IL FEDERALISMO FISCALE

1. IL FEDERALISMO FISCALE a cura del Dott. Alfonso Di Sabatino Martina Lezione del 07.06.2011

2. Il Federalismo fiscale in scienza delle finanze • Come sottoramo della scienza delle finanze, il federalismo fiscale si occupa di "comprendere quali tra le competenze e gli strumenti fiscali del governo dovrebbero essere centralizzate e quali dovrebbero essere poste nella sfera dei livelli decentrati" (Oates, 1999).

3. Teoria del federalismo fiscale

4. Introduzione • Sulla base dell’origine dell’attribuzione delle funzioni, possiamo anche distinguere tra: • Stato unitario: quando le funzioni degli enti di livello più basso sono assegnate da un governo di livello superiore; • Stato federale: quando l’attribuzione delle funzioni è definita dalla Costituzione e le modifiche avvengono con il consenso degli enti coinvolti.

5. Una struttura federalista presenta un compromesso tra una struttura centralizzata, con politiche applicate uniformemente sul territorio nazionale, ed una struttura completamente decentrata con decisioni totalmente autonome delle giurisdizioni.

6. Principali obiettivi della teoria del federalismo fiscale • definire i vantaggi (soprattutto in termini di efficienza) di un sistema decentrato rispetto ad un sistema centralizzato, tenendo conto dei possibili interventi del governo centrale, diretti a correggere le eventuali inefficienze delle decisioni decentrate oppure a realizzare obiettivi perequativi; • individuare quali funzioni attribuire al governo centrale e quali invece alle giurisdizioni locali; • definire la dimensione ottimale delle giurisdizioni; • esaminare gli effetti del decentramento sulla spesa pubblica.

7. N.B. • La teoria tradizionale del federalismo fiscale ipotizza che i governi massimizzano il benessere collettivo. • Per amministrazioni locali (jurisdictions) intendiamo aree geografiche definite, dotate di un governo eletto, responsabile di funzioni stabilite da una giurisdizione superiore, o tramite un patto costituzionale.

8. Principali vantaggi del decentramento • Il decentramento tutela la libertà del popolo, favorendone il coinvolgimento nell’attività politica e la capacità di controllo sull’attività di governo, ed educa all’amministrazione pubblica ed al perseguimento di obiettivi pubblici (Jefferson, Madison, Montesquieu, de Tocqueville). • Migliora l’efficienza amministrativa, attraverso la divisione del lavoro e la specializzazione. • Dà voce alle minoranze, a livello nazionale.

9. Permette la ‘sperimentazione’ di programmi diversi • Rappresenta uno strumento di disciplina del settore pubblico, a causa: • del confronto che può essere fatto con altre amministrazioni locali e che può avere influenza sulla probabilità di rielezione dell’amministrazione in esame; • della mobilità residenziale e degli investimenti (in generale, della base imponibile) che può determinare uno spostamento verso giurisdizioni più efficienti. • Permette la realizzazione di programmi di spesa differenziati secondo le preferenze locali con miglioramenti in termini di efficienza e di numero di persone soddisfatte rispetto alla soluzione centralizzata (teorema del decentramento di Oates).

10. Principali svantaggi del decentramento • Difficoltà di realizzazione di politiche distributive (necessario un intervento perequativo da parte del governo centrale) • Differenziazione delle giurisdizioni in base al reddito (‘fiscal zoning’ e stratificazione sociale). • Mancata tutela delle minoranze e dei gruppi più deboli, a livello locale. • Concorrenza fiscale eccessiva con conseguente riduzione della spesa pubblica.

11. Alla base del decentramento fiscale esiste un fondamentale trade-off: Il decentramento delle decisioni produce vantaggi derivanti dalla realizzazione di politiche ‘vicine’ alle diverse preferenze dei cittadini e dalla responsabilizzazione delle Amministrazioni locali (attraverso la concorrenza fiscale e la mobilità di residenti ed investimenti); ma, allo stesso tempo, esso indebolisce i sistemi redistributivi di ricchezza e potenzialmente introduce condizioni di ineguaglianza nell’offerta di servizi pubblici.

12. Attribuzione delle funzioni • Un tema centrale nella letteratura sul federalismo fiscale è quello dell’attribuzione delle funzioni. • In Fiscal Federalism(1972), Oates afferma che un sistema federalista potrebbe rappresentare la forma di governo ottimale, che accomuna i vantaggi di una struttura di governo decentrata e di una struttura centralizzata, qualora sia in grado di assegnare in maniera ottimale le funzioni pubbliche ai governi di diverso livello.

13. Infatti, il decentramento decisionale permetterebbe un spesa coerente con le preferenze locali, mentre la mobilità residenziale garantirebbe un sistema competitivo di allocazione delle risorse. • Si è cercato, quindi, di stabilire quali funzioni possono essere svolte efficientemente dal governo centrale e quali invece dovrebbero essere assegnate ai livelli di governo più bassi. • Quale regola si può seguire nell’assegnamento efficiente delle funzioni ai governi di diverso livello?

14. Criterio guida: ottima corrispondenza (o criterio dell’equivalenza) Perché una funzione sia svolta a livello efficiente, l’area geografica entro la quale un’attività svolta da una giurisdizione manifesta i suoi effetti deve coincidere con i confini territoriali della giurisdizione stessa.

15. L’attuazione del federalismo fiscale in Italia

16. NEGLI ANNI ’90 RILEVANTI CAMBIAMENTI NEI RAPPORTI INTERGOVERNATIVI L’assetto delle Regioni e delle Autonomie locali agli inizi degli anni ’90 poggiava su un sistema di finanza derivata e prevedeva le competenze previste nella Costituzione e quelle risultanti dalla delega di funzioni statali

17. 1992: INTRODUZIONE DELL’ICI E RIFORMA DI ALTRI TRIBUTI LOCALI DECENTRAMENTO A COSTITUZIONE VIGENTE 1997: LEGGE BASSANINI UNO (N. 59/1997): TRE MACRO-AREE: 1. sviluppo e attività produttive; 2. territorio, ambiente, infrastrutture; 3. servizi alla persona e alla collettivita’. 1997: IRAP E ADDIZIONALE IRPEF 2000: D.LGS N. 56/2000 IN MATERIA DI FEDERALISMO FISCALE: COMPARTECIPAZIONE IVA ABOLIZIONE TRASFERIMENTI SPECIFICI FONDO PEREQUATIVO NAZIONALE A FINI DI SOLIDARIETA’

18. La riforma in senso federale in Italia • La riforma costituzionale del Titolo V (2001): artt. 114-120 • La legge-delega sull’attuazione dell’art. 119 Cost. (federalismo fiscale) (L. 42/2009) • I decreti legislativi di attuazione

19. Il Federalismo fiscale nel mondo • In diversi Paesi europei vigono sistemi di federalismo fiscale, che spesso sono accompagnati da un ordinamento federale dello Stato: • Germania, Svizzera, Austria e Belgio sono Stati genuinamente federali; • la Spagna è uno Stato regionale, con forte autonomia fiscale alle singole comunità autonome, ma priva di un ordinamento costituzionale federale; • Stati Uniti, Canada, Brasile, Argentina, India e Australia hanno sia un ordinamento federale riguardo alla forma di Stato sia riguardo al sistema fiscale.

20. Riforma del Titolo V, parte II, della Costituzione Legge costituzionale 18.10.2001 n. 3

21. La riforma costituzionale del Titolo V • art. 114 • art. 116 • art. 117 • art. 118 • art. 119 • art. 120

22. art. 114 La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principî fissati dalla Costituzione. […]

23. art. 116 […] Ulteriori forme e condizioni particolari da autonomia […] possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all'articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata.

24. Art. 117 INVERSIONE NEL CRITERIO DI INDIVIDUAZIONE DELLE COMPETENZE LEGISLATIVE • Individuazione tassativa per le competenze esclusive dello Stato e per quelle concorrenti dello Stato e delle Regioni • Tutte le altre materie alla competenza esclusiva delle Regioni • Per la legislazione concorrente competenza dello stato solo per i principi fondamentali

25. Tra le materie di competenza esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2): • lettera e): …sistema tributario e contabile dello Stato, perequazione delle risorse finanziarie; • lettera m): determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; • lettera p): …funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane.

26. Tra le materie di competenza concorrente (art. 117, comma 3): • armonizzazione dei bilanci pubblici; • coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.

27. Art. 118 PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA’: LE FUNZIONI AMMINISTRATIVE (non più connesse a quelle legislative) SONO ATTRIBUITE AI COMUNI (che godono di potestà regolamentare) SALVO QUELLE CHE RICHIEDONO UN ESERCIZIO UNITARIO (sulla base dei principi di differenziazione e di adeguatezza)

28. FINANZIAMENTO (art. 119) • Autonomia finanziariadi entrata e di spesa. • Potere di stabilire e applicaretributi e entrate propri (secondo principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario: lo Stato fissa i principi fondamentali per il coordinamento, da fare con legge regionale). Compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. [segue]

29. 3. Fondo perequativostatale per i territori con minore capacità fiscale per abitante 4. Principio di autosufficienza: le risorse derivanti dalle suddette fonti consentono ad ogni ente territoriale subnazionale di finanziare integralmente le funzioni pubbliche attribuite [segue]

30. 5. Risorse aggiuntive ed interventi speciali • Per lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale • Per rimuovere gli squilibri economici e sociali • Per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona • Per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni. • 6. Agli Enti subnazionali è attribuito un proprio patrimonio dalla legge dello Stato. • Essi possono ricorrere al debito solo per spese di investimento, ma è esclusa ogni garanzia da parte dello Stato

31. Art. 120 POTERI SOSTITUTIVI DELLO STATO • Mancato rispetto di norme internazionali e comunitarie • Pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica • Tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica • Tutela dei livelli essenziali delle prestazioni per diritti civili e sociali

32. 5 maggio 2009 E’ questo il giorno in cui viene approvata in via definitiva dal Parlamento la Legge Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art.119 della Costituzione Italia

33. Legge Delega • Trattandosi di una legge Delega, la funzione legislativa viene quindi esercitata dal  Consiglio dei Ministri, e non dal Parlamento. • Il Governo è dunque “ delegato (art.2) ad adottare, entro 24 mesi dalla data di entrata in vigore della legge (6/5/2009), uno o più decreti legislativi aventi ad oggetto l’attuazione dell’art.119 della Costituzione, al fine di assicurare [...] l’autonomia finanziaria di comuni, province, città metropolitane e regioni”.

34. Principi L.42/2009 - Federalismo

35. Principi L.42/2009 - Federalismo • Principi e criteri direttivi generali: • autonomia di entrata e di spesa e maggiore responsabilizzazione amministrativa; • lealtà istituzionale tra i vari livelli di amministrazione; razionalità e coerenza dei singoli tributi e del sistema tributario nel suo complesso; • coinvolgimento dei diversi livelli istituzionali nell’attività di contrasto all’evasione fiscale; • determinazione del costo e del fabbisogno standard quale costo e fabbisogno che, valorizzando l’efficienza e l’efficacia, costituisce l’indicatore rispetto al quale comparare e valutare l’azione pubblica, • definizione degli obiettivi di servizio cui devono tendere le amministrazioni regionali e locali nell’esercizio di alcune delle funzioni attribuitegli dall’art.117 della Costituzione ( prestazioni concernenti diritti civili e sociali; legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali).

36. La Relazione del governo (30/06/2010) • “mentre la spesa statale è prevalentemente finanziata con le tasse pagate dai cittadini (e con il ricorso al debito pubblico, per cui lo Stato ha propria essenziale responsabilità e per cui paga interessi passivi)”; • “invece la spesa locale è fatta da Governi che hanno il potere di spesa ma non il dovere di presa fiscale, così risultando fiscalmente irresponsabili”

37. Le ragioni del federalismo

38. Lo stato dell’opera

39. Decreti legislativi già approvati • Federalismo demaniale: approvato(D. Lgs. N. 85/2010) • Fabbisogni standard degli Enti locali:approvato(D. Lgs. N. 216/2010) • Roma capitale: approvato(D. Lgs. N. 219/2010) • Fiscalità municipale: approvato(D. Lgs. N. 23/2011) • Autonomia Fiscale degli altri Enti Territoriali: approvato(D. Lgs. N. 68/2011)

40. Decreti legislativi in itinere • Perequazioneinfrastrutturale: D.M. 26 novembre 2010pubblicato sulla G.U. 75 del 1° aprile 2011. • Armonizzazionedeibilanci: • Schema di dlgs recante disposizioni in materia di adeguamento e armonizzazione dei sistemi contabili (Atto del Governo sottoposto a parere parlamentare n. 359). • Schema di Dlgs in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro enti ed organismi n. 339 (trasmesso al Senato l'11 marzo 2011). • Schema di dlgs di attuazione della legge n. 196/2009 in materia di adeguamento ed armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Amministrazioni pubbliche (approvato dal Cdm del 15/4/2011). • Premie sanzioni: Conferenza unificata convocata per il 18 maggio 2011

41. 1.FEDERALISMO DEMANIALE(D. Lgs. N. 85 del 2010) • Sviluppa la valorizzazione del patrimonio pubblico, attribuendo i beni ai territori dove questi si trovano: è un’importante opportunità per rivedere e per potenziare le possibilità di utilizzo di un patrimonio spesso, specie nel passato, trascurato o messo a reddito in maniera inadeguata. • Senza aggiungere nuove tasse, si potranno recuperare risorse dalla valorizzazione di beni prima improduttivi.

42. 2.FABBISOGNI STANDARD ENTI LOCALI (D. Lgs. N. 216/2010) • I “Fabbisogni Standard” sono il costo efficiente di un servizio. • Sostituiscono la “spesa storica”, espediente per finanziare anche l’inefficienza: più spendevi e più eri premiato. Li sta determinando la Società per gli studi di settore-Sose. Saranno pubblicati sul sito web di ogni Ente Locale, tra il 2011 e il 2013. • I cittadini potranno controllarne il rispetto. • Spesa più razionale = meno sprechi e meno tasse.

43. Il decreto sui fabbisogni standard degli Enti locali Oggetto: determinazione dei fabbisogni standard relativi alle funzioni fondamentali (e ai livelli essenziali) di Comuni e Province Le funzioni fondamentali per i Comuni sono quelle individuate in via provvisoria dalla legge delega

44. Costi standard – funzioni comuni • amministrazione, gestione e controllo (rimborso al 70%) • polizia locale; (rimborso al 100%) • istruzione pubblica; (rimborso al 100%) • viabilità e dei trasporti; (rimborso al 100%) • gestione del territorio e dell'ambiente; (rimborso al 100%) • settore sociale; (rimborso al 100%)

45. Il decreto sui fabbisogni standard degli Enti locali Si incarica la Sose (in collaborazione con Ifel-Anci) di sovraintendere sul piano tecnico al processo di determinazione dei fabbisogni standard e si stabilisce un percorso temporale per il loro calcolo: • nel 2011 per almeno 1/3 delle funzioni fondamentali • nel 2012 per un ulteriore 1/3 delle funzioni fondamentali • Nel 2013 copertura completa di tutte le funzioni fondamentali Applicazione graduale nel triennio successivo Revisione entro tre anni dall’ adozione Clausola di “salvaguardia finanziaria”: dal decreto non devono derivare nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato

46. 3.ROMA CAPITALE (D. Lgs. N. 219/2010) • Il decreto, attuativo della delega contenuta nella legge sul federalismo fiscale, configura l’ordinamento provvisorio di Roma capitale, in attesa dell’attuazione della disciplina delle città metropolitane. Nasce, dunque, in luogo del comune di Roma, l'ente territoriale “Roma capitale”, di cui sono disciplinati gli organi di governo: Assemblea capitolina, Giunta capitolina e Sindaco.

47. 4.FISCO MUNICIPALE(D. Lgs. 23/2011) • Passaggio dalla finanza derivata a quella autonoma • sostituendo oltre 11 MLD di trasferimenti statali annui - assegnati in base al criterio irrazionale della spesa storica - con tributi propri e compartecipazioni. • Si riforma così la finanza locale alimentata, oltre che dai trasferimenti, da ben 18 fonti di gettito (dall’Ici alla “tassa sull’ombra”). Vengono eliminate o accorpate ben 10 delle 18 attuali forme impositive. Le imposte locali diventano “tracciabili” • Dal 2014, alcuni tributi statali sono assorbiti nelle imposte municipali propria e secondaria, senza aggravio per il contribuente. • Il decreto sul fisco comunale riduce però anche le altre imposte: con la cedolare secca l’imposizione sui redditi da affitto passa al 19% (sui canoni concordati L. 431/98) e al 21% (sui canoni di mercato), rispetto a un’aliquota che oggi può superare il 40%. Le imposte sui trasferimenti immobiliari vengono ridotte dell’1%. • Il decreto non introduce nuove imposte. L’addizionale comunale all’Irpef, di cui il decreto sul fisco comunale dispone semplicemente lo sblocco graduale dello 0,2%, è stata introdotta nel 1998 dal I Governo Prodi, con aliquota allo 0,5%, e poi portata, con la finanziaria 2007, allo 0,8% dal II Governo Prodi. Lo stesso vale per l’imposta di scopo, introdotta nel 2007. L’imposta di soggiorno deriva dalla riforma costituzionale del 2001 (v. Corte cost. sent. n. 102 del 2008).

48. 4.FISCO MUNICIPALE(D. Lgs. 23/2011) • Fondamentale è il raccordo con i fabbisogni standard. • Prima un Sindaco poteva facilmente aumentare l’addizionale Irpef e il criterio della spesa storica non consentiva alcun controllo agli elettori. Già da fine 2011 un Sindaco che spende più dei nuovi fabbisogni standard non potrà facilmente aumentare l’addizionale comunale. Tutti potranno vedere e valutare le spese sul sito web del Comune. Si afferma il controllo del cittadino sulla spesa inefficiente: No taxation Withoutrepresentation

49. 4.FISCO MUNICIPALE(D. Lgs. 23/2011) • I Comuni avranno accesso all’anagrafe tributaria, al catasto elettronico, e ad altre informazioni utili a fare emergere l’evasione sugli immobili. • Tratterranno da subito il 50% dell’extra gettito prodotto. • Con i risultati della lotta all’evasione potranno costruire asili o scuole. Lo stesso vale per le “case fantasma” (gli immobili mai accatastati). Le sperimentazioni di collaborazione tra Comuni e Agenzia delle Entrate hanno dato risultati eclatanti, ad es. un proprietario di 8 case che non presentava dichiarazione dei redditi.

50. 5. AUTONOMIA FISCALE DEGLI ALTRI ENTI TERRITORIALI (D. Lgs. 68/2011) • Vantaggi fiscali per i contribuenti: • L’IRAP potrà essere azzerata!!! • L’addizionale Irpef regionale potrà tener conto dei figli a carico. • La compartecipazione IVA sarà legata al riscosso sul territorio e non più, come oggi, ai consumi Istat che premiano chi evade. • Costi standard della sanità: forte solidarietà, ma evidenza degli sprechi che oggi costringono a penose migrazioni sanitarie. • Viene scritta la parola “fine” sui ripiani statali del passato, a spese di tutti i contribuenti italiani (es. quello di ben 12 MLD attuato dal Governo Prodi nel 2007).