Modelli di governance : la programmazione negoziata il federalismo fiscale

1. Modelli di governance delle istituzioni internazionali e delle P.A. (l.m., modulo SECS-P/02) Modelli di governance: la programmazione negoziata il federalismo fiscale Lezione di: Roberto Finuola

2. Definizione di «Programmazione negoziata» (Art. 2, comma 203 L. 23/12/1996 n. 662) regolamentazione concordata tra soggetti pubblici o tra il soggetto pubblico competente e la parte o le parti pubbliche o private per l'attuazione di interventi diversi, riferiti ad un'unica finalità di sviluppo, che richiedono una valutazione complessiva delle attività di competenza; Ha lo scopo di regolare gli interventi che coinvolgono una molteplicità di soggetti pubblici e privati e che comportano attività decisionali complesse, nonché la gestione unitaria delle risorse finanziarie mediante l'individuazione di precisi strumenti di attuazione

3. Evoluzione della programmazione negoziata • anni ’60, prime esperienze nella programmazione economica generale (contrattazione programmata - delibera CIPE 18/01)1968); • PN adottata come strumento dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno – contratti di programma (l. 1/3/1986 n. 64); • trasferita al Ministero dell’Economia con la soppressione dell’I. S. (Dlgs. 3/471993, n. 96) si articola in una pluralità di interventi (L. 7/8/1995, n. 104); • trasferita al Ministero dello sviluppo economico (già Ministero dell’ Industria) (Dlgs. 30/7/1999, n. 300 – DPR 26/3/2001 n. 175) • prima articolata regolamentazione della PN (L. 23/12/1996 e delibera CIPE n. 29 21 marzo 1997); • regionalizzazione della PN(D.lgs. N.112/1998, delibera CIPE n°26 del 2002, accordo Stato-Regioni 15/04/2003); • la legge di semplificazione 1999 (art. 7 L. 24/11/2000, n. 340) prevede la predisposizioni di Testo Unico per il riordino della PN (mai emanato).

4. Alla base della programmazione negoziata Principio di sussidiarietà = le decisioni debbono essere assunte dal livello di governo più prossimo al cittadino salvo che la natura degli interessi non ne giustifichi l'attribuzione al livello di governo superiore quindi occorre garantire il trasferimento delle competenze a quelle istituzioni maggiormente capaci di comprendere le esigenze delle imprese e di interagire con esse.

5. GLI STRUMENTI DI PROGRAMMAZIONE NEGOZIATA Intesa istituzionale di programma Accordo di programma quadro (APQ) Patto territoriale Contratto di programma Contratto di area

6. INTESA ISTITUZIONALE DI PROGRAMMA momento di raccordo delle varie tipologie negoziali poste in essere in ambito regionale PIANO PLURIENNALE Collaborazione Stato-Regione nell’ambito di un piano pluriennale di interventi di interesse comune

7. INTESA ISTITUZIONALE DI PROGRAMMA accordo fra amministrazione centrale e regionale con cui tali soggetti si impegnano a collaborare sulla base di una ricognizione programmatica delle risorse finanziarie disponibili, dei soggetti interessati e delle procedure amministrative occorrenti, per la realizzazione di un piano pluriennale di interventi di interesse comune o funzionalmente collegati

8. L’Intesa istituzionale di programma in sintesi Strumento con il quale sono stabiliti congiuntamente tra il Governo e la Giunta di ciascuna Regione o Provincia autonoma gli obiettivi da conseguire ed i settori nei quali è indispensabile l'azione congiunta degli organismi predetti. E’ la modalità ordinaria del rapporto tra Governo nazionale e Giunta di ciascuna Regione e Provincia autonoma per favorire lo sviluppo in una prospettiva di una progressiva trasformazione dello Stato in senso federalista. La sottoscrizione dell’Intesa permette alle parti - Governo, Giunte delle Regioni e delle Province autonome - di collaborare per l’attuazione di un piano pluriennale di interventi di interesse comune e funzionalmente collegati da realizzarsi nel territorio della singola Regione o Provincia autonoma e nel quadro della programmazione statale e regionale.

9. ACCORDO DI PROGRAMMA QUADRO (APQ) Intesa istituzionale di programma Accordo di programma quadro L’APQ è l’accordocon enti locali ed altri soggetti pubblici e privati promosso dall’amministrazione centrale, regionale o delle province autonome in attuazione di una intesa istituzionale di programma per la definizione di un programma esecutivo di interventi di interesse comune o funzionalmente collegati. Programma Esecutivo

10. Natura degli APQ Strumento attuativo dell’Intesa Istituzionale di programma che consente di dare operatività agli investimenti previsti in specifici settori di intervento. Sono promossi da Stato (Ministeri), Regioni e Enti pubblici e sottoscritti dai responsabili amministrativi delle strutture coinvolte. Gli APQ definiscono, per un determinato settore di intervento, le opere ed i finanziamenti, nonché le procedure per il monitoraggio dell'attuazione degli investimenti. Gli interventi inseriti nell'APQ sono finanziati con diverse risorse: ordinarie, aggiuntive nazionali per le aree sottoutilizzate, comunitarie e private.

11. Elementi dell’Accordo di Programma Quadro (APQ) • L’Accordo di Programma Quadro indica: • le attività e gli interventi da realizzare, con i tempi e le modalità di attuazione; • i soggettiresponsabili ed i relativi impegni; • Le risorse finanziarie occorrenti e reperite sugli stanziamenti pubblici o tramite finanziamenti privati; • le procedure ed i soggetti responsabili per il monitoraggio e la verifica dei risultati. • negli allegati tecnici, gli obiettivi e le finalità degli interventi e la coerenza delle scelte con i principali strumenti di programmazione in atto sul territorio. L’APQ è vincolante per tutti i soggetti che vi partecipano

12. Il programma esecutivo definito dagli APQ Prevede: 1) le attività e gli interventi da realizzare, con i relativi tempi e modalità di attuazione; 2) I soggetti responsabili dell'attuazione delle singole attività ed interventi; 4) Le eventuali conferenze di servizi o convenzioni necessarie per l'attuazione dell'accordo; 5) Gli impegni di ciascun soggetto, nonché del soggetto cui competono poteri sostitutivi in caso di inerzie, ritardi o inadempienze; 6) i procedimenti di conciliazione o definizione di conflitti tra i soggetti partecipanti all'accordo; 7) le risorse finanziarie occorrenti per le diverse tipologie di intervento, a valere sugli stanziamenti pubblici o anche reperite tramite finanziamenti privati; 8) le procedure ed i soggetti responsabili per il monitoraggio e la verifica dei risultati.

13. Accordo promosso da enti locali, parti sociali, o da altri soggetti pubblici o privati relativo all’attuazione di un programma di interventi caratterizzato da specifici obiettivi di promozione dello sviluppo locale

14. Patti Territoriali Attivati dai comuni su iniziativa volontaristica nel 1996 sono stati promossi dallo Stato italiano (legge 662/1996, commi 203 e successivi) per favorire lo sviluppo locale e regionalizzati nel 2003. In concreto sono accordi stipulati tra differenti soggetti locali – imprese, enti locali, associazioni industriali e del lavoro, ecc. – volti ad individuare obiettivi di sviluppo condivisi, ed una batteria di interventi produttivi ed infrastrutturali tra loro integrati, necessari per conseguirli. Le competenze per la gestione dei Patti Territoriali, avviati su iniziativa statale ed affidate al Ministero dello sviluppo economico, sono state poi trasferite alle Regioni nel 2003.

15. Una ricerca in partenariato Ricerca commissionata nel 2003 dal Ministero dell’Economia e delle Finanze d’intesa con il Ministero delle Attività produttive con CGIL, CISL e UIL e con Confindustria

16. Patti di I generazione Patti europei Debole sviluppo economico dell’area Intensità della leadership e del partenariato Composizione politica mista dell’area Equilibrio tra istanze politico e tecnico- amministrative Performance dei Patti I fattori di successo dei patti territoriali Da “la lezione dei patti territoriali”

17. I PATTI SEMBRANO FUNZIONARE MEGLIO SE: • si innestano su un’area limitata a debole sviluppo economico (valorizzazione risorse latenti, elevata mobilitazione); • individuano vere priorità condivise da tutti i partecipanti al patto (intensità del partenariato, leadership riconosciuta); • la concertazione porta ad una allocazione coerente delle risorse; • c’è attenzione alle procedure; • è assicurata una valida assistenza tecnica ed un monitoraggio continuo; • c’è molto tempo per sviluppare ed attuare il patto. = I fattori di successo dei patti sono extraeconomici

18. I PATTI FUNZIONANO MALE SE: • difficoltà nella erogazione dei finanziamenti; • complessità delle procedure di erogazione; • eccessiva burocraticità dell’azione amministrativa; • sfasature fra le diverse componenti del partenariato; • difficoltà a far interagire i soggetti pubblici con i soggetti privati; • debolezze dei governi locali nella programmazione degli obiettivi e nella suddivisione delle competenze. = I fattori di insuccesso dei patti sono legati prevalentemente alla complessità delle procedure ed alle interazioni del partenariato.

19. CONTRATTO DI PROGRAMMA (CdP) contratto stipulato fra l’amministrazione statale competente, grandi imprese, consorzi di medie e piccole imprese e rappresentanze di distretti industriali per la realizzazione di interventi oggetto di programmazione negoziata

20. Evoluzione del Contratto di Programma • Istituito dalla L. 64 del 1986 (intervento straordinario nel Mez-zogiorno), previsto inizialmente solo per i grandi progetti industriali e per attività di ricerca; successivamente esteso ai consorzi di piccole e medie imprese industriali; • regolamentato per quanto riguarda la disciplina delle agevolazioni concedibili dalla L. 488 del 1992 • contemplato fra gli strumenti della PN dalla L. 662 del 1996 che lo estende alle rappresentanze dei distretti industriali;: • esteso al settore turistico dalla L. 196 del 1997 e al settore dell’agricoltura e della pesca dal D.Lgs. 173 del 1998; • Regolamentato, per quanto riguardo le procedure e i criteri di istruttoria, dalla delibera CIPE n°26 del 2002 (regionalizzazione della Programmazione negoziata) e dai Decreti del Ministero per lo Sviluppo Economico (2003). 

21. I CdP sono finalizzati alla realizzazione nelle aree depresse di progetti di investimento integrati da attività di ricerca e formazione del personale nonché di nuova occupazione. I CdP offrono ai beneficiari: • la certezza della concessione del livello massimo dell’agevolazione; • la possibilità di negoziare le modalità di erogazione dell’agevolazione; • la tempestività dell’ammissione alle agevolazione che scaturisce direttamente dalla stipula del CdP Il CdP può essere proposto da imprese di grandi dimensioni, da consorzi di medie e piccole imprese e da rappresentanze di distretti industriali. E' stipulato da questi soggetti con le amministrazioni statali competenti

22. CONTRATTO DI AREA Evoluzione dei patti territoriali per accelerare lo sviluppo e la creazione di nuova occupazione in territori circoscritti, nell’ambito delle aree di crisi

23. CONTRATTO DI AREA Strumento operativo concordato fra Enti locali, Parti sociali (lavoratori e datori di lavoro) e altri soggetti interessati, con lo scopo di favorire l'occupazione in una determinata area di dimensioni ridotte. Limitato alle aree di crisi indicate dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri (L.263/93). Ha una spiccata matrice centralistica poiché la sua stipula è prevista solo per le aree di crisi individuate dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Questo contribuisce a depotenziarlo fortemente rispetto ai patti territoriali che si fondano su una politica di partenariato bottom up

24. L’ASSETTO ATTUALE DELLA P.N. Ministro per la coesione territoriale Pres. Consiglio (CIPE) Ministero Sviluppo Economico (DPS) Regioni e PPAA Intese istituzionali di programma Accordi di Programma Quadro Patti territoriali Contratti di Programma Contratti d’area Ministero Sviluppo Economico (DG incentivi attività imprenditoriali) Regioni e PPAA

25. Il finanziamento degli interventi per la coesione territoriale Il Fondo Aree Sottoutilizzate (FAS), istituito dall'art 61, comma 1, della Legge Finanziaria 2003 (L. 27 dicembre 2002 n. 289) e modificato con la legge 296/06 (Legge finanziaria 2007) è lo strumento generale di governo e di sviluppo della politica regionale nazionale per la realizzazione di interventi nelle aree sottoutilizzate. nel maggio 2011 ha assunto la denominazione di Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC)

26. Articolazione del Fondo per le Aree Sottoutilizzate (FAS) • Ministero dell’Economia e delle Finanze • Investimenti pubblici per il finanziamento delle intese istituzionali di programma • Autoimprenditorialità e autoimpiego • Credito di imposta per gli investimenti • Credito d'imposta per l'occupazione nel Mezzogiorno • Investimenti in campagne pubblicitarie localizzate • Contratti di filiera agroalimentare • Completamento di iniziative di investimento pubblico avviate in vigenza dell'intervento straordinario per il Mezzogiorno. • Ministero dello Sviluppo Economico • Incentivi alle imprese per bandi Legge 488/1992 • Contratti di programma • Patti territoriali • Contratti d'area

27. Il Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC)  Ha preso il posto del  FAS, e finanzia gli interventi (investimenti pubblici e incentivi)per conseguire il riequilibrio  economico e sociale tra i territori del nostro Paese. Il FSC attua l’indicazione dell’articolo 119 della Costituzione Italiana  che  recita: “per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni”. Il Fondo garantisce unità programmatica e finanziaria all’insieme degli interventi aggiuntivi a finanziamento nazionale che sono rivolti al riequilibrio economico e sociale tra le diverse aree del Paese. Il fondo si articola nell’arco di sette anni, in coincidenza con la programmazione dei fondi strutturali dell’Unione europea, garantendo l’unitarietà e la complementarietà delle procedure di attivazione delle relative risorse con quelle previste per i fondi strutturali dell’Unione europea.

28. Le risorse per le politiche di coesione territoriale

29. Inizio 2011: forte riduzionedelle risorse (mld di €) FAS FSE-FESR FEASR FEP Totale 140,9 52,8 27,0 24,0 17,6 60,1 63,3 16,7 0,8 2007 2008/9 - 38,4 Mld € 102,5 2011

30. Riallocazionedelle risorse FAS-FESR-FSE Ripianamento disavanzi dei Comuni Fondo Infrastrutture Ripianamento disavanzi sanitari Fondo Economia Reale Fondo Ammortizza-tori Terremoto Abruzzo Coesione territoriale

31. Risorse non spese (% pagamenti al 31/12/2010) FESR-FSE Competitivbi FESR-FSE Convergenza 9,6% 18,9% Pesca Sviluppo Rurale 9,4% 22,2% TOTALE 14,3%

32. Una nuova governance“tecnica” Documento di indirizzo strategico (CIPE) Riprogrammazione Dotazione del FSC Ministro per la Coesione Territoriale Contratto istituzionale di sviluppo Potere sostitutivo Trasferimento risorse del FSC Approvazione Interventi e programmi

33. 1) La dotazione e la ripartizione annuale del Fondo per lo sviluppo e la coesione sono definite dalla legge di stabilità relativa all’esercizio finanziario che precede l’avvio di un nuovo ciclo pluriennale di programmazione, mentre la legge annuale di stabilità può aggiornare l’articolazione annuale del Fondo. 2) La programmazione del Fondo è contenuta nel Documento di indirizzo strategico, deliberato dal CIPE, su proposta del Ministro per la coesione territoriale, d’intesa con i Ministri dell’economia e delle finanze e dello sviluppo economico, nonché con la Conferenza unificata, sentiti gli altri Ministri interessati. 3) Successivamente, gli interventi o i programmi da finanziare sono proposti per l’approvazione al CIPE dal Ministro per la coesione d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze e con gli altri Ministri interessati, nonché con le amministrazioni attuatrici individuate, in coerenza con il Documento di indirizzo strategico e nel limite delle risorse disponibili. 4) La stipula del Contratto istituzionale di sviluppo tra il Ministro per la coesione, d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze e con gli altri Ministri interessati, con le Regioni e le amministrazioni competenti rappresenta l’ultimo passaggio necessario per il trasferimento delle risorse del Fondo e la contestuale individuazione di responsabilità, tempi e modalità di attuazione degli interventi.  Tali risorse vengono quindi assegnate a fondi a destinazione vincolata alle finalità approvate, che garantiscono la piena tracciabilità delle risorse attribuite. Rimane al Governo la possibilità di esercitare il potere sostitutivo nel caso di inerzia o di inadempimento delle amministrazioni pubbliche responsabili degli interventi.