Planlegging og New Public Management

1. Planlegging og New Public Management Forelesing SAMPLAN Bergen 21.11.2005 ram@hivolda.no

2. Moderniseringa aukar skillet mellom kunnskap og handling Med omgrepet modernisering assosierer vi vanlegvis korleis samfunnet blir meir effektivt og betre i stand til å produsere varer og tenester gjennom vitskapleg teknikkar, kombinert med kapitalistisk marknadsøkonomi og byråkratiske organisasjonsprinsipp. Kritikarar av denne moderniseringsprosessen trekker fram konsekvensar som tap av fridom og meining for den einskilde. Dei hevdar at det moderne mennesket er eit fagmenneske utan ånd og eit nytelsemenneske utan hjerte.

3. Planlegging (og politikk) handlar om makt i den politiske prosessen til å: • Oppnå aksept og legitimitet for arbeidt • Sette noko på den politiske dagsorden • Organisere produksjonen • Gjennomføre tiltak • Evaluere og lære

4. Legitimering av politikk gjennom diskursarHabermas 1995

5. Variablar i plan- og utviklingsarbeid

6. Verktøy i plan- og utviklingsarbeid

7. Trendar i moderniseringa av offentlig sektorRøvik 1998; Moderne organisasjoner 1960-talet: Rasjonalisering, etatsopplæring og gryande desentralisering 1970-talet: Politiserte oppskrifter, desentralisering og vekst i offentleg sektor 1980-talet: Identitetsskifte og idémangfald 1990-talet: Tiåret for slankeoppskrifter, tøffare grep og fokus på omgivnaden (konkurrentar)

8. NPM som reformidealNew Public Management • Eit breitt konsept som har noko til alle, difor veldig dominerande. Bygger på tre føresetnader: • Tru på sterk leiing: Oppgraderar og viktiggjer leiarane. Skil politikk og administrasjon, dvs. folkevalde som strategar, bestillarar og tilsette som utgreiarar og operatørar. • Tru på indirekte kontroll: Bruk av marknadar for å auke produktivitet og effektivitet i offentleg sektor, dvs konkurranseutsetting, fristilling, privatisering m.m. • Tru på borgarane: Innfører frie brukarval, brukarundersøkingar, brukarstyre, voucher, rettigheitslover m.m.

9. Pågåande reformer http://odin.dep.no/mod/fornyelse/maal/bn.html • Sjukehusreforma • Utdanningsreforma • Døgnopen forvaltning-reforma • Forsvarsreforma • Politireforma • Arbeidskraftreforma • Kommunereforma • Forvaltningsstruktur-reforma • Regelforenkling-reforma

10. NPM som reform internasjonaltRhodes 1999: Traditions and Public sektor reforms • Privatisering - sal av offentleg aktivitet • Marknadisering – bruk av marknadsmekanismar som kontraktstyring og mål- og resultatstyring. Lovbasert forvaltning blir supplert med avtalebasert styring. • Føretaksleiing- innføring av leiingsmodellar frå privat verksemd • Opprettinga av tilsyn – mange nye tilsyn på ei armlengds avstand frå folkevalde • Desentralisering i form av dekonsentrasjon – dvs makt til brukarane i form av fritt val av tenesteleverandør, serviceerklæringar, standard for tenester m.m. • Desentralisering i form av devolusjon - dvs styrking av folkevalde styringsnivå på undernasjonalt nivå • Politisk kontroll – tapt politisk styring gir tilløp til å integrere politikk og administrasjon og å gi prioritet til politikk, m.a. ved samanslåing av direktorat/departement

11. Offentlege reformer og interaktive system Pollitt, C. og Bouckaert, G. 2004: Public management reform Sivilsamfunn Borgarane Politisk styring A B C Offentleg administrasjon og lovverk Markeds-økonomi

12. Strategi: Distansere og beskylde (blame)Pollitt, C. og Bouckaert, G. 2004: Public management reform Sivilsamfunn Borgarane Politisk styring A B C Offentleg administrasjon og lovverk Markeds-økonomi

13. Strategi: Styrke tradisjonell politisk kontroll (maintain)Pollitt, C. og Bouckaert, G. 2004: Public management reform Sivilsamfunn Borgarane Politisk styring A B C Offentleg administrasjon og lovverk Markeds-økonomi

14. Strategi: Modernisere offentlege administrasjon (modernize)Pollitt, C. og Bouckaert, G. 2004: Public management reform Sivilsamfunn Borgarane Politisk styring A B C Offentleg administrasjon og lovverk Markeds-økonomi

15. Strategi: Konkurranseutsette offentlige tenester (marketize)Pollitt, C. og Bouckaert, G. 2004: Public management reform Sivilsamfunn Borgarane Politisk styring A B C Offentleg administrasjon og lovverk Markeds-økonomi

16. Strategi: Minimalisere offentlege sektor (minimize)Pollitt, C. og Bouckaert, G. 2004: Public management reformes Sivilsamfunn Borgarane Politisk styring A B C Offentleg administrasjon og lovverk Markeds-økonomi

17. Land sine val av strategiar • Dei nordiske landa hoppa over beskyldning og gjekk på modernisering • Tyskland og EU kommisjonen: Hoppa over beskyldning og kombinerte maintain og modernize • GB på 70-talet (Thatcher) gjekk for beskyldning deretter for maintain og modernize. • På 80-talet gjekk GB, New Zealand og Australia for blanding av marketize og minimize. • På 90-talet gjekk GB (Blair) meir for modernize • I USA under Reagan var det mykje retorikk om minimize, men i prakis har reformene vore marketize og modernize

18. ”The New Public Management” som institusjonell superstandard, 1/3Morten Øgård i Det kommunale laboratatorium Tru på sterk leiing: • Fokus på effektivitet • Desentralisering og delegering til leiarar. • Profesjonalisering av leiarrolla • Disiplinering av arbeidsstyrken gjennom produktivitetskrav • Leiarar tilsett på kontrakt nært knytt opp til resultatkrav

19. ”The New Public Management” som institusjonell superstandard, 2/3 Tru på indirekte kontroll: • Fristilling/privatisering av offentlig verksomheit • Prestasjonsbasert belønningssystem • Fokus på kvalitet/kvalitetssikring • Delegering av ansvar og makt • Målstyring/resultatstyring • Bruk av marknader og kontraktar • Konkurranseeksponering • Benchmarking

20. ”The New Public Management” som institusjonell superstandard, 3/3 Brukarane/borgarane i fokus: • Brukarval/valfridom • Rettigheitslovgjeving • Citizen charter/servicegarantiar • Voucher/pengar følger brukar • Borgar-/brukarundersøkingar • Brukarstyre • Borgar-/brukarpanel og høyringar • Kommunedels-/bydelsutval • IKT-demokrakti • Folkeavstemmingar

21. New Public Management medfører to motstridande krefter • Desentraliseringav makt ved delegering til resultateiningar og adm. leiarar og ved atborgarane får frie val som kundar, klientar og brukarar av det offentleg. • Sentralisering av makt gjennom, rapportering, resultatkontroll, kontraktstyring (BU-modell), definerte minstestandardar m.m. Resultat: Konkurranse om å eksistere, sjølvsentrering og eit rigid kontrollregime basert på mistillit

22. Problemet blir resultatsida (outcome)Systemmodell av den politiske prosessMichael Hill 1998 Legitimitetssida Relasjonane til omgivnaden Produksjonssida Det politiske system Avgjerder, forhandlingar m.m. Uttakssida Produkt, prestasjon, service Inntakssida Krav, støtte, ressursar Resultatsida

23. Modellar for samfunnsstyring og statsorganiseringJ.P.Olsen (1988): Administrative Reforms and Theories of Organization

24. Den samfunnsstyrande statSovereign Rationality-Bounded State Model • Staten er samfunnsarkitekt, administrasjonen eit nøytralt instrument som gjennomfører politiske mål, folket er veljarar underordna staten • Organisasjonar er designa av politiske leiarar • Organisasjonar blir vurdert etter deira effektivitet og produktivitet • Organisasjonen er ein departemental struktur innafor eit hierarki • Autonomi er rettferdiggjort gjennom rasjonalitet og ekspertise • Endringar avhengig av politiske leiarar, val, bygging og nedbygging av koalisjonar

25. Staten som moralsk fellesskapInstitutional State Model • Staten utviklar og vedlikeheld politisk og moral orden, administrasjonen forsvarer ordenen og individuelle rettar, folket er borgarar med rettar og pliktar definert av staten • Organisasjonar utviklar seg over tid i ein naturleg og historisk prosess • Organisasjonar blir vurdert etter deira effekt på meiningsstrukturar og normer • Organisasjonar er ein uavhengig ”domstol” forankra i ein moralsk orden • Autonomi er rettferdiggjort gjennom felles normer om ikkje innblanding • Endering avhengig av ein historisk prosess, og for det meste av endringar i styringsverket

26. Staten som forhandlingspartnarCorporate-Pluralist State Model • Staten er ein arena for forhandling og konfliktløysing, administrasjonen forsvarer bestemte interesser, folket er medlemmar av formelle organisasjonar • Organisasjonar veks fram av forhandlingar og kamp mellom interesser • Organisasjonar blir vurdert etter kven får kva • Organisasjonen som eit kollegium med interesse representasjon forankra i eit korporative og pluralistisk nettverk • Autonomi er rettferdigjort gjennom realpolitikk, eller fordelinga av interesser og makt • Endringar er avhengig av endringar i makt, interesser og alliansar

27. Staten som supermarknadSupermarket State Model • Staten er ein serviceprodusent og garantist for dei store ”nødvendigheiter”, administrasjonen utfører serviceproduksjonen, folket er suverene konsumentar eller klientar • Organisasjonar blir forma av krefter i omgivnaden, evolusjon avgjer overleving • Organisasjonar blir vurdert etter deira økonomi, effektivitet, fleksibilitet og evne til å overleve • Organisasjonen er eit samarbeid som konkurrerer i ein marknad • Autonomi er rettferdiggjort gjennom evna til å overleve • Enderingar avhengig av graden av stabilitet og endringar i omgivnaden

28. Frå ein segmentert til ein fragmentert stat • Maktutgreiinga ca 1980 (Gudmund Hernes) viste at styringsverket var sterkt segmentert med ei blanding av moralsk fellesskap og korporativisme • Maktutgreiinga ca 2000 (Øyvind Østerud) viser at staten eg styringsverket er fragmentert og at vi har bevega oss mot supermarkansstaten

29. Regimeskifte eller governance in the shadow of government?

30. På veg mot the new-Weberian state (NWS)?Pollitt, C. og Bouckaert, G. 2000: Public management reforms, a comparative analysis. • Påviser svakheiter ved NPM og leiter fram att Weber sin byråkratimodell, men vil: • Revitalisere representativt demokrati på alle nivå • Gjenskape ideala om likskap og rettssikkerheit i saksbehandlinga • Legge meir vekt på forvaltninga sine eigne verdiar og tradisjonar • Oppgradere offentleg tilsette sin status

31. Kommuneomgrepet Viktig å skille mellom kommunen som eit samfunn (commune, fellesskap, sokn m.m.) og kommunen som ein organisasjon (produsent av velferdsstat oppgåver)

32. Kommunane sin tredelte funksjon • Autonomi som avleidd statsmakt • Ballanse mellom negativt avgrensa sjølvstyre og statleg styring gjennom • Lov og regelverk - deregulering • Desentralisering og målstyring • Rammeoverføring og øyremerka tilskot • Effektivitet • Indre effektivitet eller produktivitet, dvs. produsere varene og tenestene med minimal/optimal ressursbruk • Ytre effektivitet, dvs. produsere dei ”rette” varene og tenestene med omsyn til likskap for lova, likeverdige levekår og politisk viljesdanning • Lokaldemokrati • Finne lokalt tilpassa løysingar • Erstatte marknaden ved å definere behov/etterspørsel • Skape politiske fellesskap, alliansar og fremme krav overfor staten og andre

33. Staten styrer kommunane gjennom • Regulering av skattar/avgifter • Rammetilskot, øyremerka tilskot og handlingsplanar • Lovfesta rett til visse tenester • Minstestandard for kommunale tenester • Avgrense høva til omorganisering • Sentralt forhandla tariffavtalar

34. Behov for maktbalanse over tid Styring ovafrå med vekt på omfordeling av aktivitet og ressursar Territoriell maktstyrking Mobilisering nedafrå med vekt på eigenutvikling, nyskaping og læring gjennom deltaking

35. Er ei slik sameining av politikken muleg i regionar og kommunar? Ovanfrå ned politikk blir ofte forbunde med byråkrati, rigiditet, kontroll, undertrykking og avhengigheit. Nedanfrå opp politikk blir ofte forbunde med det motsette, det vil seie partnarskap, fleksibilitet, nyskaping, frigjering og erfaringslæring.

36. Prinsipp i ny oppgåvefordelingspolitikk • Forvaltnings- og tilsynsoppgåver til fylkesmennene og regionale statsetatar • Tenesteproduksjon til staten og kommunane • Regionalt utviklingsarbeid til fylkeskommunane

37. Eksisterande maktrelasjonar Ovanfrå ned funksjonell makt Tjenesteyting innafor velferdsstaten Utvikling Forvaltning Nedanfrå opp territorial makt

38. Kommuneplanlegging som verksemdsplanlegging i kommunar og fylkeskommunarFalleth og Stokke 2000 • 54 prosent av kommunane har vedteke ein heilskapleg langsiktig del • Samfunndelen blir prioritert ned • Arealplanlegginga er viktig, men lever sitt eige liv der kommunegrenser blir kunstige skille • Økonomiplanen med handlingsprogram er det sentrale plandokumentet. Blir brukt til samordning av sektoraktivitetar

39. Samfunnsplanlegging og behovet for nye politiske institusjonarSanda 2000 • 321 av 435 kommunar deltek i regionråd • 52 regionråd er i funksjon • Sekretariat frå 0 til 20 personar • Lite eigne pengar til prosjekt • Viktigaste formål å bli sterkare politisk aktør • Arbeider men næringsutvikling, transport, kommunikasjon og samarbeid om tenesteprodusjon. • Behov for regional arealplanlegging

40. Todelinga av samfunnsplanlegginga Virksomheitsplanar Samfunnsutvikling

41. Samfunnsplanlegging som partnerskapFøreset avtalebasert styring FOLKEVALD KONTROLL Fylkeskommunen Andre Frivillige lag og organisasjonar Fylkesmannen PENGAR Kommunar Mobiliserande, forpliktande og gjennomsiktig arena Nærings-organisasjonar Skular, universitet, forsking Bedrifter TILLIT Departement og direktorat Politi HANDLING Bankar m.m. Sjukehus m.m

42. Ulike partnerskap i samfunnsplanlegginga

43. Kommunal verksemdsplanlegging

44. Kommunal samfunnsplanlegging

45. Både ovafå og nedafrå styring – er det muleg??? Hierarkis og sektorisert makt møter flat og brei territoriell makt

46. Heilskapleg samfunnsplanlegging Samordning mellom sektorar kan (berre) oppnåast ved at den territorielle samfunnsplanlegginga skaper motmakt og stiller krav til og spelar på lag med den sektordominerte og fragmenterte samfunnsstyringa

47. Behov for ei lov om samfunnsplanlegging!!!!!!!!!! Den territorielle samfunnsplanlegginga må støttast av eit lovverk med ein planprosess som inneheld alle dei elementa som inngår i ein politisk legitimerande prosess Difor: 1. Kommunal verksemdsplanlegging etter Kommunelova 2. Kommunal og all anna samfunnsplanlegging etter ny Lov om samfunnsplanlegging (og bygging)