Modelli di governance delle Istituzioni Internazionali e della Pubblica Amministrazione

1. Modelli di governance delle Istituzioni Internazionali e della Pubblica Amministrazione Prof.ssa Lidia D’Alessio a.a. 2012-2013

2. Modelli di governance nelle II. II. e AA. PP.Programma:1. Il New Public Management e la PublicGovernance2. I modelli di governance nelle AA.PP. Italiane3. I modelli di governance nelle principali Istituzioni Internazionali ( Nato, Fao, UE) Prof.ssa Lidia D’Alessio a.a. 2012-2013

3. Modelli di governance nelle II. II. e AA. PP.Libri consigliati:1. Held D. – Koenig M – Archibugi G., Gobalgovernance and public accountability, blackwellpublishing, 20052. Moore M. H., La creazione del valore pubblicoguarini e associati, 20033. AA.VV., Governance pubblica: approcci teorici ed esperienze, McGraw-Hill, 20064. altre letture Prof.ssa Lidia D’Alessio a.a. 2012-2013

4. Concetto di AZIENDA Per Aziendasi intende ogni sistema socio-tecnico, economico, duraturo, complesso e coordinato di risorse finalizzato a produrre beni e servizi per la soddisfazione dei bisogni umani; In essa sono da rilevare: Le finalità: che evidenziano in che modo l’azienda riesce a soddisfare i bisogni umani; Le Risorse:economiche, umane e tecniche disponibili per raggiungere le finalità; La organizzazione: di un sistema umano, tecnico ed economico coordinato di risorse in grado di operare; Il sistema delle operazioni: indirizzato a realizzare gli obiettivi ed a ottenere risultati coerenti

5. Concetto di AZIENDA CLASSIFICAZIONI DI AZIENDE AZIENDE:di produzione per il mercato (o imprese); AZIENDE di erogazione (propriamente dette e di consumo); AZIENDE: profit e non profit IMPRESE: private e pubbliche UNICA CLASSE DI AZIENDA.: aziende private ed aziende pubbliche

6. Le AZIENDE PUBBLICHEnel SISTEMA ECONOMICO NAZIONALE 2) Enti pubblici territoriali: STATO REGIONI PROVINCE COMUNI CITTA’ METROPOLITANE COMUNITA’ MONTANE MUNICIPI

7. Le AZIENDE PUBBLICHEnel SISTEMA ECONOMICO NAZIONALE 2) Enti pubblici istituzionali: INPS INAIL INPDAP Università CCIAA IPAB (dopo il 1988) con attività religioso-educativo e tutti quelli appartenenti al setto delle aziende non profit ACI Ordini professionali Ospedali Istituti tecnico-professionali (solo alcuni) ……….

8. Le AZIENDE PUBBLICHEnel SISTEMA ECONOMICO NAZIONALE 3) ENTI PUBBLICI ECONOMICI: ENI INA IRI ………..

9. Il concetto di governance e di government nelle aziende pubbliche • ha bisogno in premessa della specificazione di alcuni concetti di • base che sono: Il soggetto giuridico ed il soggetto economico • Il SOGGETTO GIURIDICO: • è la persona giuridica titolare di tutti i diritti ed obblighi nascenti dai rapporti • giuridici aziendali; • è la personale giuridica a cui fanno capo tutte le obbligazioni giuridiche • derivanti dalla costituzione, funzionamento ed estinzioni di rapporti ; • è un Ente, una persona giuridica che nasce in forza di legge • è un soggetto a cui è riconosciuta la Capacità Giuridica • gode dei Diritti in base a leggi e usi osservati dal diritto pubblico Il concetto di governance e di government

10. I SOGGETTI DELL’AZIENDA PUBBLICA Il soggetto economico: è la persona o il gruppo di persone che detiene il supremo potere volitivo dell’azienda individua gli obiettivi aziendali nel medio/lungo termine determina le strategie aziendali prende le decisioni generali e di programmazione ha la capacità di imporre la propria volontà è nominato dai pubblici poteri governa senza la proprietà del capitale

11. I SOGGETTI DELL’AZIENDA PUBBLICA Il soggetto economico è formato da: Politici → principio della sovranità popolare e Amministrativi → principio della imparzialità della gestione

12. I SOGGETTI DELL’AZIENDA PUBBLICA Il soggetto economicodeve ( o dovrebbe) avere: le capacità professionali le competenze manageriali le possibilità di essere reclutato/promosso/rimosso in base alle capacità manageriali dimostrate le capacità di governare l’azienda la volontà di governare

13. Il soggetto economicoè formato da: • Politici: • rappresentanti della comunità amministrata • definiscono gli obiettivi aziendali • indicano le linee strategiche • esercitano il controllo sui risultati • valutano i responsabili amministrativi • I Dirigenti amministrativi • rappresentanti della struttura amministrativa • definiscono i programmi e progetti da realizzare • definiscono le linee operative della gestione • realizzano i servizi pubblici per la comunità amministrata • realizzano le linee strategiche e gli obiettivi indicati dai politici • assumono le responsabilità della gestione Il concetto di governance e di government

14. Il soggetto economico prima del d. Lgs. 29/1993 aveva: • ruoli confusi • responsabilità,spesso, non completamente circoscritte • le attribuzioni dei poteri tra politici e dirigenti amministrativi erano spesso • indeterminate • il politicoè stato visto come il superiore gerarchico/ • funzionale degli amministrativi che può avocare a sé gli • atti amministrativi ed intervenire per la gestione • il dirigente amministrativo non si riconosce una autonomia • amministrativa ed opera riconoscendo l’autorità superiore • A cui attribuisce anche responsabilità amministrative • Tutti sono responsabili,nessuno è responsabile Il concetto di governance e di government

15. Il soggetto economico dopo il d. Lgs. 29/1993 : • i ruoli sono chiari e ben definiti; • il politico non è più superiore gerarchico del dirigente • I Politici detengono il potere di indirizzo,definiscono le strategie , • identificano gli obiettivi e ne verificano i risultati; • I Dirigenti Amministrativi hanno il potere di programmare la propria • gestione in coerenza con le strategie e gli obiettivi prestabiliti, • formulano proposte, hanno autonomia gestionale e rispondono • dei risultati. • Principio della distinzione funzionale e delle responsabilità Il concetto di governance e di government

16. Il Modello Burocratico: • ambiente statico • scarse competenze dei dirigenti • eccessivo uso del potere • i dipendenti cercano di soddisfare bisogni di tipo elementare • Il Modello Decisionale Pluralistico Organicamente Integrato: • ambiente dinamico • alte conoscenze specialistiche dei dirigenti • le conoscenze sono ampiamente diffuse nell’organizzazione • i dipendenti cercano di soddisfare bisogni elevati Il modelli di governo

17. Il concetto di governance e di governmentnell’evoluzione degli studi sulla Pubblica Amministrazione e delle Istituzioni Internazionaliil concetto della Governance Pubblica ( o Public Governance) nasce come naturale evoluzione del New Public management ( o nuovo government)

18. Il concetto di governance e di governmente poi i necessari approfondimenti della Governance Pubblica ( o Public Governance) dopo alcune evoluzioni del New Public management.

19. Il concetto di governance e di government Negli anni ‘40 in America nasce il concetto di governance Una prima evoluzione concerne il mondo delle imprese. I primi studi hanno riguardato la proprietà delle imprese; essi sono stati indirizzati a sviluppare un nuovo Coordinamento tra i componenti del soggetto economico delle Imprese ridurre i costi per fronteggiare la domanda rispondere al dinamismo del mercato

20. Il concetto di governance e di government • Successivamente, il concetto di governance serve a rispondere • ad esigenze imprenditoriali diverse : • di equilibrio aziendale; • di organizzazione aziendale; • di rapporti burocratici e gerarchici • Nasce così la Corporate Governance : scienza che studia i rapporti • di coordinamento e di governo delle grandi imprese e dei • Gruppi di Imprese.

21. L’Ordine dei Commercialisti Italiani nel 1998 afferma: La Corporate Governance è la scienza che studia “ il Sistema di Direzione e Controllo delle aziende e cioè l’insieme delle istruzioni e regole, giuridiche e tecniche, finalizzate alla realizzazione di un governo dell’impresa che sia non solo efficace ed efficiente, ma anche corretto , ai fini della tutela degli azionisti e di tutti i soggetti interessati alla vita dell’impresa”. Il concetto di governance e di government

22. Negli anni ’90 tale concetto della governance entra nel mondo pubblico e viene considerato come la naturale evoluzione del New Public Management che si era sviluppato negli ultimi venti anni di innovazione manageriale. Tale concetto di governance però si differenzia dalla Corporate governance e identifica la Public Governance. Il concetto di governance e di government

23. Il modello di Governance: • indica il coordinato insieme delle funzioni manageriali (programmazione, • organizzazione, controllo ) indirizzate a raggiungere gli obiettivi aziendali • con il complessivo apporto di tutta la struttura organizzativa. • La Governance è rappresentata dai modelli e/o dagli strumenti che • supportano e/o concorrono a raggiungere le finalità (Mission) aziendali • conservando l’esercizio della programmazione e del controllo ( strategica) . • Il modello di Government: • rappresenta l’insieme dei Ruoli e delle Posizioni organizzative che • identificano relazioni, comportamenti e modalità operative che si • racchiudono nella struttura organizzativa. governance e government

24. Il concetto e la evoluzione del New Public Management dagli anni ‘80 , in seguito al crescere delle condizioni di crisi ( economica e finanziaria), si evolve la conduzione amministrativa delle aziende pubbliche e di ogni Istituzione Pubblica, nazionale ed internazionale. le PP. AA. devono svolgere un ruolo nuovo ed importante per regolare i rapporti tra il sistema delle aziende pubbliche e delle aziende private. le aziende pubbliche devono abbandonare la visione “avversativa” o di differenza e “separazione” tra sistema economico pubblico e sistema economico privato.

25. Il concetto e la evoluzione del New Public Management Il New Public Management nasce per sviluppare un processo di cambiamento nei sistemi amministrativi. Il New Public Management si ispira alla possibile e facile applicazione degli strumenti e delle tecniche privatistiche alle aziende pubbliche. Il NPM identifica un processo di cambiamento che modifica le relazioni/rapporti tra i responsabili ( tra le persone) nelle strutture organizzative delle aziende e delle istituzioni Pubbliche.

26. Il concetto e la evoluzione del New Public Management Il NPM si orienta verso il superamento del modello burocratico; Il NPM si evolve verso il superamento della dicotomia del soggetto Politico e soggetto Amministrativo Il NPM tende a definire il nuovo ruolo del manager pubblico

27. Il concetto e la evoluzione del New Public Management • Il NPM accresce le conduzioni amministrative fondate su: • autonomie decisionali • responsabilità • migliori livelli di efficienza e di efficacia • Il NPM sviluppa strumenti operativi di cambiamento incisivi • Nelle strutture amministrative che prima sono orientate : • alle attività • ai processi operativi • ai risultati

28. Professionalità e responsabilità gestionale Misurazione delle performance Impiego efficiente delle risorse I principi basilari Sistemi e strumenti di gestione privatistici Gestione per outcome Concorrenza Decentramento amministrativo

29. Il concetto e la evoluzione del New Public Management Aziende Pubbliche . Governance interna Governance esterna Governance interistituzionale Amministrazioni Pubbliche Aziende Private Organi politici Aziende Pubbliche Governance management Organi tecnici o amministrativi

30. Il concetto di governance pubblica La governance pubblica nasce come naturale risposta alle logiche evolutive del NPM. La governance pubblica nasce intorno agli anno ‘90 come naturale evoluzione del NPM, ma anche in una logica di sviluppo e di critica al managerialismo pubblico che andava crescendo a livello sia nazionale che internazionale. La governance pubblica trova tra i suoi fondatori in vari campi e in vari Paesi; si evidenziano al riguardo diversi e qualificati studi elaborati , tra gli altri, anche dalla Erasmus University di Rotterdam.

31. Il concetto di governance pubblica • La governance pubblica si sviluppa e si qualifica con precisazioni • importanti anche secondo i livelli di governo delle istituzioni e delle • aziende pubbliche. • La governance pubblica si articola in: • governance interna • governance esterna • governance di cooperazione inter-istituzionale • o meso-governance.

32. I concetti di Governance Pubblica Insieme coerente di modelli, strumenti e meccanismi finalizzati ad orientare la macchina amministrativa al raggiungimento degli obiettivi prefissati Governance interna Insieme di modelli e strumenti finalizzati ad orientare le decisioni e a favorire l’integrazione degli enti strumentali Governance esterna Insieme di modelli e strumenti finalizzati ad orientare e favorire la cooperazione sinergica dei vari soggetti pubblici e privati operanti su un territorio Governance interistituzionale 32

33. Gli Strumenti della Governance Pubblica Pianificazione e programmazione Controllo strategicoe di gestione Valutazione del personale Sistema incentivante Governance interna Contratto di affidamento servizio Carta dei servizi Analisi di customer satisfaction Strumenti previsti nello statuto Analisi di bilancio Governance esterna Accordi di programma Convenzioni tra enti Associazione intercomunale Autorità d’ambito Conferenza dei servizi Governance interistituzionale 33

34. Il concetto di governance pubblica La governance pubblica identifica un modello di governo delle Istituzioni Pubbliche o PP. AA. o aziende pubbliche che definisce le scelte strategiche e le politiche di fondo della stessa realtà economica. La governance pubblica individua un sistema di governo che definisce le scelte strategiche , le politiche, i programmi ed i controlli che sono poi espressi nella struttura amministrativa indirizzata alle strategie ed orientata verso la cultura del risultato. La governance pubblica ricerca le specificità e le peculiarità necessarie per la razionalizzazione ed il rinnovamento delle aziende pubbliche.

35. la governance pubblica ed il NPM • La governance pubblica ed il NPM sono entrambi impegnati per • la realizzazione del Valore Pubblico. • Nelle Istituzioni ed Aziende pubbliche: • la definizione della “mission” e degli “obiettivi” • i criteri di valutazione delle strategie • l’implementazione delle strategie • le tecniche del management Valore Pubblico

36. la governance pubblica ed il NPM • La governance pubblica ed il NPM sono entrambi impegnati per • La realizzazione del Valore Pubblico. • Nelle Istituzioni ed Aziende pubbliche: • il sistema di accountability • la governance pubblica • Per un sistema di global economic multilaterals

37. Il concetto e la evoluzione del New Public Management La Banca Mondiale La Commissione Europea diversi e significativi contributi in termine di Public Governance

38. Il concetto e la evoluzione del New Public Management • La Banca Mondiale sottolinea : • la capacità del Governo Politico di gestire le risorse • (economiche e sociali) di una Nazione ; • la capacità del framework ( con caratteristiche legali ed • istituzionali) di poter garantire la realizzabilità delle Politiche • Pubbliche; • la capacità di poter valutare le performance anche in termini • economici, finanziari e patrimoniali ( in una logica di • accountability);

39. Il White Paper della Commissione Europea sottolinea : • la necessità di regole e procedure definite ed idonee per • disciplinare i comportamenti delle Nazioni e la loro • partecipazione a livello comunitario in termini di • responsabilità, efficienza ed efficacia; • la governance pubblica , in senso generale, appare essere un • sistema di regole e rapporti che identifica un nuovo criterio di • interrelazione tra Stati, tra Enti, Istituzioni, Aziende ed Individui • che, pur perseguendo le proprie finalità, possono risultare • coordinati in un ambiente dinamico ed in grado di soddisfare • Le diverse categorie di stakeholder. Il concetto e la evoluzione del New Public Management

40. Il concetto e la evoluzione del New Public Management • Il White Paper della Commissione Europea sottolinea che: • l’elemento caratterizzante la governance pubblica di ogni • entità è lo stile di governo che, anche al di fuori del proprio • sistema aziendale, ricerca relazioni e rapporti, di tipo nuovo e • sinergico, in grado di sviluppare il clima di cooperazione tra gli • attori in gioco ( persone, enti, aziende, reti di organismi, • istituzioni, soggetti aziendali pubblici o privati, qualsiasi altro • organismo di tipo strategico) in grado di soddisfare i bisogni • degli stessi attori e altri stakeholder. • Governance interna ed esterna.

41. In base al Titolo V della Costituzione Italiana ( in particolare • in base all’art. 117 ) è da sottolineare che molti poteri sono • riconosciuti di competenza Regionale. In questo caso, la Public • Governance evidenzia uno sviluppo di: • sussidiarietà verticale ( spostamento di molte funzioni dal • Centro alla Periferia) • Sussidiarietà orizzontale ( esternalizzazione di molti servizi • ausiliari al settore privato e terzo • settore con incremento di efficienza) • Diversa organizzazione dei controlli ( legge 286/99 e legge • 150/09) Il concetto e la evoluzione del New Public Management

42. Modello Tradizionale modelli di governance delle aziende private ASSEMBLEA DEI SOCI CONSIGLIO di AMMINISTRAZIONE COLLEGIO dei SINDACI • Il Consiglio di amministrazione svolge funzioni di gestione. • Il Collegio Sindacale svolge funzioni di controllo (di legalità, • di sorveglianza e di vigilanza sulla corretta amministrazione).

43. Modello Monistico modelli di governance delle aziende private CONSIGLIO di AMMINISTRAZIONE ASSEMBLEA DEI SOCI • Il Consiglio di amministrazione svolge le funzioni di gestione. • Il Comitato per il controllo di gestione svolge funzioni di controllo come • il Collegio dei Sindaci; • Il Comitato per il controllo ha requisiti di indipendenza e di professionalità • adeguati alle mansioni esercitate. CONTROLLO sulla GESTIONE

44. Modello Dualistico: Poteri strategici e di controllo e Poteri di amministrazione modelli di governance delle aziende private ASSEMBLEA DEI SOCI CONSIGLIO di SORVEGLIANZA CONSIGLIO di GESTIONE • IlConsiglio di sorveglianza è nominato dalla Assemblea dei • soci (almeno 3 membri) con compiti strategici; • Il Consiglio di sorveglianza svolge compiti di vigilanza e di • controllo caratteristici del Collegio sindacale.

45. Modello Dualistico: Poteri strategici e di controllo e Poteri di amministrazione modelli di governance delle aziende private CONSIGLIO di SORVEGLIANZA ASSEMBLEA DEI SOCI CONSIGLIO di GESTIONE • Il Consiglio di gestione è nominato dal Consiglio di • sorveglianza (almeno 2 membri)ed ha compiti operativi; • Il Consiglio di gestione svolge le stesse funzioni del Consiglio • di amministrazione.

46. Modello Duale: Poteri strategici e di controllo e di amministrazione modelli di governance delle aziende pubbliche PRESIDENTE CONSIGLIO di AMMINISTRAZIONE CONSIGLIO di SORVEGLIANZA DIRETTORE GENERALE Con diversi organi di Controllo esterno (Ministero vigilante, Corte dei Conti, Collegio Sindacale) ed interno (Servizio di Controllo Interno).

47. modelli di governance delle aziende pubbliche • Il Modello “duale” in molte realtà pubbliche è fondato su due • Organi diversi: • Il Consiglio di Indirizzo e Vigilanza; • Il Consiglio di Amministrazione, quale organo di collegamento • tra l’organo strategico e la tecno-struttura; • Il Direttore Generale, quale posizione apicale della tecno- • struttura (“perno di collegamento”)

48. Differenze tra modello Duale e government aziendale Consiglio di Indirizzo e vigilanza Governance duale Consiglio di Amministrazione Organi di supporto Organi di supporto D.G. Government aziendale 48

49. Il Consiglio di Indirizzo e Vigilanza: (d.lgs. 479/94 e legge 127/97) • ha poteri decisionali strategici e di vigilanza per: • la individuazione delle linee strategiche, la emanazione delle direttive di • carattere generale; • la determinazione degli obiettivi strategici pluriennali; • l’approvazione in via definitiva del Bilancio di Previsione e del Conto • Consuntivo, dei Piani Pluriennali e dei Criteri dei piani degli investimenti e dei • disinvestimenti; • la verifica dei risultati. modelli di governance delle aziende pubbliche Manca la descrizione dei poteri decisionali e specifici del controllo sulle strategie e/o sulla effettiva realizzazione nel tempo degli Indirizzi scelti.

50. Il Consiglio di Amministrazione( d.lgs.479/94 e legge 127/97), ha poteri decisionali di amministrazione e gestione per: • la predisposizione dei piani pluriennali e dei criteri dei piani degli investimenti • e dei disinvestimenti; • l’approvazione dei piani annuali di programmazione; • la deliberazione dei piani di impiego dei fondi disponibili degli atti individuati • nei regolamenti di organizzazione e di funzionamento del personale; • la trasmissione ogni tre mesi di relazioni sull’attività svolta con particolare • riferimento al processo produttivo e finanziario, nonché qualsiasi altra • relazione richiesta da… • Manca la descrizione di analitici poteri di coordinamento con l’organo superiore e con l’organo subordinato (D.G. e tecno-struttura) modelli di governance delle aziende pubbliche