La Problemática del Empleo Público: Una mirada desde las remuneraciones

1. La Problemática del Empleo Público:Una mirada desde las remuneraciones Miguel Jaramillo Baanante Seminario Internacional Cambios Institucionales para un Estado más Inclusivo Julio, 2012

2. ¿Por qué desde las remuneraciones? • En un estudio reciente sobre las remuneraciones en el sector público peruano concluíamos: “El sistema de remuneraciones en el sector público peruano es el resultado de un conjunto de normas y prácticas que se han venido implementando en el tiempo, pero que no responden a un marco general coherente y con objetivos claros. Una efectiva reforma de este sistema requiere de la identificación y caracterización de las fallas y debilidades de este sistema, la comprensión de los factores que están en el origen de las fallas, así como también del planteamiento de objetivos y lineamientos claros dentro de una visión de un estado al servicio del ciudadano. En esta dirección, las consideraciones de eficiencia en el uso de los recursos públicos, viabilidad técnica y financiera, y calidad en los servicios que el estado provee al ciudadano son las fundamentales. Así mismo, es necesario plantear un diseño de la implementación de los lineamientos que considere la economía política de una reforma compleja como ésta y el hecho de que el conocimiento que se tiene sobre los efectos de las políticas es limitado. En este sentido, una implementación gradual y con mecanismos de aprendizaje bien instalados desde el inicio del proceso parece ser la vía más razonable hacia el sistema de remuneraciones deseado.”

3. Remuneraciones y Carrera Pública • La reforma del sistema de remuneraciones requiere de esfuerzos similares a los que se requieren para solucionar los problemas del empleo público: • Identificación, caracterización y comprensión de las debilidades y fallas del sistema. • Planteamiento de objetivos y lineamientos claros dentro de una visión de un estado que sirve al ciudadano. • La reforma de la carrera pública es condición indispensable para una reforma efectiva del sistema de remuneraciones en el sector público.

4. La Importancia de la Problemática del Sistema de Remuneraciones • La planilla pública representa 30% del presupuesto nacional. • Crece a razón de 1 000 millones cada año, a pesar de las normas que prohíben nombramientos e incrementos salariales. • Parte de este crecimiento se debe al caos en la gestión de las planillas. • Más conceptualmente, la remuneraciones proveen la herramienta más potente para motivar e incentivar.

5. La Problemática del Sistema de Remuneraciones Principales problemas identificados: • Diversidad de regímenes crea disparidades y dificulta comparación. • Innecesaria y onerosa complejidad de la estructura remunerativa. • Informalidad. • Serias distorsiones remunerativas. • No existe política de remuneraciones.

6. 1) La diversidad de regímenes crea disparidad y dificulta la comparación • En el Perú, no existe una verdadera “carrera pública”. • La existencia de regímenes laborales diversos no tiene que ver con objetivos de gestión, sino con la improvisación: • DL 276: grupo más numeroso y antiguo • DL 278: régimen privado, más atractivo y con mayor flexibilidad • CAS: Regularización de los SNP, beneficios limitados. • En muchas entidades, existe personal en los tres regímenes desempeñándose en el mismo local y ejecutando funciones similares, pero percibiendo remuneraciones y con derechos muy diferentes.

7. 1) La diversidad de regímenes crea disparidad y dificulta la comparación

8. 2) Innecesaria y onerosa complejidad de la estructura remunerativa • Las normas sobre el “Sistema Único de Remuneraciones” (DL 276, nunca aplicadas) fueron modificadas en 1991 por una norma de carácter transitorio que continúa vigente. • Sobre una base remunerativa se han ido sobreponiendo múltiples conceptos remunerativos, base de cálculo y efectos. • Las normas que crean estos incrementos disponen que éstos deben ser puestos en “columna separada” de la planilla para evitar que otros beneficios atados crezcan. • La innecesaria complejidad de la estructura remunerativa dificulta el manejo de planillas y fomenta conflictos.

9. 2) Centenas de conceptos remunerativos…

10. 3) Informalidad • Gran parte de los ingresos de trabajadores bajo DL 276 no tiene “naturaleza remunerativa, pensionable ni compensatoria”. • CAFAE, llamado inapropiadamente estímulo, es la principal fuente de ingresos de gran parte de servidores públicos. (De la mayoría si excluimos al sector Educación). • Leyes de presupuesto han prohibido consistentemente todo tipo de incremento de ingresos. Pero, ante la falta de fiscalización, los ingresos se elevaron por la vía del CAFAE y posteriormente se solicitaba al MEF mayores transferencias.

11. CAFAE: Principal fuente de Ingresos de los servidores públicos

12. 3) Informalidad • Dado que los pagos por CAFAE no constituyen remuneración, no son base para el cálculo de beneficios sociales, ni son pensionables. Más aún, no están sujetos al impuesto a la renta. En resumen, son una extraordinaria fuente de informalidad en la planilla pública. No existen vías transparentes para procesar las demandas por incrementos remunerativos. El CAFAE ha sido la vía poco transparente para elevar los ingresos: “válvula de escape” para las presiones salariales.

13. 4) Serias distorsiones remunerativas En comparación con el sector privado, las remuneraciones en el sector público son altas para los poco calificados y bajas para los más calificados • La noción de que los trabajadores en el sector público están, en general, mal pagados, no es correcta. • Sólo hay diferencias significativas en la compensación total por hora del segmento más calificado y este segmento es mejor remunerado en el sector privado.

14. 4) Serias distorsiones remunerativas Alta dispersión entre categorías similares de trabajadores (dispersión horizontal) • Las diferencias en los ingresos totales de trabajadores del mismo nivel jerárquico o nivel educativo son amplias en todos los regímenes y para todas las categorías… • … incluso entre los menos calificados: las diferencias entre el ingreso más bajo y el más alto para esta categoría ocupacional puede ser de hasta 4 veces. • Las diferencias son menores entre los CAS y las mayores se dan en el régimen del DL 276.

15. 4) Serias distorsiones remunerativas

16. 4) Serias distorsiones remunerativas

17. 4) Serias distorsiones remunerativas Distribución de remuneraciones comprimida (escasa dispersión vertical) • Retorno a la educación universitaria en el DL 276: 1.1% anual; en el sector privado, >8%. • En promedio, personal con educación universitaria completa gana 15-20% más que aquéllos con educación primaria. • Los determinantes de ingresos (antigüedad y sector) no tienen ninguna relación con el desempeño de los empleados. • Selección negativa: no es posible atraer personal calificado.

18. 5) No existe política de remuneraciones • Medidas han tendido a responder a la coyuntura (contener gasto fiscal, resolver conflictos puntuales y presiones políticas, regularizar pagos no autorizados). • No han sido consistentes con alguna política de remuneraciones. • No existen verdaderos estímulos o incentivos. Los pagos por CAFAE son complementos remunerativos, no estímulos al desempeño.

19. Las reformas necesarias y las dificultades que las han impedido Reforma: Dificultad:

20. Punto de partida: la carrera pública • Los problemas van más allá de CAFAE y del sistema de remuneraciones. • No es posible corregir las grandes distorsiones que se observan sin una definición previa de las líneas generales de la carrera pública. • Dada la diversidad de regímenes laborales, un intento de ordenar puntos independientes sólo profundizaría las distorsiones e incrementaría inútilmente el gasto fiscal. • Una reforma de las remuneraciones justa y eficiente debe darse en el contexto de una reforma que se encuentre focalizada en mejorar el desempeño del Estado.

21. Modelo del Servicio Civil

22. Consideraciones desde las remuneraciones • Necesidad de encontrar consensos sobre los principios fundamentales. • Remuneraciones transparentes y formales. • Escalas no basadas en principio de homologación de niveles de carrera, sino en la caracterización y valoración de puestos. • Dispersión vertical: Remunerar más a cargos complejos que requieran mayores habilidades y aptitudes

23. Sobre el “nuevo régimen único”: riesgos y potencialidades • Riesgos: • Que sea una respuesta rígida a la informalidad. • Que se concentre en los beneficios del trabajador antes que en el bienestar del ciudadano. • Que elimine las islas de modernidad (DL 728), sin un sustituto adecuado. • Potencialidades: • Necesidad de flexibilidad, productividad. • Buenas remuneraciones, pero también exigencias de capacidad y buen desempeño. • El ingreso a la función pública debería ser a través de un riguroso y público proceso de selección.

24. Sobre el “nuevo régimen único”: potencialidades • Normas claras que regulen la desvinculación no sólo por razones disciplinarias (mala conducta), sino también bajo rendimiento y también por razones tecnológicas u organizacionales. • Permitir tanto la creación de plazas permanentes como la creación de puestos de naturaleza temporal, dentro del mismo régimen de beneficios y derechos. • ¡Cuidado con la homologación! El estado es muy heterogéneo. • Ruta de implementación progresiva que de espacio al aprendizaje y perfeccionamiento continuo. • Desarrollar sistema de monitoreo y evaluación de la implementación de las reformas que hagan posible dicho aprendizaje.

25. ¡GRACIAS!