Teoria del federalismo fiscale

1. Teoria del federalismo fiscale

2. 2 1. INTRODUZIONE Sulla base dell�origine dell�attribuzione delle funzioni, possiamo anche distinguere tra: Stato unitario: quando le funzioni degli enti di livello pi� basso sono assegnate da un governo di livello superiore; Stato federale: quando l�attribuzione delle funzioni � definita dalla Costituzione e le modifiche avvengono con il consenso degli enti coinvolti.

3. 3 Una struttura federalista presenta un compromesso tra una struttura centralizzata, con politiche applicate uniformemente sul territorio nazionale, ed una struttura completamente decentrata con decisioni totalmente autonome delle giurisdizioni.

4. 4 Principali obiettivi della teoria del federalismo fiscale Definire i vantaggi (soprattutto in termini di efficienza) di un sistema decentrato rispetto ad un sistema centralizzato, tenendo conto dei possibili interventi del governo centrale, diretti a correggere le eventuali inefficienze delle decisioni decentrate oppure a realizzare obiettivi perequativi; individuare quali funzioni attribuire al governo centrale e quali invece alle giurisdizioni locali; definire la dimensione ottimale delle giurisdizioni; esaminare gli effetti del decentramento sulla spesa pubblica.

5. 5 N.B. Le prime tre categorie di analisi sono di tipo normativo, mentre l�ultima �, principalmente, di tipo positivo. La teoria tradizionale del federalismo fiscale ipotizza che i governi massimizzano il benessere collettivo. Per amministrazioni locali (jurisdictions) intendiamo aree geografiche definite, dotate di un governo eletto, responsabile di funzioni stabilite da una giurisdizione superiore, o tramite un patto costituzionale.

6. 6 Principali vantaggi del decentramento Il decentramento tutela la libert� del popolo, favorendone il coinvolgimento nell�attivit� politica e la capacit� di controllo sull�attivit� di governo, ed educa all�amministrazione pubblica ed al perseguimento di obiettivi pubblici (Jefferson, Madison, Montesquieu, de Tocqueville). � Migliora l�efficienza amministrativa, attraverso la divisione del lavoro e la specializzazione. D� voce alle minoranze, a livello nazionale.

7. 7 Permette la �sperimentazione� di programmi diversi Rappresenta uno strumento di disciplina del settore pubblico, a causa: del confronto che pu� essere fatto con altre amministrazioni locali e che pu� avere influenza sulla probabilit� di rielezione dell�amministrazione in esame; della mobilit� residenziale e degli investimenti (in generale, della base imponibile) che pu� determinare uno spostamento verso giurisdizioni pi� efficienti. Permette la realizzazione di programmi di spesa differenziati secondo le preferenze locali con miglioramenti in termini di efficienza e di numero di persone soddisfatte rispetto alla soluzione centralizzata (teorema del decentramento di Oates).

8. 8 Principali svantaggi del decentramento Difficolt� di realizzazione di politiche distributive (necessario un intervento perequativo da parte del governo centrale) Differenziazione delle giurisdizioni in base al reddito (�fiscal zoning� e stratificazione sociale). Mancata tutela delle minoranze e dei gruppi pi� deboli, a livello locale. Concorrenza fiscale eccessiva con conseguente riduzione della spesa pubblica.

9. 9 Alla base del decentramento fiscale esiste un fondamentale trade-off: Il decentramento delle decisioni produce vantaggi derivanti dalla realizzazione di politiche �vicine� alle diverse preferenze dei cittadini e dalla responsabilizzazione delle Amministrazioni locali (attraverso la concorrenza fiscale e la mobilit� di residenti ed investimenti); ma, allo stesso tempo, esso indebolisce i sistemi redistributivi di ricchezza e potenzialmente introduce condizioni di ineguaglianza nell�offerta di servizi pubblici.

10. 10 Attribuzione delle funzioni � Un tema centrale nella letteratura sul federalismo fiscale � quello dell�attribuzione delle funzioni. In Fiscal Federalism (1972), Oates afferma che un sistema federalista potrebbe rappresentare la forma di governo ottimale, che accomuna i vantaggi di una struttura di governo decentrata e di una struttura centralizzata, qualora sia in grado di assegnare in maniera ottimale le funzioni pubbliche ai governi di diverso livello.

11. 11 Infatti, il decentramento decisionale permetterebbe un spesa coerente con le preferenze locali, mentre la mobilit� residenziale garantirebbe un sistema competitivo di allocazione delle risorse. Si � cercato, quindi, di stabilire quali funzioni possono essere svolte efficientemente dal governo centrale e quali invece dovrebbero essere assegnate ai livelli di governo pi� bassi. Quale regola si pu� seguire nell�assegnamento efficiente delle funzioni ai governi di diverso livello?

12. 12 Criterio guida: ottima corrispondenza (o criterio dell�equivalenza) Perch� una funzione sia svolta a livello efficiente, l�area geografica entro la quale un�attivit� svolta da una giurisdizione manifesta i suoi effetti deve coincidere con i confini territoriali della giurisdizione stessa.

13. 13 2. ATTRIBUZIONE DELLE FUNZIONI Secondo la classificazione tradizionale di Musgrave, le tre principali funzioni della finanza pubblica sono: � 1.� Funzione allocativa � 2.� Funzione redistributiva � 3.� Funzione stabilizzatrice

14. 14 2.1. Funzione allocativa Oates (1972) dimostra come sia desiderabile, sulla base del criterio di efficienza, che la funzione allocativa, indirizzata principalmente alla fornitura di beni e servizi, sia svolta ad un livello decisionale decentrato. Infatti, in presenza di beni pubblici locali, cio� di beni il cui beneficio marginale del consumo interessa solo quelli che risiedono in una data area (e la cui offerta ottimale soddisfa la regola di Samuelson), il decentramento decisionale permette di definire politiche modellate sulle preferenze della collettivit� locale.

15. 15 D�altra parte, scelte centralizzate relative a beni pubblici locali devono tenere conto delle preferenze delle diverse collettivit� e, pertanto, queste non possono essere migliori di quelle realizzate dalle amministrazioni locali. Inoltre, se vi fosse incertezza, � probabile che queste amministrazioni locali abbiano informazioni relative alla preferenze ed esigenze della loro collettivit� non inferiori a quelle che avrebbe l�amministrazione centrale.

16. 16 Il Teorema del decentramento di Oates (1972) dimostra come la soluzione decentrata di fornitura di bene pubblico sar� preferibile alla soluzione centralizzata. Ipotesi Beni pubblici locali (assenza di effetti di traboccamento) Scelta centralizzata uniforme Rendimenti di scala costanti (assenza di risparmi dalla centralizzazione) Preferenze omogenee? Non necessariamente! (N.B.: le scelte non sono determinate dall�elettore mediano)

17. 17 Immaginiamo due comunit�, A e B, separate tra loro (senza effetti esterni reciproci). Le quantit� ottimali, Pareto�efficienti, di bene o servizio pubblico locale sono pari a Xa e Xb. Scegliamo qualsiasi singolo livello uniforme di bene pubblico offerto da un�autorit� centrale. Questo produrr� un livello di benessere, aggregato per le due comunit�, non superiore a quello determinato con le scelta decentrate.

18. 18 Immaginiamo che la quantit� offerta in maniera centralizzata sia Xc. La perdita di benessere derivante dalla soluzione centralizzata, rispetto alle soluzioni decentrate, sar� pari alle aree tratteggiate. P Da=?iSMSia Db =?iSMSib CMgX Dc Xa Xc Xb X

19. 19 Commenti L�ipotesi di uniformit� della offerta centralizzata pu� sembrare eccessiva. In realt�, per dimostrare il teorema � sufficiente ipotizzare che l�amministrazione centrale non sia capace di �modellare� la fornitura di bene pubblico in ogni localit�, allo stesso modo dell�amministrazione locale. Anche questa ipotesi � tuttavia difficile da giustificare nel caso in cui ci sia informazione perfetta.

20. 20 D�altra parte ci possono essere informazioni incomplete che non permettono al governo centrale di avere la stessa quantit� di informazione, e quindi di dettaglio, del governo locale. In questo modo, si avrebbe una maggiore uniformit� con le scelte centralizzate. Questa maggiore uniformit� pu� anche essere indotta da pressioni politiche o vincoli istituzionali (anche costituzionali) che impediscono al governo centrale di garantire diversi livelli di fornitura a comunit� diverse.

21. 21 2. La perdita di efficienza causata dalla soluzione centralizzata aumenta con la eterogeneit� tra le giurisdizioni. 3. La stessa perdita di efficienza cresce al diminuire della elasticit� delle domande locali rispetto al prezzo. Un ulteriore sostegno al decentramento deriva, pertanto, dai numerosi studi empirici che suggeriscono come tale elasticit� sia piuttosto bassa.

22. 22 I costi decisionali, che sarebbero notevoli in presenza di molteplici enti locali, potrebbero annullare i benefici derivanti dalle scelte decentrate. Il traboccamento, al di fuori dei confini della comunit�, dei benefici derivanti dall�offerta di beni e servizi pubblici � difficile da evitare. Quindi la quantit� offerta non sar� ottimale. Tuttavia si possono confrontare queste perdite di efficienza con quelli derivanti dalla scelta centralizzata (che crescono al crescere della eterogeneit� tra le domande delle diverse comunit�): soluzione di second-best. N.B. Gli effetti esterni possono anche essere negativi, come nel caso di esportazione delle imposte, analizzato pi� avanti.

23. 23 I benefici in termini di efficienza derivano dal decentramento ed essi esistono anche in assenza di mobilit�! Quindi, si pu� usufruire di questi anche in quei paesi con bassa mobilit� di imprese e residenti. N.B. Nel caso in cui le scelte locali non fossero Pareto ottimali, ma quelle, per esempio, preferite dall�elettore mediano, e se le preferenze nelle comunit� sono sufficientemente eterogenee, allora la soluzione centralizzata potrebbe essere superiore a quella decentrata (anche se quest�ultima garantisce la soddisfazione di un maggior numero di individui). In questo caso, si potrebbe ritenere che residenti potrebbero spostarsi in altre comunit� che offrono una migliore combinazione di imposte e servizi. Cos� si giungerebbe a comunit� con preferenze omogenee: la mobilit� residenziale permette ai soggetti di esprimere le proprie preferenze votando con i piedi (Tiebout, 1956). N.N.B.B. La mobilit� di persone ed imprese pu� avere effetti ambigui sull�efficienza, come vedremo con la concorrenza fiscale.

24. 24 2.2. Funzione distributiva La funzione distribuzione del reddito dovrebbe essere centralizzata. La ragione principale risiede nella mobilit� dei soggetti tra le varie comunit� locali: � se una comunit� prover� ad attuare una politica di redistributiva, essa attrarr� beneficiari (soggetti a basso reddito) da altre comunit�; ci� rende la politica potenzialmente insostenibile e potrebbe anche favorire la fuoriuscita dei soggetti ad alto reddito.

25. 25 Si pu� notare come la politica redistributiva � in grado di causare spostamenti tra aree anche quando la politica distributiva, per esempio un�imposta sul reddito, adottata dalle varie amministrazioni � la medesima. Infatti, anche in questo caso, le regioni pi� ricche sono in grado di finanziare una maggiore quantit� di bene pubblico: i benefici netti fiscali (dati dalla differenza tra spesa pubblica pro-capite ed imposta pagata), anche denominati fiscal residuum da Buchanan, saranno pi� alti nelle comunit� pi� ricche e quindi ci sar� un incentivo a spostarsi verso le comunit� con un reddito medio pi� alto del proprio. N.B. Se i bilanci sono neutrali non vi sar� incentivo a muoversi, se regressivi vi � un incentivo a migrare nelle regioni a basso reddito.

26. 26 L�inefficienza deriva dal fatto che le scelte di una amministrazione locale arrecano degli effetti esterni ad altre comunit� per i quali la prima non � compensata; questi effetti, quindi, non sono tenuti in considerazione nelle scelte delle singole amministrazioni. Tuttavia, � difficile escludere che le amministrazione locali realizzino politiche che abbiano un effetto redistributivo. Le inefficienze conseguenti possono corrette da trasferimenti da parte del governo centrale.

27. 27 Uno studio di Pauly (1973) evidenzia, tuttavia, come le scelte redistributive possano non essere efficienti se completamente centralizzate oppure decentrate, in presenza di mobilit� tra le comunit�. Nel primo caso infatti si avrebbero delle politiche uniformi che non sono ottimali per le diverse comunit�; nel secondo caso, invece, le politiche locali producono degli effetti esterni. In casi come questo, si potrebbero realizzare politiche redistributive locali con correzioni adottate attraverso trasferimenti dal governo centrale. N.B. Esistono, tuttavia, risultati che dimostrano politiche redistributive locali efficienti.

28. 28 2.2. Funzione stabilizzatrice Questa funzione sar� esercitata efficientemente a livello centrale poich�, se esercitata da un governo locale, � prevedibile che i suoi effetti si manifesteranno, almeno in parte, al di fuori della giurisdizione. E ci� indebolisce l�efficacia della politica di stabilizzazione.

29. 29 3. EFFICIENZA INDOTTA DALLA MOBILIT� 3.1. Offerta efficiente di beni e servizi pubblici locali Il punto di partenza del fondamentale studio di Tiebout (�A pure theory of local expenditure�, JPE 1956) � la risoluzione del problema di rivelazione delle preferenze per i beni pubblici.

30. 30 Samuelson (1954) aveva avvertito che, se gli individui percepiscono che il loro contributo al finanziamento di un bene pubblico puro dipende dalle rivelazioni delle proprie domande, il mercato non � in grado di fornire un meccanismo in grado di rivelare le preferenze individuali sulla quantit� di bene/servizio da produrre e quindi di determinare la quantit� efficiente di bene/servizio pubblico da fornire. Lo studio di Tiebout ha, quindi, lo scopo principale di disegnare un meccanismo di risoluzione del problema del free-riding.

31. 31 Tiebout evidenzia come la mobilit� residenziale produca una situazione di �quasi-mercato� dove i residenti scelgono la giurisdizione che offre la migliore combinazione di imposte e servizi, come se questi fossero negozi che offrono diversi prodotti a diverso prezzo. In questo modo, il problema posto da Samuelson non si applica ai beni pubblici locali. Risultato: La mobilit� residenziale garantir� un efficiente livello di beni/servizi pubblici locali

32. 32 Ipotesi del modello: completa mobilit�; reddito da dividendi (mobilit� non influenzata da ricerca di reddito); conoscenza perfetta dell�offerta delle giurisdizioni; numero sufficientemente elevato di giurisdizioni; 5.����nessun effetto di traboccamento; 6. produzione a rendimenti di scala costanti.

33. 33 Ulteriori ipotesi implicite nel modello sono che: Tutte le comunit� finanziano i servizi pubblici locali attraverso imposte di capitazione. Tutte le comunit� hanno una dimensione efficiente: la popolazione di ogni giurisdizione mantiene un livello di popolazione tale che ci si trovi al minimo della curva dei costi medi pro-capite di offerta dei beni pubblici (la cui forma � ad U)

34. 34 Commenti Le ipotesi di base del modello spesso considerate troppo specifiche ed in contrasto con la realt�; in particolare, l�ipotesi che la mobilit� degli individui sia completa e non influenzata dalla ricerca del lavoro sembra irrealistica a meno che non si tratti di piccoli spostamenti tra aree urbane. Inoltre, lo spostamento di un individuo creer� effetti esterni, se i servizi sono soggetti a congestione.

35. 35 Le ipotesi, tuttavia, sono utili ad evidenziare come la semplice mobilit� residenziale rappresenti un meccanismo di rivelazione sincera delle preferenze, diverso dal voto, che garantisce un�efficiente fornitura di beni/servizi pubblici locali. Questa analisi ha rilevanza anche per la teoria delle scelte collettive, in quanto introduce un sistema concorrenziale e dei vincoli per le decisioni politiche. Pur essendo possibile che vi siano delle inefficienze nel sistema, in seguito all�abbandono di una o pi� ipotesi, la mobilit� residenziale rappresenta un importante fenomeno economico che influenza il valore di beni patrimoniali e le scelte pubbliche (imposte e spesa).

36. 36 L�assetto politico-istituzionale non � descritto. Tiebout, inoltre, non specifica come � finanziata l�offerta di beni e servizi locali. Si deve supporre che ogni immigrante paghi il costo marginale per l�incremento di offerta del servizio. Con rendimenti di scala costanti, il costo � fisso. In realt� per�, in un sistema decentrato, (negli Stati Uniti, per es.) i residenti sono tassati in base al patrimonio (criterio del beneficio) od al reddito. In questo caso, quali sono i risultati del modello?

37. 37 Immaginiamo il caso in cui il gettito locale derivi da un�imposta sul patrimonio e proponendo due diverse ipotesi (Hamilton). (a)���� Se una comunit� applica un�imposta sulla propriet�, mentre le altre adottano un�imposta pari al costo marginale, allora ci sar� una domanda di locazioni nella prima comunit� da parte di residenti esterni. Se il mercato � concorrenziale, i proprietari non saranno danneggiati in quanto potranno rifarsi sul prezzo di affitto. L�inefficienza � relativa alla scelta dei proprietari della dimensione della propria propriet�: a causa dell�imposta, verr� scelta una dimensione inefficientemente bassa di abitazioni.

38. 38 (b) Se tutte le comunit� applicano imposte sulla propriet�, allora avremo 2 inefficienze: nelle scelta della dimensione e della comunit�. Infatti, le comunit� omogenee con propriet� di elevata dimensione �sovvenzionano� chi ha una piccola propriet� nella stessa comunit�. Quindi, il valore di case con le stesse caratteristiche sar� diverso nelle diverse comunit� (propriet� grandi in giurisdizioni con omogeneit� di propriet� piccole avranno un valore inferiore a propriet� con le stesse dimensioni in giurisdizioni con omogeneit� di propriet� grandi) a causa del fenomeno di capitalizzazione. Soluzione: introducendo una regolamentazione sulle dimensioni della propriet� (per es. fissando una dimensione minima -�zoning�-), si separa l�onere fiscale dalla scelta della dimensione delle propriet� e abbiamo cos� giurisdizioni omogenee

39. 39 Dal punto di vista normativo, il risultato di �fiscal zoning�, cio� di diversificazione di Enti territoriali per classi di reddito, � stato interpretato negativamente per le sue conseguenze distributive. La mobilit� residenziale � sottovalutata in Europa, dove � bassa. Tuttavia, negli Stati Uniti, vi sono riscontri empirici a favore della tesi di Tiebout che i residenti si spostano sulla base del mix servizi-imposte offerto dalle diverse giurisdizioni.

40. 40 Verifiche empiriche rilevano che il livello dei servizi e delle imposte (oltre ad altri fattori) sia capitalizzato nel valore del patrimonio (con correlazione negativa per le imposte e positiva per il livello di servizi). Questa capitalizzazione delle livello dei servizi e delle imposte sembra confermare la validit� del modello, anche se sembra indicare una situazione di disequilibrio (in equilibrio non dovremmo avere mobilit� e quindi capitalizzazione, ed alcuni risultati indicano una progressiva riduzione dell�impatto della capitalizzazione nel lungo periodo). �

41. 41 3.2. Dimensione ottimale della comunit� L�analisi di Tiebout indica quale � il livello efficiente di servizi o beni pubblici offerti dall�Ente locale, ma non dice nulla riguardo alla dimensione dell�Ente. Buchanan considera le giurisdizioni come dei club (An economic theory of clubs, 1965) che forniscono servizi collettivamente ai loro membri.

42. 42 Due obiettivi: definire il livello di produzione dell�attivit� (cio� di offerta del servizio) definire la dimensione del club (cio� il no. di membri) Ipotesi I servizi offerti sono soggetti a congestione nel consumo che, quindi, cresce con l�ingresso di nuovi membri i quali, tuttavia, si addossano parte dei costi: quindi i nuovi arrivati provocheranno benefici e costi. Servizi pubblici locali (ristretti solo ai membri della comunit�). Produzione con rendimenti di scala costanti.

43. 43 Modello Indichiamo con: Ci il costo totale pro-capite di produzione, in funzione del livello di attivit�, per una data dimensione i. (N.B.: i costi decrescono al crescere della dimensione) � Bi il beneficio totale pro-capite, in funzione del livello di attivit�, per una data dimensione i. (N.B.: i benefici decrescono al crescere della dimensione per effetto della congestione) � Cxi il costo totale pro-capite di produzione in funzione della dimensione, per una data attivit� i. (N.B.: i costi crescono con l�attivit�) � Bxi il beneficio totale pro-capite, in funzione del livello di dimensione, per una data attivit� i. (N.B.: i benefici crescono al crescere dell�attivit�, ma solo inizialmente al crescere della dimensione).

44. 44 Benefici e Costi individuali B1 C1 C2 B2 C3 B3 Livello di attivit� del club A1 A2 A3 Benefici e Costi individuali Bx3 Bx2 Cx3 Bx1 Cx1 Cx2 D1D2D3 Dimensione del club

45. 45 Dimensione Dott Aott Livello di attivit�

46. 46 Problemi Il modello non considera come gli individui si raggruppano. Gli individui si considerano con preferenze simili. Se le preferenze sono tante e differenti, abbiamo molteplici raggruppamenti, ma cos� si perde parte dei guadagni derivanti da un risparmio dei costi. La presenza di un numero elevato di club pu� portare ad un eccessivo frazionamento, tale che la dimensione ottima del club non verr� raggiunta, allora gli equilibri che si ottengono possono essere instabili.

47. 47 Derivazione dei livelli ottimali di attivit� e dimensione del club Entrambi i livelli si ottengono attraverso l�attivit� di un pianificatore pubblico. Consideriamo una comunit� che offre un servizio pubblico. Il costo pro-capite � C/N. Al crescere della dimensione N, i membri esistenti subiscono un costo di congestione pari a BM (beneficio marginale decrescente) e un guadagno pari alla riduzione di costo pro-capite pari in valore assoluto a C/N�. �I benefici collettivi sono massimizzati quando: � -N(BM)=C/N � Questa equazione indica la dimensione ottimale

48. 48 Per ottenere un ammontare di servizio prodotto efficiente dobbiamo fare riferimento alla condizione di Samuelson. �� Per la produzione con costi marginali costanti, il costo totale di produzione del servizio G �: C=G(SMTGX), dove X � un bene privato utilizzato come numerario. � La condizione di Samuelson �: N(SMSGX)=SMTGX. Possiamo riscrivere questa condizione nella maniera seguente: GN(SMSGX)=G(SMTG,X); oppure: G(SMSGX)= G(SMTGX)/N=C/N. Quindi: �C/N = G(SMSGX) Il livello di attivit� ottimale si ha quando il contributo individuale eguaglia i benefici individuali derivanti dal consumo del servizio.

49. 49 3.3. Altri vantaggi legati alla mobilit� La mobilit� residenziale pu� anche produrre dei vantaggi di tipo politico; per esempio, votando con i propri piedi si potrebbe evitare di continuare a fare parte di una minoranza. Inoltre, la presenza di amministrazioni con una composizione dell�elettorato omogenea potrebbe ridurre la lo scopo per l�esercizio di attivit� di lobbying.

50. 50 4. IL FINANZIAMENTO DEGLI ENTI TERRITORIALI SUB-NAZIONALI 4.1. Introduzione Esistono tre diverse fonti di finanziamento degli Enti locali: tariffe pubbliche e tasse, imposte, trasferimenti da Enti di livello superiore.

51. 51 Abbiamo visto come la mobilit� di residenti possa fare ottenere risultati efficienti. Tuttavia, la mobilit� delle persone come dei beni e servizi e delle risorse produttive (lavoratori e capitale) possono anche causare decisioni decentrate inefficienti. In particolare le scelte di un�amministrazione locale relative a spese ed imposte possono produrre distorsioni nell�economia ed effetti esterni fiscali che determinano scelte di localizzazione inefficienti.

52. 52 Da un punto di vista normativo potremmo chiederci, quindi, quali imposte sarebbe desiderabile accentrate e quali no. 4.2. Attribuzione del potere d�imposta Secondo Musgrave: Alla responsabilit� del governo centrale vanno attribuite le imposte con fini di stabilizzazione o con elevato impatto distributivo, o quelle su beni e fattori caratterizzati da forte mobilit� (imposta personale sul reddito; imposta sui profitti delle societ�; imposte specifiche, di consumo e produzione; imposta sulle vendite, se pagate alla fase di produzione)

53. 53 Al governo locale sono, invece, da attribuire le imposte su fattori immobili o le imposte basate sul criterio del beneficio (imposta sulle vendite, se al dettaglio e se le giurisdizioni non sono eccessivamente frazionate; imposta sulla terra e sugli immobili, specialmente se ad uso residenziale; tariffe/prezzi pubblici).

54. 54 L�analisi su questo tema � tipicamente condotta ipotizzando immobilit� internazionale e completa mobilit� di beni e/o persone e/o risorse a livello locale. Si potrebbe ritenere che imposte applicate ad un livello decentrato su beni, persone, o fattori mobili dovrebbero essere evitate, poich� esse producono inefficienze dovute al mutamento delle scelte determinato dal tentativo di evitare l�imposta.

55. 55 Tuttavia questo problema esiste per le imposte su tali unit� mobili che non sono legate al principio del beneficio. L�efficienza, invece, si ottiene se queste unit� mobili sono tassate sulla base dei benefici che essi ricevono dalla fornitura di beni e servizi pubblici da parte dei governi locali. Abbiamo visto questo risultato per i residenti mobili nel modello di Tiebout, ma vale anche per i fattori produttivi mobili.

56. 56 Al fine di esaminare il tipo di imposta che permette scelte di localizzazione efficienti, ipotizziamo: due enti territoriali (regioni, comuni,�) A, B beni pubblici locali assenza di congestione nel consumo e di effetti esterni perfetta mobilit� della popolazione (lavoratrice) determinata dal differenziale di utilit� tra le due regioni rendimenti di scala decrescenti nella produzione dei beni pubblici (la concentrazione in una regione � evitata dalla produttivit� marginale decrescente del lavoro e dalla disponibilit� fissa del fattore immobile - per es. la terra - che accresce il prezzo dei beni di consumo - gli alloggi - all�aumentare dell�immigrazione);

57. 57 In equilibrio, l�utilit� che un soggetto ha dal risiedere in A deve essere uguale all�utilit� che avr� dal risiedere in B, in assenza di costi di mobilit�: UA=UB Vedremo come questa condizione implica o no un equilibrio efficiente sulla base del tipo di imposte necessarie adottate per finanziare il bene pubblico locale. Un�imposta capitaria commisurata al beneficio che si riceve andando a risiedere nell�ente territoriale � ottimale per ogni soggetto.

58. 58 Questa imposta non sarebbe lump-sum perch� si potrebbe evitare scegliendo una residenza diversa (esistono potenzialmente diverse imposte capitarie per le diverse entit� locali). Potrebbe, quindi, essere una poll tax, se legata al diritto di voto. Tuttavia, questo tipo di imposta � assai raramente utilizzato. Si potrebbero considerare altre imposte che funzionino da �prezzo� per l�acquisto di servizi pubblici locali.

59. 59 4.3. Il finanziamento con i tributi locali Solo in alcuni casi, tuttavia, i servizi pubblici possono essere finanziati attraverso un pagamento di un corrispettivo ogni qual volta si fruisca di un servizio. Pi� in generale, si ricorre all�introduzione di tributi che coprono totalmente o parzialmente i costi della prestazione di un servizio pubblico ad un gruppo definito di beneficiari (come nel caso di alcuni servizi pubblici locali: raccolta di rifiuti, approvvigionamento idrico).

60. 60 Inoltre, l�applicazione di tasse basate sul criterio del beneficio e, quindi, sulla domanda individuale, � ostacolata, per esempio, dai costi di gestione che implicherebbero, dalle lacune d�informazione, o dalla presenza di un obiettivo di equit� (politiche redistributive). I servizi locali possono anche avere effetti esterni (sono almeno parzialmente a consumo collettivo) che non rendono efficienti tasse basate sul costo di fornitura. Altri beni/servizi pubblici, poi, non sono escludibili e devono essere finanziati con sistemi generali di entrata.

61. 61 Queste imposte non basate sul beneficio possono essere applicate con difficolt� dai governi locali, in presenza di unit� economiche mobili. Questo argomento suggerisce che, in questi casi, l�autorit� centrale dovrebbe avere (almeno in linea di principio) il potere di prelievo fiscale. Pertanto, (come avviene anche in Italia) � pi� efficiente che il governo centrale prelevi risorse per conto dei governi locali, in eccesso del fabbisogno proprio, e poi le trasferisca a questi (trasferimenti intergovernativi). Questo processo � anche definito come compartecipazione delle entrate (revenue sharing).

62. 62 Se, per�, imposte devono essere prelevate a livello locale (per es. per garantire un�adeguata autonomia), allora queste scelte fiscali possono causare inefficienze, dovute, per esempio, all�esportazione delle imposte, ad effetti esterni di congestione o sulle entrate di altre amministrazioni.

63. 63 A questo proposito, l�analisi teorica suggerisce che imposte basate sul criterio della residenza (o della destinazione) � cio� imposte su fattori produttivi legate alla residenza del proprietario, oppure su beni e servizi legate alla residenza del consumatore � hanno una maggiore difficolt� ad essere esportate delle imposte basate sul criterio della fonte (o di origine) � cio� imposte su fattori produttivi legate al luogo in cui essi sono utilizzati, oppure su beni e servizi legate al luogo di acquisto � anche se quest�ultime possono essere pi� semplici da amministrare.

64. 64 Infatti, le imposte sulle vendite applicate da una regione possono gravare su acquirenti non residenti nella regione; imposte sui profitti societari possono finire col colpire investitori non residenti; imposte sulla propriet� possono essere essere pagate da proprietari non residenti. L�esportazione delle imposte indurr� quella regione ad eccedere nel livello delle imposte. N.B. L�esportazione delle imposte possono anche essere verticali. Per esempio, se le imposte locali sono deducibili dal pagamento delle imposte nazionali allora il governo centrale �sussidia� i prelievi fiscali locali.

65. 65 La teoria , inoltre, suggerisce l�utilizzo di imposte su unit� economiche relativamente immobili. In questa prospettiva, sarebbe desiderabile tassare la propriet� terriera, poich� riguarda un fattore immobile, cio� offerto in maniera perfettamente inelastica. Queste imposte saranno ovviamente capitalizzate nel valore della terra e permetteranno di ridurre le imposte sui fattori pi� mobili.

66. 66 Consideriamo l�esempio precedente e supponiamo che l�amministrazione A applichi un�imposta basata sul criterio della residenza TA (imposta capitaria od imposta sul reddito), mentre l�altra applica un�imposta dello tesso tipo TB. Pertanto, il beneficio sociale di un nuovo residente sar� pari al beneficio del soggetto entrante pi� la riduzione di costo per gli altri residenti. La condizione di efficienza generale richiede che: UA+ TA=UB+TB La condizione di equilibrio di uguaglianza di utilit� per il soggetto coincider� con la condizione di efficienza solo se TA=TB. Ma non vi � nessuna ragione perch� questo sia realizzato. L�effetto esterno causa inefficienza.

67. 67 Supponiamo, invece, che sia adottata un�imposta che sia applicata sulla propriet� di un fattore immobile, la terra. Allora, non vi sar� pi� l�effetto esterno determinato dall�ingresso di un nuovo soggetto (anche nel caso in cui questo compri della terra al suo ingresso: infatti, l�imposta sar� capitalizzata nel prezzo della terra): la condizione di equilibrio di uguaglianza di utilit� � anche la condizione di efficienza.

68. 68 Distinguendo tra le due categorie d�imposte, fonte e destinazione, possiamo avere risultati radicalmente diversi se le spese sono tutte destinate al finanziamento di beni/servizi pubblici puri o di beni/servizi con benefici appropriabili. Nel primo caso, un�imposta basata sul criterio della residenza produrr� una inefficiente migrazione dei lavoratori. Nel secondo caso, invece, sarebbe inefficiente avere un�imposta basata sul criterio della fonte. �

69. 69 Chiaramente, se la spesa pubblica � indirizzata all�offerta di beni pubblici puri ed impuri (soggetti a congestione) e privati, allora � preferibile utilizzare entrambe le forme d�imposta. Indichiamo con CCMI i costi marginali di congestione derivanti dall�entrata di un nuovo soggetto nella comunit� I=A,B. Allora la condizione di efficienza sar� UA+ TA- CCMA=UB+TB- CCMB Gli effetti esterni ora saranno due.

70. 70 Se le amministrazioni adottano imposte basate sul criterio della fonte, allora non vi saranno imposte sui residenti e l�equilibrio si otterrebbe solo se i costi marginali di congestione sarebbero casualmente uguali. Tuttavia si potrebbe adottare una combinazione di imposte, una basata sul criterio della residenza (imposta capitaria) che eguaglia CCMI, ed una sulla fonte (od origine), per esempio sul fattore immobile, che copre il fabbisogno locale.

71. 71 Quindi la combinazione ottimale dei due principi sarebbe qui dipendente dalla natura dei beni e servizi pubblici locali. Questo schema impositivo misto � chiaramente difficile da implementare. Un caso specifico � rappresentato dalla presenza di beni pubblici completamente rivali. Immaginando rendimenti costanti di scala, il costo unitario sarebbe uguale al costo di congestione marginale. In questo caso, un�imposta capitaria che compensi l�effetto di congestione sarebbe sufficiente a coprire i costi.

72. 72 Esempio di politiche distributive in presenza di mobilit� Un noto studio di Epple e Romer (JPE, 1991) dimostra che una redistribuzione di reddito pu� essere endogenamente selezionata da governi locali anche in presenza di perfetta mobilit�. � Ipotesi principali del modello: tre comunit� a basso, medio ed alto reddito; due beni di consumo: abitazioni ed un paniere di beni (numerario), entrambi beni normali; imposta proporzionale sul valore dell�abitazione che finanzia una spesa lump-sum per ogni residente; perfetta mobilit�; scelte fatte a maggioranza (elettore mediano) con condizione di single �crossing rispettata.

73. 73 Risultati Ipotizzando una funzione di utilit� Cobb-Douglas ed una distribuzione del reddito log-normale. � Comunit� senza proprietari Se consideriamo la comunit� con reddito medio, questa sceglier� un livello di trasferimenti positivo, peraltro piuttosto alto rispetto ai livelli generalmente osservati. I residenti comprendono che proponendo un maggior livello di trasferimenti attireranno residenti (non c�� �miopia� dell�elettorato) e quindi faranno incrementare il prezzo delle abitazioni. Tuttavia, una parte dei trasferimenti saranno pagati dai proprietari che non potranno spostare la loro propriet� in un�altra comunit�.

74. 74 Comunit� con soli proprietari Il risultato cambia drasticamente, ed il livello di redistribuzione sar� modesto. La perdita di valore del capitale limita i vantaggi delle redistribuzione per l�elettore mediano. � Comunit� miste Se locatari e proprietari sono insieme nella comunit�, sar� possibile una redistribuzione di reddito, anche se l�intensit� di questi diminuir� al crescere della percentuale di proprietari nella comunit�. � Indicazione importante dello studio: non � la perfetta mobilit� a ridurre l�ampiezza delle politiche redistributive locali ma le differenze nelle preferenze dell�elettorato (dipendenti dai differenti costi della redistribuzione legati alla propriet� o meno dell�abitazione).

75. 75 4.4.Vantaggi e svantaggi dell�autonomia impositiva locale Vantaggi Imposte basate sul criterio del beneficio sono desiderabili, quando sono applicabili. Disciplina finanziaria: il finanziamento dei servizi locali da parte del governo centrale non fornisce incentivi adeguati per un utilizzo efficiente delle risorse e pu� avere effetti esplosivi sulla spesa pubblica (free-riding): l�utilizzo di imposte locali limita la �tendenza� ad inefficienze e spese eccessive.

76. 76 Maggiore capacit� di realizzazione di autonomi programmi locali. Svantaggi Esportazione delle imposte. Queste creano inefficienze: la differenza tra costi e benefici per i servizi locali potrebbe, per esempio, provocare una spesa eccessiva da parte delle giurisdizioni che esportano le imposte. � N.B. Ovviamente questi problemi si riducono d�intensit� man mano che cresce il territorio di applicazione.

77. 77 Concorrenza fiscale Gli Enti locali possono avere un incentivo a ridurre le imposte locali per attirare base imponibile, ottenendo un effetto netto positivo sul gettito. � Comportamenti concorrenziali da parte degli Enti locali, senza coordinamento, possono provocare una �corsa al ribasso� delle spese sociali; inoltre si potrebbe avere un indirizzo di imposizione elevata sui contribuenti immobili (per es. proprietari di beni immobili, lavoratori) e ridotta sui contribuenti mobili (per es. imprese produttive) i quali potrebbero anche beneficiare di spesa dirette a loro servizio.

78. 78 La concorrenza fiscale richiama una situazione di dilemma del prigioniero: ogni amministrazione vorrebbe essere l�unica a ridurre le proprie imposte. Poich� ciascuna ha lo stesso incentivo, in equilibrio concorrenziale tutte le amministrazioni riducono le imposte non riuscendo nell�intento di attrarre capitale. Questo problema pu� essere risolto attraverso la cooperazione o trasferimenti da parte di amministrazioni di livello superiore. Tuttavia, anche la cooperazione comporta dei problemi: Incrementa imposte non basate sul criterio del beneficio Toglie un vincolo alla crescita del settore pubblico (Leviatano)

79. 79 La concorrenza tra le varie amministrazioni pu� anche portare ad una inefficiente allocazione dei fattori produttivi mobili. Per esempio, in assenza di imposte, il capitale sarebbe attratto dalle regioni con pi� alte prospettive di rendimento, portando ad una situazione di eguaglianza dei rendimenti nelle diverse regioni, in equilibrio. Con diverse imposte locali, il capitale sar� attratto dal rendimento netto e questo causer� un�inefficiente allocazione degli investimenti.

80. 80 Esempio Consideriamo due regioni con mercato del capitale integrato. La perfetta mobilit� del capitale causa: una convergenza dei rendimenti reali di capitale; un aumento della produzione complessiva delle regioni interessate; effetti redistributivi nelle regioni di origine e destinazione: nella regione di destinazione, si abbassa il prezzo del capitale e dei fattori sostituti, mentre aumenta il prezzo dei fattori complementari. Effetti opposti si verificano nella regione di origine. Per esempio, con funzione di produzione F(K,L) supponiamo che K1 sia l�ammontare di capitale nella regione 1 (K2 in 2)

81. 81 1 2 r1* Fk1 Fk2 � gettito perdita di efficienza � r1 r2 � r1*(1-t) r2* � (1-t)Fk1 ?  K2? B A ? K2 �Al punto A i rendimenti sono eguagliati Se la regione 1 introduce un imposta sui rendimenti pari a t, capitale fuoriesce da 1 ed in equilibrio avremo: (1-t)Fk1 =Fk2; cio�: (1-t)r1* =r2 ? I rendimenti netti del capitale si sono ridotti in entrambe le regioni.

82. 82 Se i rendimenti da capitale sono tassati attraverso imposte basate sul criterio di residenza, allora tutti i redditi dei residenti sono tassati allo stesso modo, indipendentemente da dove si originano. Quindi, se ogni regione adotta una residence based tax, il rendimento lordo � eguagliato nazionalmente, in equilibrio. Ci� implica che le produttivit� marginali del capitale sono eguagliate: efficiente allocazione degli investimenti.

83. 83 Se ogni paese adotta una imposta basate sul criterio della fonte (source based tax) avremo un�inefficiente allocazione, in equilibrio. NB. La residence tax � difficile da implementare per problemi di informazione e cooperazione (free-riding). La cooperazione fiscale necessita la creazione di regolamentazione nazionale in grado di garantirne l�implementazione.

84. 84 Il problema della concorrenza fiscale � considerato particolarmente rilevante e potrebbe avere implicazioni negative anche per la qualit� dell�ambiente. Tuttavia, vi sono dei lavori che dimostrano come la concorrenza possa favorire l�efficienza. Infatti Oates e Schwab dimostrano che se i governi locali massimizzano il benessere collettivo, allora la concorrenza che si determiner� tra di loro porter� ad un risultato efficiente, con la scelta delle combinazioni ottimali di imposta e spese che ottimizza il trade-off tra benefici e costi di una variazione delle imposte. Inoltre, i servizi saranno prodotti in maniera efficiente. Infatti, la concorrenza far� in modo che le imprese ed i residenti sceglieranno le giurisdizioni che spenderanno meglio le risorse sottratte alla collettivit�. D�altra parte l�interazione strategica che si potrebbe sviluppare tra le regioni spesso produce risultati subottimali. La teoria sembra comunque suggerire livelli di subottimalit� generalmente ben superiori a quelli riscontrati dalla verifica empirica.

85. 85 4.5.Categorie di imposte locali Le tasse su servizi sono piuttosto rare. Hanno i vantaggi di poter essere commisurate sulla base del beneficio, di favorire il controllo dell�elettorato sulla spesa pubblica, di evitare che residenti paghino per servizi di cui usufruiscono anche i non residenti. D�altra parte � difficile attuare una perfetta discriminazione che tenga conto dei benefici e di aspetti perequativi; la presenza di effetti esterni complica la fissazione del prezzo; i costi amministrativi sono molto alti.

86. 86 Le imposte locali pi� diffuse sono generalmente quelle sulla propriet� immobiliare. �Difficili� da esportare, esse hanno il pregio di poter essere commisurate ai benefici derivanti dai servizi finanziati e, allo stesso tempo, di tenere conto anche della capacit� contributiva. Le imposte sul reddito sono meno adatte ad essere gestite localmente perch� possono causare ineguaglianze e concorrenza fiscale. Quest�ultimo problema esiste anche per le imposte sulle vendite al dettaglio, le quali potrebbero anche essere esportate.

87. 87 N.B. Si pu� parlare di imposte locali solo quando gli Enti locali hanno il potere di decidere il tipo d�imposta e/o l�aliquota (il carico d�imposta). In questo caso, gli Enti locali godono di autonomia tributaria. Spesso, per�, i governi locali non hanno un�autonomia tributaria piena. Con le imposte in sovrapposizione, la base imponibile � determinata a livello nazionale, mentre le aliquote sono determinate dal livello di governo inferiore e si applicano all�imponibile, nel caso delle sovrimposte, o al gettito nel caso delle addizionali. � Con la compartecipazione alle imposte, la base e le aliquote sono decise a livello nazionale; si verifica semplicemente una devoluzione di una quota di gettito da un governo di livello superiore ad uno di livello inferiore.

88. 88 4.6. Trasferimenti intergovernativi Prof. W. Oates 4.7. Il finanziamento degli Enti Locali in Italia Nella prospettiva di una sempre maggiore razionalizzazione delle scelte e responsabilizzazione dei governi locali, ed alla luce delle modifiche apportate dalla legge costituzionale n.3 del 18/10/01 al Titolo V della parte seconda della Costituzione, diventa importante analizzare gli effetti delle imposte locali (intese come strumenti di programmazione), dal punto di vista dell�efficienza e della distribuzione del reddito.

89. 89 La progressiva devoluzione di competenze e funzioni amministrative e l�assegnazione di fonti autonome di entrate addossa ai vari livelli di Governo nuove responsabilit� di politica economica fiscale. �� In Italia, i principali tributi locali sono: IRAP, ICI e addizionale IRPEF.

90. 90 L�IRAP (Imposta regionale sulle attivit� produttive) � stata introdotta dal 1� gennaio 1998, contestualmente all�abolizione dei contributi sanitari. � un�imposta diretta avente come base imponibile il valore aggiunto netto (ottenuto come differenza tra valore della produzione e costo delle materie prime e dei beni intermedi) Presenta una larga base imponibile, anche se questa � erosa da recenti esenzioni. Il gettito � attribuito alle regioni. L�aliquota � pari al 4,25%. Alle regioni � attribuito il potere di maggiorare l�aliquota per un massimo di un punto percentuale. Tuttavia, le leggi finanziarie 2003 e 2004 hanno impedito l�applicazione delle leggi regionali.

91. 91 L�ICI � un�imposta comunale sugli immobili, in vigore dal 1993. La base imponibile � il valore degli immobili. L�aliquota � compresa tra il 4 ed il 7 per mille. Ha il vantaggio di essere basata sul criterio del beneficio e di avere un imponibile �immobile�.� Altre entrate per i Comuni: imposte di registro, ipotecarie e catastali, tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, diritto sulle pubbliche affissioni; imposta comunale sulla pubblicit�; tassa su occupazione di spazi in aree pubbliche; adizionale all�imposta sul consumo di energia elettrica.

92. 92 Sovrimposte/addizionali e compartecipazioni Le leggi �Bassanini� del 1997 hanno introdotto addizionali e compartecipazioni. Sovrimposta (detta addizionale) all�imponibile dell�IRPEF; per le Regioni fissata tra lo 0,9% e un massimo dell� 1,4%. Le Regioni hanno anche una compartecipazione al gettito IVA, nella misura del 25,7% ed una compartecipazione all�accisa sulle benzine. Per i Comuni, per l�anno 2005, la quota di compartecipazione al gettito dell�IRPEF � stabilita nella misura di 6,5% delle entrate 2004. Per le Province, per l�anno 2004, � istituita una compartecipazione al gettito dell�IRPEF nella misura dell�1%.

93. 93 Altri tributi regionali Tasse sulle concessioni regionali (tra cui la tassa di circolazione automobilistica); tassa per il diritto allo studio universitario; compartecipazione all�accisa sulla benzina (0,13 x litro); tasse su deposito rifiuti. Altri tributi provinciali Imposta su assicurazione RC; imposta prov. di trascrizione degli autoveicoli; addizionale all�imposta sul consumo di9 energia elettrica; contributo sulla concessione edilizia; tributo prov. per i servizi di tutela ambientale

94. 94 TRASFERIMENTI Aboliti tutti i trasferimenti a favore delle regioni ordinarie, le minori entrate sono compensate dall�aumento dell�addizionale IRPEF e dall�introduzione della compartecipazione all�IVA (pari al 38,55%). Inoltre, � stato istituito un Fondo perequativo nazionale (introdotto dal decreto n.56/2000) per la realizzazione di obiettivi solidariet� interregionale. L�obiettivo � a consentire a tutte le Rso di svolgere le proprie funzioni e di erogare i servizi di loro competenza a livelli essenziali ed uniformi su tutto il territorio nazionale. Il fondo perequativo nazionale (introdotto dal decreto n.56/2000) � finanziato attingendo alla compartecipazione all�IVA ed eventualmente alla compartecipazione all�accisa sulla benzina.

95. 95 La determinazione delle quote � effettuata in funzione di parametri riferiti alla popolazione residente ed alla capacit� fiscale (le cui distanze rispetto alla media dovranno essere ridotte del 90%) ai fabbisogni sanitari e alla dimensione geografica di ciascuna regione. Esse sono fissate in modo tale da assicurare comunque la copertura del fabbisogno sanitario alle regioni con insufficiente capacit� fiscale � �

96. 96 Altri trasferimenti sono concessi ai Comuni per finanziare i servizi indispensabili delegati dallo stato ai comuni. Le risorse sono distribuite tenendo conto delle risorse erariali e del fabbisogno standardizzato (costo standard dei servizi indispensabili), ed anche del degrado delle condizioni socioeconomiche, della presenza di insediamenti militari, delle dimensioni demografiche.

97. 97 Inoltre, il Fondo perequativo per gli squilibri di fiscalit� locale eroga trasferimenti ai comuni le cui basi o gettiti sono inferiori alla media della classe di appartenenza; il Fondo ordinario per gli investimenti eroga trasferimenti a Comuni e Province in funzione delle spese medie pro capite sostenute per lavori pubblici, mentre il Fondo nazionale speciale per gli investimenti trasferisce a favore di comuni in gravi condizioni di disagio economico-sociale o i cui consigli comunali sono stati sciolti per mafia. Il Fondo Consolidato, infine, fornisce contributi per finanziare attivit� specifiche che le municipalit� dovrebbero realizzare.

98. 98 5. STRUTTURA FEDERALE E CONDIVISIONE DI RISCHIO La raccolta centralizzata delle imposte e la loro distribuzione tra le diverse regioni, pu� permettere a queste di raggruppare i loro rischi specifici e, quindi, di assicurarsi.

99. 99 Uno studio di Asdrubali, S�rensen e Yosha (QJE, 1996) esamina la condivisione di rischio negli Stati Uniti dal 1963 al 1990 e rileva che il 13% degli shock di produzione sopportati da singoli sono stati alleviati dal governo federale attraverso imposte, spese e trasferimenti federali (questi essendo responsabili dell�attenuazione di solo il 2,5% degli shock). Persson e Tabellini, in un interessante studio (Econometrica, 1996), esaminano il trade-off che in una federazione si ha con la centralizzazione delle scelte fiscali: i benefici assicurativi derivanti dalla condivisione di rischio vanno confrontati con le distorsioni nelle scelte locali legate al rischio morale generato dalla stessa condivisione del rischio.

100. 100 I risultati mostrano che la soluzione di first-best con piena condivisione di rischio e livello ottimale di investimenti locali pubblici per la riduzione del rischio si ottiene nell�equilibrio cooperativo tra gli elettori mediani. In equilibrio non cooperativo, invece, la condivisione del rischio sar� completa ma gli investimenti saranno inferiori a quelli ottimali poich� gli elettori non �internalizzeranno� gli effetti provocati alle altre regioni (third best). Tuttavia, se la condivisione dei rischi � scelta prima delle decisioni regionali sugli investimenti, la capacit� di commitment del governo centrale induce un equilibrio di second-best dove la condivisone del rischio non � completa ma gli investimenti sono meno subottimali di quelli nell�equilibrio precedente (ci� � incentivato dalla assicurazione incompleta, legata al commitment)