IL FEDERALISMO FISCALE REGIONALE

1. IL FEDERALISMO FISCALE REGIONALE Seminario di approfondimento realizzato nell’ambito del progetto “Sviluppo della capacità di monitorare l’andamento dei costi di servizi e funzioni pubbliche nella prospettiva del federalismo fiscale” Antonio Felice Uricchio Professore ordinario di Diritto Tributario, Preside della II Facoltà di Giurisprudenza, Università degli studi Aldo Moro (sede di Taranto) Sviluppo della capacità di monitorare i costi di servizi e funzioni pubbliche nella prospettiva del Federalismo Fiscale

2. RIFERIMENTI COSTITUZIONALI Art 117 Cost. • comma I “La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.”. • comma II “Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: …e) …sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici; perequazione delle risorse finanziarie; …m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; …p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane;”. • comma III “Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: …coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario;”. Sviluppo della capacità di monitorare i costi di servizi e funzioni pubbliche nella prospettiva del Federalismo Fiscale

3. RIFERIMENTI COSTITUZIONALI Art. 119 Cost. comma I “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.” comma II “Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio.” comma III “La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.” comma IV “Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.” comma V “Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.” comma VI “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l'equilibrio di bilancio. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti.”. Sviluppo della capacità di monitorare i costi di servizi e funzioni pubbliche nella prospettiva del Federalismo Fiscale

4. LE ENTRATE REGIONALI Tributi propri; compartecipazioni ai tributi erariali, aventi ad oggetto il gettito riferibile ai rispettivi territori; fondo perequativo a favore dei territori con ridotta capacità fiscale; interventi speciali e risorse aggiuntive. Sviluppo della capacità di monitorare i costi di servizi e funzioni pubbliche nella prospettiva del Federalismo Fiscale

5. I TRIBUTI PROPRI I tributi regionali propri possono essere classificati in: tributi propri autonomi (tributi propri stricto sensu); tributi propri derivati (tributi propri lato sensu). Sviluppo della capacità di monitorare i costi di servizi e funzioni pubbliche nella prospettiva del Federalismo Fiscale

6. I TRIBUTI PROPRI REGIONALI • IRAP; • Addizionale regionale all’IRPEF; • Tassa automobilistica; • Tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi urbani; • Tassa sulle concessioni regionali; • Tassa di abilitazione all’esercizio professionale; • Addizionale regionale all’accisa sul gas naturale; • Imposta regionale sulla benzina per autotrazione; • Imposta regionale sulle concessioni statali dei beni del demanio marittimo; • Addizionale regionale sui canoni statali per le utenze di acqua pubblica; • Imposta sulle emissioni sonore degli aeromobili; • Imposta regionale sulle concessioni statali per l’occupazione e l’uso dei beni del demanio e del patrimonio indisponibile; • Tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche regionali; • Tassa per il diritto allo studio universitario. Sviluppo della capacità di monitorare i costi di servizi e funzioni pubbliche nella prospettiva del Federalismo Fiscale

7. I TRIBUTI PROPRI DERIVATI I tributi propri derivati sono istituiti e disciplinati dal legislatore statale che ne destina (in tutto o in parte) il gettito a favore delle Regioni, lasciando loro spiragli di autonomia impositiva (ad es. determinazione aliquota o tariffa in un range determinato). Corte Cost., sent. 37/2004 “poiché non è ammissibile, in materia tributaria, una piena esplicazione di potestà regionali autonome in carenza della fondamentale legislazione di coordinamento dettata dal Parlamento nazionale, si deve tuttora ritenere preclusa alle Regioni (se non nei limiti ad esse già espressamente riconosciuti dalla legge statale) la potestà di legiferare sui tributi esistenti, istituiti e regolati da leggi statali”. Sviluppo della capacità di monitorare i costi di servizi e funzioni pubbliche nella prospettiva del Federalismo Fiscale

8. I TRIBUTI PROPRI AUTONOMI • I tributi propri intesi in senso stretto sono istituiti e disciplinati direttamente con legge regionale. • La capacità delle Regioni di introdurre nuovi tributi propri si riduce(va) alla mera adozione di tributi di scopo e tributi controprestazione o corrispettivi o paracommutativi, fortemente connessi con il territorio. Sviluppo della capacità di monitorare i costi di servizi e funzioni pubbliche nella prospettiva del Federalismo Fiscale

9. LEGGE 42/2009 • Ai sensi dell’art. 1, con la legge 42/2009 si va a “stabilire in via esclusiva i principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”. • Possibilità di istituire tributi propri autonomi rispettando i principi cardine del federalismo fiscale dettati dalla legge 42/2009. • Rischio di un federalismo matrioska. Sviluppo della capacità di monitorare i costi di servizi e funzioni pubbliche nella prospettiva del Federalismo Fiscale

10. SPESE REGIONALI • Livelli essenziali delle prestazioni relativamente alle spese  per la sanità, l'assistenza e, per quanto riguarda l'istruzione, le spese per lo svolgimento delle funzioni amministrative attribuite alle regioni dalle norme vigenti. • Adozione del “costo e del fabbisogno standard quale costo e fabbisogno che, valorizzando l'efficienza e l'efficacia, costituisce l'indicatore rispetto al quale comparare e valutare l'azione pubblica” (art. 2, comma 2, lettera f) della legge delega 42/2009).

11. PRINCIPIO DI CONTINENZA • Art. 2, comma 2, lettera p) della legge delega n. 42/2009 “tendenziale correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni esercitate sul territorio in modo da favorire la corrispondenza tra responsabilità finanziaria e amministrativa; continenza e responsabilità nell'imposizione di tributi propri” • Secondo il prof. F. Gallo la continenza è “principio secondo il quale è posto a carico delle regioni, che vogliono esercitare la potestà legislativa d’imposizione, l’obbligo di previamente valutare la continenza dell’interesse espresso dall’elemento materiale del presupposto (che vanno a scegliere) negli interessi compresi nell’elencazione costituzionale delle competenze regionali”. Sviluppo della capacità di monitorare i costi di servizi e funzioni pubbliche nella prospettiva del Federalismo Fiscale

12. DIVIETO DI DOPPIA IMPOSIZIONE Art. 2, comma 2, lettera o) della legge delega n. 42/2009 “esclusione di ogni doppia imposizione sul medesimo presupposto, salvo le addizionali previste dalla legge statale o regionale”; Art. 2, comma 2, lettera q) della legge delega n. 42/2009 “previsione che la legge regionale possa, con riguardo ai presupposti non assoggettati ad imposizione da parte dello Stato: 1) istituire tributi regionali e locali; 2) determinare le variazioni delle aliquote o le agevolazioni che comuni, province e città metropolitane possono applicare nell'esercizio della propria autonomia con riferimento ai tributi locali di cui al numero 1)”. Sviluppo della capacità di monitorare i costi di servizi e funzioni pubbliche nella prospettiva del Federalismo Fiscale

13. PRINCIPIO DI CORRELAZIONE • Art. 2, comma 2, lettera p) della legge delega n. 42/2009 “tendenziale correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni esercitate sul territorio in modo da favorire la corrispondenza tra responsabilità finanziaria e amministrativa”. • Art. 10, comma 1, lettera d) “verifica periodica della congruità dei tributi presi a riferimento per la copertura del fabbisogno standard […], sia in termini di gettito sia in termini di correlazione con le funzioni svolte”. Sviluppo della capacità di monitorare i costi di servizi e funzioni pubbliche nella prospettiva del Federalismo Fiscale

14. PRINCIPIO DI TERRITORIALITÀ Il gettito dei tributi propri derivati e delle compartecipazioni a tributi erariali è attribuito alle Regioni in conformità al principio di territorialità. Occorre, dunque, tener conto, ex art. 7, l. 42/2009: del luogo di consumo, per i tributi aventi quale presupposto i consumi; per i servizi, il luogo di consumo può essere identificato nel domicilio del soggetto fruitore finale; della della localizzazione dei cespiti, per i tributi basati sul patrimonio; del luogo di prestazione del lavoro, per i tributi basati sulla produzione; della residenza del percettore, per i tributi riferiti ai redditi delle persone fisiche. Sviluppo della capacità di monitorare i costi di servizi e funzioni pubbliche nella prospettiva del Federalismo Fiscale

15. D. LGS 68/2011 Tributi propri autonomie e derivati; Compartecipazione regionale all’IVA; Addizionale regionale all’IRPEF; IRAP; Attività accertativa e contrasto all’evasione fiscale. Sviluppo della capacità di monitorare i costi di servizi e funzioni pubbliche nella prospettiva del Federalismo Fiscale

16. TRIBUTI PROPRI AUTONOMIE E DERIVATI Dal 1° gennaio 2013, numerosi tributi minori regionali (tassa per l’abilitazione all’esercizio professionale, imposta regionale sulle concessioni statali dei beni del demanio marittimo, imposta regionale sulle concessioni statali per l’occupazione e l’uso dei beni del patrimonio indisponibile, tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche regionali, tasse sulle concessioni regionali ed imposta sulle emissioni sonore degli aeromobili) sono trasformati in tributi propri autonomi delle Regioni. Le Regioni possono istituire e disciplinare nuovi tributi propri autonomi in relazione ai presupposti non già assoggettati ad imposizione erariale. Sviluppo della capacità di monitorare i costi di servizi e funzioni pubbliche nella prospettiva del Federalismo Fiscale

17. ADDIZIONALE REGIONALE ALL’IRPEF A seguito del d.l. “Salva Italia”, l’aliquota base è aumentata dallo 0,9% all’1,23%. La maggiorazione non può essere superiore: a 0,5 punti percentuali per gli anni 2012 e 2013; a 1,1 punti percentuali per l'anno 2014; a 2,1 punti percentuali a decorrere dall'anno 2015. In caso di riduzione dell’aliquota IRAP, l’aliquota dell’add. IRPEF non potrà essere incrementata per più dello 0,5%. Le Regioni possono stabilire aliquote dell'addizionale regionale all' IRPEF differenziate esclusivamente in relazione agli scaglioni di reddito corrispondenti a quelli stabiliti dalla legge statale. Sviluppo della capacità di monitorare i costi di servizi e funzioni pubbliche nella prospettiva del Federalismo Fiscale

18. ADDIZIONALE REGIONALE ALL’IRPEFFAVOR FAMILIAE E POLITICHE DI WELFARE Le Regioni, nell'ambito della add. all’IRPEF, possono disporre, con propria legge, detrazioni in favore della famiglia. Le Regioni possono adottare con propria legge misure di erogazione di misure di sostegno economico diretto, a favore dei soggetti IRPEF, il cui livello di reddito e la relativa imposta netta, calcolata anche su base familiare, non consente la fruizione delle detrazioni. Al fine di favorire l'attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale, le Regioni, possono disporre, con propria legge, detrazioni dall'add. all’IRPEF in luogo dell'erogazione di sussidi, voucher, buoni servizio e altre misure di sostegno sociale previste dalla legislazione regionale. Sviluppo della capacità di monitorare i costi di servizi e funzioni pubbliche nella prospettiva del Federalismo Fiscale

19. IRAP • Le Regioni possono ridurre le aliquote dell’IRAP sino ad azzerarle. • È possibile disporre deduzioni dalla base imponibile nel rispetto della normativa comunitaria. • Non può essere disposta la riduzione dell'IRAP se la maggiorazione dell’addizionale regionale all’IRPEF è superiore a 0,5 punti percentuali. Sviluppo della capacità di monitorare i costi di servizi e funzioni pubbliche nella prospettiva del Federalismo Fiscale

20. COMPARTECIPAZIONE REGIONALE ALL’IVA • Ripartizione dell’IVA su “basi di effettività” (principio di territorialità) invece che sulla “media dei consumi finali delle famiglie rilevati dall'ISTAT a livello regionale negli ultimi tre anni disponibili”. • La compartecipazione “geografica” all’IVA tiene conto: • nel caso di cessione di beni, del luogo di consumo; • nel caso di cessione di immobili si fa riferimento alla loro ubicazione; • nel caso dei servizi, il luogo della prestazione può essere identificato con quello del domicilio del soggetto fruitore. • Incentivo alla lotta all’evasione fiscale. Sviluppo della capacità di monitorare i costi di servizi e funzioni pubbliche nella prospettiva del Federalismo Fiscale

21. ATTIVITÀ ACCERTATIVA E CONTRASTO ALL’EVASIONE FISCALE Obbligo per le Regioni di stipulare una convenzione con l’Agenzia delle Entrate circa le attività di controllo, di rettifica della dichiarazione, di accertamento e di contenzioso dell’IRAP e dell’add. IRPEF. È attribuita alle Regioni anche una quota del gettito riferibile al loro concorso nell’attività di recupero fiscale in materia di IVA, commisurata all’aliquota di compartecipazione. Riversamento diretto alla Regione dei proventi dell’evasione fiscale. Integrazione delle basi informative. Sviluppo della capacità di monitorare i costi di servizi e funzioni pubbliche nella prospettiva del Federalismo Fiscale