A PPP-konstrukció az önkormányzatok gazdálkodásában

1. Polgármesteri Akadémia A PPP-konstrukció az önkormányzatok gazdálkodásában Dr. Lóránt Zoltán főigazgató 2010. február 26-27.

2. A 90-es évek második felétől egyre nyilvánvalóbbá vált, hogy a nagy ellátórendszerek közszolgáltatási igényei a hagyományos költségvetési bevételekből egyre kevésbé finanszírozhatók. • A közfeladat-ellátásában szükségessé vált új típusú „beruházó feladat-ellátó szervezetek" bevonása. • A legfontosabb problémát annak megválaszolása jelentette, hogyan lehet az állam mindenkori költségvetési lehetőségeinél gyorsabb ütemben növekvő közösségi szükségleteket kielégíteni?

3. A PPP1 a közszféra és a magánszektor egy olyan speciális együttműködési formájának gyűjtőfogalmát jelenti, amely során a magánszféra részt vesz a közfeladatok ellátásában. A PPP-k néhány jellemző tulajdonsága: • A magán- és a közszféra partnereinek projektkapcsolata gyakran hosszú távú együttműködésre épül, • A projekt finanszírozása részben a magánszférát terheli, de jelentős részben közpénzekből is ki lehet egészíteni, • A gazdasági szereplő a projekt különböző szakaszaiban (tervezés, megvalósítás, üzembe helyezés, üzemeltetés és finanszírozás) fontos szerepet játszik. • A közszférából származó partner lényegében a céloknak a közérdek, a felkínált szolgáltatás minősége vagy az árpolitika szerint történő meghatározására összpontosít, és őrködik ezeknek a céloknak a betartása felett. • Kockázatmegosztásra törekszenek: a magánszférából érkező partnerre gyakran olyan kockázatokat ruháznak át, amelyeket többnyire a közszféra viselne (pl. költségnövekedés az építési szakaszban vagy az üzemeltetés alatt). 1 Public Private Partnership

4. Az Európai Unió négy fő PPP típusú együttműködést különböztet meg: • a magánszféra tervez és épít, tulajdonos és finanszírozó az állam/önkormányzat, amely működtetési kötelezettségeket is viseli. • a közszolgáltatás ellátása érdekében a magánszektor az építtető és a működtető, melynek ellenében az állam/önkormányzat díjat fizet, majd a szerződés lejártakor a tulajdonjog az államra száll. • határozott idejű szerződésben a magánszféra tervez, épít, működtet és finanszíroz, majd a szerződés lejártát követően a létesítmény az állam/önkormányzat tulajdonába kerül. A szerződés alatt az állam szolgáltatási díjat fizet (vagy szubvenciót nyújt). • PPP esetén teljes mértékben (100 %) a magán szférára hárul a beruházás finanszírozási forrásainak előteremtése (ebben az esetben a köz- és a magánszereplők megosztják egymás között az azonosított kockázatokat).

5. Magyarországi új szabályozás A PPP-modell hazai szabályozásának jogforrásai: » az állami és a magánszektor közötti fejlesztési, illetve szolgáltatási együttműködés (PPP) újszerű formáinak alkalmazásáról szóló 2028/2007. (II. 28.) Korm. határozat (a 2098/2003 (V.29.) Korm. hat. módosítása) » a hosszú távú kötelezettségek vállalásának egyes szabályairól szóló 24/2007. (II. 28.) Korm. rendelet (a továbbiakban: HTKV). » A HTKV hatására a PPP TB elkészítette a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium által 2004 októberében publikált – elméleti szempontú, külföldi tapasztalatokra alapozott - „PPP Kézikönyv" aktualizálását, amelynek eredményeképpen 2008 januárjára elkészült a „PPP Útmutató„ (Általános bemutatás, Eljárásrend, KSH információk). (tárcastatútumok, Kbt., Áht. 2010. évtől)

6. A közszférabeli partner számára a PPP konstrukcióban megvalósított projektből adott esetben a következő előnyök származhatnak: • magántőke bevonása a közérdekű beruházások finanszírozásába, ami költségvetési megtakarítást és a beruházási költségek csökkentését jelenti, • a beruházási kockázat azon elemeinek átadása, amelyeket a magánszférabeli partner jobban tud kezelni, mint az állami partner, • a tervezett beruházások és a hozzájuk kapcsolódó közszolgáltatások nyújtása ütemének felgyorsítása, tekintve, hogy a magánszektor rugalmasabban és gyorsabban működik, • a helyi közszféra finanszírozási forrásai körének kibővítése, • a projektek megbízható megvalósításának biztosítása, mivel a megtervezett és megépített, illetve renovált létesítményt magánvállalkozó fogja működtetni vagy fenntartani – aki ezért érdekelt a munkálatok megbízható és pontos elvégzésében – a közszférabeli partner felügyelete alatt, • minőségi közszolgáltatások nyújtása hosszú távon, többéves szerződések keretében. verseny! árcsökkenés!

7. A köz- és a magánszféra közti együttműködésben az alábbi feltételek nélkülözhetetlenek ahhoz, hogy a PPP-k megfeleljenek a következő és szakszerű pénzügyi-jogi kereteknek: • stabil helyi és regionális (ön)kormányzati rendszer, • a pénzpiacok és a mindenkori partnerek bizalma, • a köz- és a magánszférabeli partnerek szilárd pénzügyi helyzete, • átlátható és konkrét szerződési feltételek, melyek erőhatalom (vis maior) esetében átdolgozási mechanizmust és szabályozást irányoznak elő, • a projekt pontos pénzügyi terve, • mindkét fél jogi védelmének biztosítása., • ha (a(z) önkormányzat a szolgáltatás fő vásárlója, közvetlenül vagy közvetve, a tényleges igénybevevők helyett fizet ún. árnyékdíjak formájában.

8. Projektszintű kockázatvállalás • Kockázat típusai: • beruházási kockázat • rendelkezésre állási kockázat • keresleti kockázat • Az EUROSTAT feltételrendszere az eszköz államháztartáson kívüli minősítésének: • a beruházási kockázatot a magán partner viseli • valamint az eszköz rendelkezésre állási kockázatának, illetve keresleti kockázatának egyikét szintén a magántársaság viseli.

9. A PPP alkalmazásának területei • Közúti infrastruktúra (az M5-ös és M6-os autópálya) • Stadionok-sportlétesítmények, fürdők • Oktatási, kulturális beruházások: kollégiumok, múzeumok (Nemzeti Színház, Művészetek Palotája) • Büntetés-végrehajtási intézetek: javító- és nevelő-intézetekhez kapcsolódó beruházások (Szombathely, Tiszalök)

10. A felsőoktatási kollégiumberuházási program célkitűzései

12. A legáltalánosabb hibák az önkormányzati PPP-k területén Elsődleges cél: az államháztartáson kívüli elszámolás biztosítása/néha állami támogatás elnyerése → figyelembe nem véve az üzemeltetéshez és a megépítéshez szükséges tényezőket, a piacosíthatóság, mint attraktív tényező mellőzése. Hatástanulmányok hiánya (csak a gazdaságossági szempontok figyelembe vétele) → a PPP többnyire ultima ratio az önkormányzatok számára. A PPP „kerete” pontosan nem körülhatárolható szerződés változatokat takar.

13. Projekttervezés (német minták): szinte teljesen hiányoznak, vagy • csak műszaki, pénzügyi, netán politikai célok által vezérelt → a • közfeladat fogalma a homályba vész… • Rossz költségterv/beruházási kalkuláció (Árnyoldal: a számviteli • szabályok miatt a hosszú távú kötelezettség vállalásokra vonatkozó • adatokat nem kell feltüntetni) • Közbeszerzési eljárások • Gyakran nincsenek, ha vannak hibásak, de ha jogszerűek, akkor • hiányzik a verseny. • Az előzetes ismeretek hiányában az alkalmazandó szerződéstípus rossz • megválasztása, illetve az ebből adódó értelmezési problémák. • A közcélú igénybevétel tartalmának és tartamának meghatározásának • átgondolatlansága/a szolgáltatási díj „feltornázásának” igénye. • Könyveléstechnikai problémák: a magánfél tulajdonában/haszná- • latában álló jószágelemek feltüntetése a közszféra oldalán a főkönyvi • nyilvántartásokban.

14. Kockázatmegosztás: „háttérszerződések”→ a rendelkezésre állási kockázat átterhelése a jogi problémák tucatjait vonja maga után • Nincs „jó példa” előttünk és még sokáig nem is lesz. • A magánfél változásának/kiszállásának lehetősége biztosított. • A közjogi felelősség szorosabb értelemben vett átruházhatóságának hiánya.

15. Miért tudna a magánszféra a közszféránál olcsóbban • infrastruktúrát építeni és üzemeltetni? • a magántőkével történő finanszírozás drágább, mint a közszféra általi • hitelfelvétel, • az állami hatóságoktól eltérően a magánvállalkozások jelentős nyereséget • várnak el befektetéseiktől, • a PPP beruházások előkészítése hosszú és költséges folyamat, • amortizáció kérdése • nő a működési forráshiány összege?!!

16. Egy PPP projekt akkor „deficitkímélő”, ha: • a PPP-társaság magán- vagy többségi magántulajdonú; • a PPP eszköz létrehozásának és üzemeltetésének finanszírozásában a(z) • (ön)kormányzat nem, vagy csak kisebb mértékben vesz részt, - az • indulásnál a kormány által felvett és esetleg továbbkölcsönzött hitel • nem éri el a projektköltség 50%-át (hitelek árfolyamkockázatát a • magánszéfra viseli) • a kockázatokat többségében a PPP-befektető viseli(Építési, rendelkezésre állási, keresleti kockázat) • hiánypótló beruházások valósulnak meg (magas kihasználtsággal!!) • ! Az Áht. 8. § (6) bek. szerint 2010. január 1-jétől megkötött szerződéseknél már nem teszi lehetővé az államháztartási körön kívüli elszámolást.