O que são políticas públicas e como são produzidas?

1. O que são políticas públicas e como são produzidas? Prof. Eduardo de Lima Caldas EACH-USP (USP-Leste) 2008 eduardocaldas@usp.br

2. Política pública: origem • Europa • Desdobramento das Teorias que buscam entender o papel do Estado • EUA • Estudo das Instituições para limitar a tirania e as paixões (Madison) • Estudo das organizações locais como espaços capazes de promover o bom governo (Tocqueville) • Estudo sobre os processos de tomadas de decisões

3. Política pública: definição • É um conjunto articulado de decisões orientadas para a resolução de um problema ou para a realização de um objetivo considerado de interesse público. • As decisões constituem um padrão de atividade governamental a respeito do assunto. • Aquilo que é de fato realizado e não um conjunto de intenções.

4. Entende-se por Políticas Públicas:1) “o conjunto de ações coletivas voltadas para a garantia dos direitos sociais, configurando um compromisso público que visa dar conta de determinada demanda, em diversas áreas. Expressa a transformação daquilo que é do âmbito privado em ações coletivas no espaço público” (Guareschi et al., 2004).2) o campo de conhecimentos que analisa o governo à luz de grandes questões públicas (Mead, 1995, apud Souza 2006).3) a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação e que influenciam a vida dos cidadãos (Peters, 1986, apud Souza 2006).4) o que o governo escolhe fazer ou não fazer (Dye, 1984, apud Souza 2006).Em última instância, pode-se dizer que os temas relativos às políticas públicas dizem respeito a entender quem ganha o quê, por que e que diferença isso faz.

5. Características • As PP são desenvolvidas por instituições governamentais e seus responsáveis por meio de processos políticos. • Sua implementação pode ou não envolver organizações da sociedade, empresas etc. • As PP envolvem não somente a decisão de elaboração legal, mas os atos subsequentes relacionados à implementação, interpretação e cumprimento da lei.

6. Um problema é considerado público quando um grupo considerável de pessoas considera que deve receber atenção por parte do governo.e o governo passa a prestar atenção no referido problema

7. O ciclo das Políticas Públicas • Formação do problema • Inclusão na agenda • Formulação de política • Decisão da política • Implementação da política • Avaliação da política • Será que este ciclo é realmente linear?

8. O contexto da política pública • Cultura política • Opinião pública • Sistema social ( diferentes interesses) • Sistema econômico • Contexto institucional • Relações federativas • Separação de poderes • Sistema partidário

9. Quem faz parte do jogo? • Formuladores • Implementadores • Interessados • Beneficiários • Políticos • Burocratas • Imprensa

10. Onde se Joga? Movimentos Sociais Conselhos e Conferências Câmaras e Assembléias Poder Judiciário Ministério Público Secretarias de Governo Comunidades Epistêmicas Outros

11. PPs e direitos • Direitos são construções sociais, fruto das disputas entre diversos setores da sociedade. • As políticas públicas podem ser instrumento de afirmação e materialização de direitos: • Provendo o acesso direto aos direitos • Removendo barreiras ao acesso aos direitos: • Políticas de ações afirmativas. • Construção de infra-estruturas físicas e institucionais. • Acesso à informação sobre acesso a direitos.

12. Cuidado!Nem sempre uma política amplia os direitos • As políticas podem ser excludentes quando: • Restringem o acesso aos serviços públicos. • Criam serviços de segunda categoria para setores com menos poder. • São apropriadas por setores específicos em detrimento de objetivos universalizantes.

13. Debate: • Qual é a relação entre políticas públicas e direitos? • Exemplos de políticas que ampliam e que restringem direitos.

14. Como são feitas as salsichas, as leis... e as políticas públicas?

15. A formação da agenda • Nem todos os problemas para os quais as pessoas buscam apoio governamental atraem atenção suficiente para entrar na agenda. Há uma disputa. • Para isso é preciso que os grupos sejam numerosos, poderosos e/ou tenham status. • Dirigentes políticos tem papel central na conversão de problemas em agenda.

16. Formulação e adoção de uma política • Envolve a escolha de caminhos de ação/estratégias. • A questão do conhecimento: A dificuldade na formulação do diagnóstico sobre o problema, complexidade dos problemas sociais. • Atores que dão sustentação à política e mecanismos de concertação, dominação e negociação.

17. Implementação de políticas • As organizações da administração pública são os atores implementadores mais importantes das PP. • A própria burocracia também desempenha um papel importante e colabora para o sucesso ou fracasso da PP. • Redes de implementação: agentes governamentais e não-governamentais • A implementação é um palco ativo de negociação e barganha entre agentes e beneficiários.

18. Políticas Públicas e conflito social • Podemos ver as PPs como reflexo nas ações do Estado dos conflitos e disputas por recursos no interior da sociedade: • Quem será o beneficiário direto e indireto? • Que recursos irão para onde? • Quem deixará de receber esses recursos?

19. Um exemplo: Passe Livre no Transporte Coletivo para estudantes • Quem lucra com ele? • Quem paga a conta? • Que argumentos são utilizados a favor e contra?

20. Cuidado com a nova tecnocracia! • O discurso “técnico” das políticas públicas pode mascarar as disputas sociais: • As escolhas de método, dados e critérios para formulação do diagnóstico influenciam o rumo que a política tomará: o diagnóstico não é isento. Diagnósticos implicam escolhas. • Por trás da frieza técnica dos números, estão preconceitos, ideologias, interesses etc. Não há neutralidade. • Quem pode dizer que uma política é melhor que outra? Com que critérios? É melhor para quem? • É possível falar de uma política tecnicamente perfeita?

21. Quais são os argumentos para que uma posição prevaleça no processo das PPs? • Promoção do bem comum. • Defesa de setores vulneráveis. • Defesa de interesses difusos. • Promoção da justiça e igualdade. • Aumento de eficiência do uso dos recursos.

22. Os argumentos reacionários (Hirschmann) • Ameaça: podemos fazer, mas há um sério risco de perdermos Direitos já conquistados por causa dessa tentativa de ampliá-los... • Futilidade: podemos fazer, mas é desnecessária nossa ação. Quando a situação tiver que ser resolvida, ela será... Por enquanto, o problema continuará o mesmo... • Perversidade: efeito adverso. Se fizermos isso, o problema que queremos resolver vai piorar. As conquistas sociais aumentam a indolência... • Além dos argumentos apresentados por Hirschmann • Impossibilidade: a idéia é boa, mas não vai ser possível implementá-la por conta de dificuldades jurídicas, econômicas, políticas, culturais, técnicas, administrativas etc.

23. Trabalho em grupo • Para uma política pública, analisar os principais argumentos favoráveis e contrários. • O que está por trás deles?

24. Avaliação de PP • O que se quer saber ao avaliar uma política: • Eficiência na aplicação dos recursos • Eficácia na realização dos objetivos prescritos • Efetividade em termos de transformação da realidade: resultados e impactos. • A avaliação não é neutra, também... • O fetiche dos indicadores.

25. Controle social e participação • Controle social: • Está diretamente associado à transparências dos atos dos agentes públicos. • Deve estar presente ao longo de todo o ciclo das políticas públicas. • Cria condições para o estabelecimento de relações de confiança. • Exige a existência de mecanismos de prestação de contas.

26. Principais Instrumentos de Controle Social Fiscalização de contratações. Acompanhamento da execução orçamentária. Estudos orçamentários sobre assuntos específicos. Monitoramento de projetos. Acompanhamento permanente de políticas. Participação em conselhos gestores de políticas públicas.

27. Fóruns de políticas públicas Fóruns de acompanhamento do orçamento público. Redes de monitoramento de políticas. Iniciativas de avaliação independente de políticas públicas. Participação em conselhos gestores de políticas públicas e de unidades O Papel da Sociedade Civil Organizada

28. Participação individual ou por meio de organizações representativas de interesses. Muitas vezes, a participação é apenas superficial ou de fachada, para legitimar as ações dos agentes públicos. Efetividade da participação exige institucionalidades: ferramentas e instâncias. Participação

29. Conselhos gestores de políticas públicas. Audiências públicas. Conferências de políticas públicas. Principais Instrumentos de Participação

30. Assimetria de informações governo-sociedade civil. Capacidade de processamento de informações pelas organizações da sociedade. Articulação de iniciativas de controle social de vários setores. Participação setorizada: cada um puxa a sardinha para sua brasa… Resistência governamental e burocrática à participação e controle social. Dificuldades

31. Quais são as principais possibilidades de participação e controle social em políticas públicas de interesse da juventude? Quais são as maiores dificuldades enfrentadas? Discussão em Grupo

32. Bibliografia Geral • Análise de políticas públicas – mecanismos, processos e atores • LINDBLOM, Charles. Todavia tratando de salir del paso. In: SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (org.). Políticas Públicas – Coletânea – Volume 1. Brasília: ENAP, 2006. • LOWI, Theodore. Políticas Públicas, estúdios de caso y teoria política. In: VILLANUEVA, Luis (editor). La hechura de las políticas. México: Miguel Algel Porrua, 2000. • SOUZA, Celina. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8, número 16, julho a dezembro, 2006, páginas 20-45. • http://www.scielo.br/pdf/soc/n16/a03n16.pdf • WILSON, Woodrow. O Estudo da Administração. Revista do Serviço Público Brasília 56 (3): 349-366 Jul/Set 2005. • http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=849&Itemid=129

33. Bibliografia Específica • A formação das Agendas de Governo • CAPELLA, Ana Cláudia N. Perspectivas Teóricas sobre o Processo de Formulação de Políticas Públicas. BIB – Boletim de Informações Bibliográficas, São Paulo, n°61, 1° semestre de 2006, páginas 25-52. • COHEN, M., MARCH, J., OLSEN, J. (1972). “A garbage can model of organizational choice”. In: administrative science quarterly, n°17, pp: 1-25. • DOWNS, Anthony. Up and down with ecology: the issue-attention cicle. The Public Interest, n°28, páginas 38-50, 1972. • FUKS, Mario. Arenas de ação e debate públicos: conflitos ambientais e a emergência do meio ambiente enquanto problema social no Rio de Janeiro. Dados – Revista de Ciências Sociais, v.1, n°41, páginas 87-113, 1998. • KINGDON, John W. Agendas, alternatives, and public policies. New York: HarperCollins, 1995 (especialmente capítulos 8 e 9). • Implementação de Políticas Públicas • HILL, M. Implementação: uma visão geral. In: SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (org.). Políticas Públicas – Coletânea – Volume 2. Brasília: ENAP, 2006.

34. Bibliografia Específica • Inovação e Disseminação das Políticas Públicas • CANADA. Canada School of Public Service. Uma Exploração inicial da Literatura sobre a Inovação. In: Cadernos ENAP, 30. Brasília: ENAP, 2006. • http://www.enap.gov.br/index.php?option=content&task=view&id=258&Itemid=69 • CAPELLA, A. C. N. O papel das idéias na formulação de políticas públicas. II Encontro de Administração Pública e Governança. São Paulo, 22 a 24 de novembro de 2006. • PAULICS, Veronika. Disseminação de Inovações em Gestão Local. XXV Congresso da LASA, Las Vegas, Nevada, EUA, outubro de 2004. • http://www.polis.org.br/download/64.pdf • SPINK, Peter. A inovação na perspectiva dos inovadores. IX Congreso Internacional del CLAD, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004. • http://www.clad.org.ve/fulltext/0049806.pdf • COSTA, F. L. e CASTANHAR, J. C. Avaliação de programas públicos: desafios conceituais e metodológicos. RAP, Rio de Janeiro, 37 (5), setembro-outubro de 2003, páginas 969-992.

35. Bibliografia Específica • Avaliação de Políticas Públicas • COSTA, F. L. e CASTANHAR, J. C. Avaliação de programas públicos: desafios conceituais e metodológicos. RAP – Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, 37 (5), setembro-outubro de 2003, páginas 969-992. • http://www.ebape.fgv.br/academico/asp/dsp_rap_artigos.asp?cd_edi=24 • FARIA, C. A. P. A política da avaliação de políticas públicas. RBCS – Revista Brasileira de Ciências Sociais, São Paulo, volume 20, n°59, outubro de 2005, páginas 97-109. • http://www.scielo.br/pdf/rbcsoc/v20n59/a07v2059.pdf • FIGUEIREDO, A. e FIGUEIREDO, M. 1986. Avaliação política e avaliação de políticas: um quadro de referência teórica”. In: Análise e Conjuntura, 1(3). • GARCIA, Ronaldo Coutinho. Subsídios para Organizar Avaliações da Ação Governamental. – Texto para Discussão nº 776 – Brasília: IPEA,2001. • KAYANO, Jorge e CALDAS, Eduardo. Indicadores para o diálogo. In: CACCIA-BAVA, S., PAULICS, V. e SPINK, P. (org.). Novos contornos da gestão local: conceitos em construção. São Paulo: Instituto Pólis; Programa Gestão Pública e Cidadania/EAESP/FGV, 2002. • http://www.polis.org.br/obras/arquivo_152.pdf • PEREZ, J. R. Avaliação do processo de implementação: algumas questões metodológicas. In: Nobre, M. e Brant, M (org.) Tendências e perspectives na avaliação de políticas e programas sociais. São Paulo: IEE/PUC. • SPINK, Peter. Avaliação Democrática: Propostas e Práticas. simpósio de avaliação em HIV/Aids. Associação Brasileira Interdisciplinar de Aids – ABIA. Rio de Janeiro, 4 – 5 Outubro, 2000 • http://www.fgvspace.br/spink/conteudo/documentos/metodos/avaldemocrat.pdf • VIANA, Ana Luiza. Abordagens metodológicas em políticas públicas. RAP – Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, 30 (2), março-abril de 1996, páginas 5-43.

36. Histórico Profissional do Professor • Economista (FEA-USP) • Mestre em Administração Pública e Governo (EAESP-FGV) • Mestre em Ciência Política (FFLCH-USP) • Doutor em Ciência Política (FFLCH-USP) • Pesquisador do Instituto Pólis • Coordenador do CIC-SJDC • Professor da EACH-USP