El Estado de la Reforma del Estado en Am é rica Latina Eduardo Lora

1. El Estado de la Reforma del Estado en América Latina Eduardo Lora Congreso de Estudiantes de Economia Bucaramanga, Octubre, 2007 Banco Interamericano de Desarrollo

2. El gran mito: • Las reformas institucionales fueron descuidadas durante las décadas del “Consenso de Washington”.

3. Una revolución silenciosa • Los rasgos viejos: • intervencionista en lo económico • cortoplacista en lo social • burocrático y centralizado • otorgador de favores y privilegios • Los nuevos rasgos: • promotor del mercado y de la eficiencia • promotor de la inversión en capital humano • descentralizado y cercano a los ciudadanos • responsable, transparente, sujeto a controles.

4. El Estado de la Reforma del Estado en América Latina • Motivación • El alcance de las reformas institucionales • Los resultados de las reformas institucionales • La economía política de las reformas institucionales

5. El Estado de la Reforma del Estado en América Latina • Motivación • El alcance de las reformas institucionales • Los resultados de las reformas institucionales • La economía política de las reformas institucionales

6. ¿Qué motiva a escribir un libro sobre la Reforma del Estado en América Latina? • No hay desarrollo económico o social sin buenas instituciones públicas • Poco desarrollo de la teoría y la evidencia empírica sobre cuáles son las instituciones más relevantes • Poca información que permita comparar las instituciones públicas de países diferentes

7. Objetivos del libro: • Describir y medir el alcance de las reformas institucionales en las principales áreas de actividad del Estado • Evaluar los resultados principales, dado sus objetivos más importantes.

8. Cómo abordar la reforma del Estado en 500+ páginas • Instituciones políticas y la organización del estado • Sistema político • El aparato judicial • La reforma administrativa. • Instituciones fiscales • Instituciones presupuestarias • Las políticas e instituciones tributarias • El marco que regula las relaciones entre diferentes niveles de gobierno (nacional, regional, local). • Políticas económicas sectoriales • Propiedad e instituciones de regulación de los servicios de infraestructura, • Propiedad e instituciones de regulación del sector financiero • Instituciones y políticas de promoción industrial. • Políticas sociales • Sistemas pensionales y de protección social • Instituciones para la educación.

9. El Estado de la Reforma del Estado en América Latina • Introducción • El alcance de las reformas institucionales • Los resultados de las reformas institucionales • La economía política de las reformas institucionales

10. Grandes cambios de instituciones políticas • Elecciones presidenciales (de 5 a 20 paises) • Doble vuelta en 13 países • Reelección permitida en 9 paises • Rediseño de sistemas electorales (buscando mejor representación) • Introducción de listas abiertas (acercando los electores a los políticos) • Independencia del sector judicial • Mayor poder del legislativo.

11. Instituciones políticas: la reforma más importante a las instituciones políticas fue la democratización Año de la transición a la democracia Año de la transición Año de la transición País País 1 1 democrática (TD) democrática (TD) Mexico 1917 Bolivia 1982 Costa Rica 1949 Honduras 1982 Colombia 1958 Argentina 1983 Venezuela 1958 El Salvador 1984 Jamaica 1962 Brasil 1985 Trinidad y Tobago 1962 Guatemala 1985 Barbados 1966 Uruguay 1985 República Dominicana 1966 Surinam 1987 Guyana 1966 Panamá 1989 Bahamas 1973 Paraguay 1989 Ecuador 1979 Chile 1990 Perú 1980 Nicaragua 1990 Belize 1981 Fuente: IDB, 1997 y compilación de los autores basada en información oficial. 1 Año de la independencia, en el caso del Caribe.

12. En varios países se introdujo el sistema de doble vuelta para las elecciones presidenciales

13. ...y se permitió la reelección presidencial

14. Grandes cambios en las instituciones fiscales • Instituciones presupuestarias: • Reglas numericas • Fortalecimiento de la autoridad del ejecutivo • Descentralización fiscal: • Gasto descentralizado: del 16% al 25% • Descentralización de responsabilidades • Controles al endeudamiento • Instituciones tributarias • IVA: genera de 1/3 a ½ del recaudo total • Modernización de las administraciones

15. Descentralización del gasto (Gasto Subnacional / Gasto Nacional, porcentaje) Argentina Brasil Colombia Mexico Venezuela Bolivia Perú Ecuador Uruguay Chile Honduras Guatemala El Salvador Paraguay 1996 2004 Nicaragua Costa Rica Panamá 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 Fuente: IDB, 1997 y cálculo de los autores basándose en encuesta del BID de 2004 sobre descentralización. La descentralización del gasto

16. IVA Colombia El IVA es hoy la mayor fuente de recursos tributarios

17. Otras áreas importantes de reforma • Privatización y regulación de servicios públicos • Regulación y supervisión financiera • Pensiones: de reparto simple en sistemas públicos a capitalización individual con diversos arreglos • Protección social: sistemas de transferencias condicionadas

18. Pensiones: de reparto simple a capitalización individual

19. Programas de transferencias condicionadas Source: Handa, Sudhanshu and Benjamin Davis. 2006. “The experience of conditional cash transfers in Latin America and the Caribbean”. Table 1 and 2. (1). Current GDP in US$ for 2004 or 2005. (2). Average household size assumption: 5 individuals x household.

20. Pero en tres áreas las reformas institucionales no han avanzado mucho • Educación... sin embargo • Sistemas e instituciones de evaluación • Descentralización de responsabilidades • Múltiples innovaciones (cupones, contratos de desempeño, colegios por concesión) • Salud: Colombia es una excepción • Laboral: protección y seguridad social para la minoría.

21. El Estado de la Reforma del Estado en América Latina • Introducción • El alcance de las reformas institucionales • Los resultados de las reformas institucionales • La economía política de las reformas institucionales

22. Los resultados de las reformas • Areas de reforma difíciles de juzgar • Objetivos en conflicto: • Reformas políticas: representación vs. efectividad • Poco conocimiento de las reformas y sus resultados: • Reforma administrativa • Prematuro emitir juicios: • Política industrial.

23. Reformas con efectos difíciles de juzgar: • Objetivos en conflicto: reforma de las instituciones políticas:

24. Los resultados de las reformas 2. Reformas exitosas: han logrado los objetivos buscados • Instituciones fiscales: disciplina fiscal • Regulación de los servicios financieros: estabilidad y prevención de riesgos • Privatización y regulación de servicios de infraestructura: eficiencia • Nuevas formas de protección social: capital humano.

25. Eficiencia operativa después de la privatización 120 100 80 60 Cambio porcentual 40 20 0 -20 -40 Bolivia Brazil Chile México Perú Costo por unidad Relación de ventas a activos Ventas por empleado Fuente : Chong y López-de-Silanes, 2005. Diversos grados de privatización pero un resultado en común: eficiencia

26. Programas de transferencias condicionadas: efectos en capital humano Source: Handa, Sudhanshu and Benjamin Davis. 2006. “The experience of conditional cash transfers in Latin America and the Caribbean”. Table 3. Check: the indicator was evaluated. Star: unambiguous impact in the expected direction.

27. Los resultados de las reformas 3. Reformas que han funcionado en unos sitios y en otros no: • Instituciones judiciales • Mas independencia, pero en países con peores sistemas políticos menos predictibilidad y eficiencia • Instituciones y políticas tributarias • Efecto en recaudo según administracion tributaria, confianza en instituciones, cultura de evasion • Poca sostenibilidad política

28. Índice de neutralidad Ingresos tributarios (escala 0-1) 17 0.7 16 15 0.6 14 13 12 0.5 Porcentaje del PIB 11 10 América Latina 0.4 9 América Latina Colombia Colombia 8 7 0.3 6 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004p Fuentes : Cálculos del autor basados en GFS y en las consultas del artículo IV del FMI para 1985-1989. Para 1990-2003, las oficinas de estadística de cada país, excepto Fuentes : Cálculos del autor basados en Estadísticas Financieras Oficiales (EFO) y consultas para 1985-1989 del FMI, Jamaica y Trinidad y Tobago, cuyos datos son de las consultas del FMI, artículo IV, y de los informes “Recent artículo IV. Para 1990-2004, las oficinas de estadística de cada país, excepto Jamaica y Trinidad y Tobago, cuyos datos Economic Developments”. Para las tasas de impuestos sobre los ingresos corporativos y personales y el IVA, son de las consultas del FMI, artículo IV, y de los informes “Recent Economic Developments”. PricewaterhouseCoopers, “Corporate and Individual Taxes, Worldwide Summaries”, varios años. Para los aranceles, Lora (2001); Banco Mundial (2005) y cálculos del Departamento de Integración del BID basados en la World Integrated Trade Solution. En materia tributaria el progreso se detuvo en muchos países

29. Los resultados de las reformas 4. Reformas con resultados desalentadores o inesperados: • Instituciones de seguridad social: • Fueron procesos drásticos con grandes costos fiscales sin mayores resultados en cobertura. • Privatizaciones de algunos sectores: • Difícil establecimiento de sistemas de regulación adecuados a las condiciones de mercado y posibilidades institucionales de los países, en especial los países pequeños.

30. El Estado de la Reforma del Estado en América Latina • Introducción • El alcance de las reformas institucionales • Los resultados de las reformas institucionales • La economía política de las reformas institucionales

31. La economía política de las reformas institucionales: el momento, el empaquetamiento y la secuencia • El momento, ¿cuándo ocurren las reformas? • Cuando el balance de poder está fuertemente a favor de los ganadores potenciales • Las crisis facilitan las reformas: crisis del Estado en los 80s • Oleadas de innovación: • Pensiones 1993-97 • Leyes de Responsabilidad Fiscal ~2000 • Reformas tributarias estructurales 1990-94 • Programas de transferencias condicionadas ~2000 • …pero otras no ocurren en oleadas: judicial, administrativa • Oportunismo: confluencia de condiciones políticas favorables y liderazgo político

32. La economía política de las reformas institucionales: el momento, el empaquetamiento y la secuencia • El empaquetamiento: ¿juntas o separadas? • Empaquetar es una forma de ofrecer compensaciones cruzadas y remover vetos • Liberación comercial con liberación financiera • Pocas reformas institucionales empaquetadas • Pensiones y salud en Colombia: excepción única • En cambio, mucha framentación, en contra de la integridad del proceso: • Reforma pensional sin reforma fiscal • Privatización sin regulación • Descentralización por pedazos (transferencias, responsabilidades, control del endeudamiento).

33. La economía política de las reformas institucionales: el momento, el empaquetamiento y la secuencia • La secuencia, ¿en qué orden, a qué ritmo? • En las reformas económicas: antes de la liberación de capitales debe ir la regulación financiera y la disciplina fiscal • En las reformas institucionales, se trata de reducir los problemas de la fragmentación: • Las reformas incompletas generan costos que pueden desviar de los objetivos: • Descentralización sin control del endeudamiento • …pueden generar anticuerpos • Privatizaciones sin regulación adecuada • Sin embargo, hay muy pocos casos de retroceso en la reforma del Estado.

34. La reforma del Estado ha sido una revolución silenciosa, que aún esta incompleta, pero que ha resistido muy bien los intentos de reversión.