klare incitamenter til optimal arbejdstilrettelæggelse og effektiv ressourceudnyttelse - Større frihed til at tænke nyt - Brugerdreven innovation - Arbejdsglæde

11. Afbureaukratisering okt. 2009: ”Mere tid til velfærd” (VK) • Opblødning af krav til dokumentation flere steder • Reduktion af dokumentationskrav på visse felter: - daginstitutioner: alle børn skal ikke sprogvurderes - folkeskolen: ikke elevplaner i alle fag - ældreplejen: plejeplaner ikke længere obligatoriske og heller ikke forebyggende hjemmebesøg - social sektor: merudgifter til handicappede skal ikke længere genvurderes hvert år - integration: kun opfølgning på kontrakter 1 gang/år Resten ”regelforenkling”

12. VK´s afbureaukratisering 2009 • Symbolpolitik(valgteknisk sigte): lover besparelse på 900 mio. kr. og (endnu engang) bedre tider for offentligt ansatte • Et topstyret projekt: som kvalitetsreformen • Reelt få afskaffelser af obligatoriske kontroller, rutiner og ritualer

13. Officiel, politisk kvalitetsforståelse • den faglige kvalitet • brugerens oplevelse af servicen • organisatorisk kvalitet • forståelse indskrænkes til brugerniveauet • overser politisk bestemmelse af opgaver • lægger pres på medarbejderne og fagligheden • diskuteres mest ud fra social- og sundhedsområderne

14. Politikudviklinger Fra REFORMER til programmer og projekter Firmatisering ”Value for money” Aktive politikker Planlægning Evaluering, Kontrol

15. Typer af offentlig sektor egenskaber Autoritetsstat Forhandlingsstat Markedsstat statens rolle overhøjhed part markedsagent påvirkningsinstru-menter styring forhandling udbud konfliktløsnings-mekanisme magt konkurrence forståelse undersåt part borgernes rolle købere/efterspørgere individuel tilfredshed myndighedsbestemt fælles normer kvalitetsbegreb

16. Udviklingsveje for personalet • Professionalisering (sikring af faggruppernes arbejdsbetingelser, kompetencer og kollegiale selv-regulering) • Af-professionalisering (tab af kulturel autoritet, forvaltningspolitisk resultat) • Proletarisering (bureaukratiet omformer folk og interesser, store grupper vil blive dårligere stillet) • Intern fragmentering (faggrupper vil gå delvis i opløsning)

17. KVALITET – af hvad? • servicens effektivitet • responsivitet (imødekomme ønsker) • produktivitet • ligebehandling • relevans • evne til at dække behov

18. New Public Management er flere ting * En politisk strategi for transformation af den offentlige sektor * En politik for styring i den offentlige sektor (forvaltningspolitik) * En ny diskursiv ramme for opfattelsen af det offentlige * Ledelses- og styringsredskaber (”værktøjskassen”)

19. Styreformer i forvaltningspolitikken * Udadvendte (udliciteringer, udfordringsret, privatisering, brugerbetaling, selveje, A/S-dannelser, partnerskaber m.v.) * Indadvendte (mål- og rammestyring, kontraktstyring, taxameterstyring, regnskabsreformer, værdibaseret ledelse m.v.) * Brugervendte (brugervurderinger, brugerbestyrelser, fritvalgsordninger, tests, processtyringer m.v.)

20. Regeringens medicin for offentlig sektor • KONKURRENCE • - mellem offentlige og private leverandører • - mellem offentlige leverandører • - fritvalgsordninger • - benchmarking • KONTROL • - kontraktualisering • - brugerstyring • - dokumentationer og evalueringer • - resultatmålinger • - processtandardiseringer

21. Brugerstyring * Brugerundersøgelser * Brugerbestyrelser/brugerråd * Fritvalgs-ordninger

22. Dokumentation/registreringer • sikre synlighed og sammenlignelighed • sikre ”value for money” • overvåge enheder og institutioner +meningsfuld dokumentation - overflødig dokumentation * benchmarking

23. Kontrol: Evalueringer • højere ambitionsniveau: finde årsag-virkningsforhold • komme med anbefalinger til forbedringer af virket + eksterne evalueringer + selvevalueringer ”Evidens”-bølge (med usikkert grundlag)

24. Kontrol: Resultatmålinger • skal bruges til resultatstyring • knyttes til budgetprocessen • sigter mod central indsigt og styring • udmøntes bl.a. i ”performance management” + etablering af evalueringsinstitutter: KREVI (kommunalt og regionalt evalueringsinstitut 2006) + offentliggørelse af testresultater + brug til aflønning og ressourcetildeling

25. Resultatmålinger er usikre • i det offentlige: målet ikke økonomisk udbytte • mål sjældent klare: politiske kompromisser, flere hensyn • resultatmål afspejler ikke altid politiske mål • problemer med selve målingerne • usikkerhed om sammenhænge mellem indsatser og resultater (usikker kausalteori) • store transaktionsomkostninger ved at måle • mundtlig kommunikation nedprioriteres • målinger giver ikke altid mening til medarbejderne

26. ”Målefetischismens” problemer * man får, hvad man måler * meget lader sig ikke måle * målinger meget statiske * målinger ofte langt væk fra kerneydelserne * målinger tager tid og opmærksomhed * målinger truer med at eliminere det professionelle skøn * måleeuforien udvisker det offentliges egenart

27. Processtyringer * central regulering øget kraftigt efter 2001 • der styres helt ned til metode * ”manualisering” af den offentlige sektor: - handleplaner og akkrediteringskrav - bindende visitationskrav - metodeforskrifter - opfølgningskrav - kvalitetsstandarder - brugerinddragelseskrav - fritvalgsprocedurer - regler for ansættelser og indberetninger - tidsfrister

28. Kontrolresultat: ”Manualisering” • Truer fagligheden • Tager tid fra kerneydelserne • Får folk til at lave det foreskrevne frem for det nødvendige (”pleasing”) • Nedsætter arbejdsglæden • Skaber etiske dilemmaer

29. Offentlig NPM-modernisering: Kontrolleret konkurrence og styring } Firmati-sering Entreprenør-tankegang } Manuali-sering Resultat– og processtyring } Bruger- styring ”Brugeren ved roret”

30. NPM-målinger og det offentlige • Målinger er ikke neutrale: de former institutionerne • skærer forståelsen af det offentlige i stykker (i stedet for at se det i en helhed) • udfordrer de fagprofessionelle

31. Bedre målinger – bedre kvalitet Målinger må være: • relevante i.f.t. kerneydelser • dynamiske: hjælpe forbedringer på vej • responsive: i.f.t. behov • må støtte op om udvikling Kvalitetssikring må være: • en fælles opgave for politikere, ansatte og borgerne • kvalitetsstandarder tilpasset målgrupperne

32. Vanskeligt at finde balancen?

33. Kundeorientering og modernisering: • indfører privat demokrati • omdefinerer succeskriterier • gør den ansatte til ”førstekommis” • presser fagligheden/professionalismen

34. Konflikt mellem offentlig etos og andre værdier

35. ETIK er: • Del af fundamentet for det offentlige • Del af fundamentet for fagprofessioner • Del af fundamentet for den enkelte ansattes dagligdag • En truet værdi i NPM-moderniseringerne

36. Offentligt ansattes etiske relationer Offentligt ansattes position og forskelligartede hensyn

37. Der er brug for bl.a.: • Bedre billede af det offentlige/kommunerne • Arbejdet bliver påskønnet som betydningsfuldt • Udfoldelsesmuligheder i jobbet • Anerkendelse af de ansatte og deres faglighed • Bedre og brugbare belønningssystemer • Bedre arbejdsmiljø • Bedre ledelse

38. Kvalitet i offentlige ydelser noget særligt: • kan ikke standardiseres let • afhængig af de ansattes kompetencer • produktet produceres i samspil • særlige hensyn at tage til udsatte, syge, svage, børn, omsorgsbehøvende, fremtidige generationer • offentlig service gennemføres også på trods af ”brugernes” ønsker

39. Fælles kvalitetsdefinition Fælles kvalitetsdefinition ved politikere, ansatte og borgere/brugere

40. Kvalitetens dobbelthed * Kvalitet af den offentlige sektor * Kvalitet i de offentlige ydelser

41. Det basale grundlag for offentlig sektor • OFFENTLIG ETOS : • særlige normer, værdier og arrangementer, der gør det muligt,at vi kan leve fornuftigt sammen

42. OFFENTLIGE AKTIVITETER • BRUGER-niveau: individuel nytte • INSTITUTIONS-niveau: udvidet nytte • SAMFUNDS-niveau: fælles værdi

43. Ledelse – hvordan?

44. Ledelse i det offentlige noget særligt • politisk ledelse (med politiske koder) • åbenhed og offentlighed • arbejde med pres og protest • lærings-ledelse (ikke management) • forståelse forvidere samfundsansvar (fællesværdier)

45. Decentrale ledere i forskellige rolledefinitioner Decentrale lederroller under moderniseringsbetingelser

46. Bedre kommunikation vejen frem • Fælles bevidstgørelse • Fælles forhandling • Forklaringer • Non-verbal kommunikation (toneleje, øjenkontakt, kropsholdning, smil, tempo osv.) • Forebyggelse af dårlige situationer

47. Forbedring af arbejdsmiljøet • Alle har et medansvar for et godt arbejdsmiljø • Åbenhed om problemer • Tryghed til at diskutere og komme med forslag • Støtte fra andre • Feedback i forhold til, hvordan tingene fungerer • Bedre ledelse

48. Politiske styringsforestillinger

49. Nyt forståelsesgrundlag for det offentlige • Påkrævet, fordi NPM-moderniseringen gør det vanskeligt at løse etiske dilemmaer: Vi må tilbage til det gode, det rette og det retfærdige (ikke kun det effektive) • Påkrævet, fordi NPM-moderniseringen fremmer markedsideologi, individualisering og standardisering. Det spreder en anti-offentlig ånd og det svækker kollektive løsninger • Påkrævet, fordi den politiske styring eroderes: vores universelle velfærdsstat og demokratiet kan blive truet

50. Roller i forhold til det offentlige: Klient: Rettighedssystem (modtagere af offentlige ydelser) Bruger: Privatiseret demokrati (individuel bruger) Kunde: Pengepung styrer offentlig service (køber af offentlig service) Borger: Fællesskab og retfærdighed (politisk myndighed)